外國地方政府債務(wù)管理的比較與啟示

外國地方政府債務(wù)管理的比較與啟示

一、地方政府舉債權(quán)比較

世界上大多數(shù)國家的地方政府擁有合法的舉債權(quán)，但這種舉債權(quán)通常又受到各種各樣的限制。在不同國家，地方政府舉債權(quán)受到的限制方式和內(nèi)容不盡相同。在地方政府內(nèi)部，不同級次地方政府的舉債權(quán)有時也受到不同的限制。而對于轉(zhuǎn)軌國家來說，除俄羅斯等少數(shù)國家外，大多數(shù)轉(zhuǎn)軌國家的地方政府被禁止舉債。

對舉債權(quán)的限制方式

Ｔｅｒ－ＭｉｎａｓｓｉａｎａｎｄＣｒａｉｇ通過對比，將地方政府舉債權(quán)的限制方式分為市場型、合作型、制度型以及行政型四種類型。其中，市場型是指地方政府舉債不受上級政府的任何制約，而只是受制于金融市場的規(guī)則。合作型是指通過中央政府和地方政府之間的協(xié)商達到控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的目的。制度型是建立在各種規(guī)章制度上的對地方政府舉債行為的一種控制方法，比如制定地方政府償債比率的上限規(guī)定，或者對地方政府舉債的種類和目的規(guī)定某些限制等。行政型是指中央政府采用行政手段對地方政府舉債行為進行直接控制，例如，中央政府規(guī)定地方政府每年的借款額，或者要求地方政府的舉債必須得到中央政府的授權(quán)或?qū)徟鹊取?/p>

根據(jù)Ｔｅｒ－ＭｉｎａｓｓｉａｎａｎｄＣｒａｉｇ的研究，首先，美國等２０個工業(yè)國都允許地方政府舉借內(nèi)債，除日本外，其他國家都允許地方政府舉借外債。對地方政府舉借內(nèi)債的限制方式中，行政型最多，市場型和制度型各５個；對舉借外債的限制方式中，行政型也最多。其次，１３個發(fā)展中國家均授予地方政府舉借內(nèi)債的權(quán)力。對舉借內(nèi)債的限制則大多采取合作型和行政型；對舉借外債的限制主要是采取行政型。最后，在２０個轉(zhuǎn)軌國家中，只有５個國家允許地方政府舉債，其中４個國家采取行政手段控制地方政府舉債。

對舉債權(quán)的限制手段

１．年度舉債計劃。日本、澳大利亞、墨西哥等國，每年制定地方政府舉債計劃，地方政府將根據(jù)此計劃進行舉債。

２．舉債程序限制。即舉債前必須經(jīng)過一定的程序，比如特許或?qū)徟绦?、登記程序、投票表決程序、授權(quán)程序等。有的實行中央政府審批，有的實行政府部門審批，有的實行地方權(quán)力機關(guān)審批。在匈牙利，短期借款由當(dāng)?shù)厥虚L批準實施，而為基礎(chǔ)設(shè)施、投資項目而籌集的長期借款需要地方議會批準。在美國，一般責(zé)任債券發(fā)行前必須經(jīng)過投票表決程序，而州和地方政府的授權(quán)和代理機構(gòu)在發(fā)行債券前必須由政府授權(quán)。

３．舉債形式限制。日本、韓國、俄羅斯、墨西哥等國不允許地方政府舉借外債。在許多發(fā)展中國家，由中央政府向地方政府直接或間接提供長期貸款往往是被允許的主要借款形式，而發(fā)達國家的地方政府的舉債形式則通常以發(fā)行債券和銀行貸款為主。

４．舉債范圍限制。大多數(shù)國家將地方政府舉債的范圍限制在為地方資本性支出籌資，而禁止用于彌補地方經(jīng)常性赤字。加拿大、美國、德國和瑞士等國還允許地方政府借債用于消除財政年度內(nèi)的財政收支流的季節(jié)性波動。

５．舉債規(guī)模與期限限制。舉債規(guī)模的限制主要采取由上級政府確定每年的舉債總規(guī)模，或制定固定的上限，即所謂的“金邊規(guī)則”?！敖疬呉?guī)則”通常以債務(wù)收支和債務(wù)余額的相對指標(biāo)來確定。阿根廷、巴西、意大利等國通過債務(wù)承受能力上限來限制地方政府舉債規(guī)模，其償債承受能力具體化為“償債支出／地方政府收入”和“償債支出／地方當(dāng)前儲蓄”兩項指標(biāo)。在許多國家，地方政府的舉債期限都被限制在債務(wù)投資項目的受益期之內(nèi)。

６．其他限制。比如，在巴西、加拿大、德國、荷蘭、美國、澳大利亞、英國、瑞典，相關(guān)法律規(guī)定地方議會必須通過平衡的地方預(yù)算。比如，哥倫比亞地方政府舉債權(quán)的大小取決于其債務(wù)指標(biāo)的具體情況。又如在對債權(quán)人的限制方面，俄羅斯的地方自有銀行不得為地方政府提供借款，日本地方公債發(fā)行前要確定債權(quán)人。另外，南非、墨西哥等國都制定了中央政府不對地方借款提供擔(dān)保的“無救助”條款。

二、地方政府債務(wù)擔(dān)保權(quán)及管理比較

１．地方政府對自身債務(wù)的擔(dān)保。大部分國家的地方政府債務(wù)是以自身信用作擔(dān)保的無限責(zé)任債務(wù)，但美國州與地方政府發(fā)行的收入債券是一種有限責(zé)任債券。

２．中央政府對地方政府債務(wù)的擔(dān)保。它往往會通過國家對地方政府曾經(jīng)實施的無償救助行為得到強化。這種擔(dān)保所帶來的道德風(fēng)險成為巴西、墨西哥等國面臨的主要債務(wù)問題。這些國家已經(jīng)開始有意識地建立一種可信的承諾來消除這種擔(dān)保的不良影響。

３．地方政府對下級政府債務(wù)的擔(dān)保。只有極少數(shù)國家要求在下級地方政府舉債時必須由上級政府提供擔(dān)保。

４．地方政府對非政府債務(wù)的擔(dān)保。大多數(shù)國家對此沒有明確的限定。實踐中，地方政府往往對中小企業(yè)、房主、學(xué)生、出口商、國有企業(yè)、銀行、公營事業(yè)等作為債務(wù)人在市場活動中簽訂的債務(wù)合約提供擔(dān)保。

值得介紹的是，美國許多州都制定了融資擔(dān)保法規(guī)，對政府擔(dān)保的使用進行了明確的規(guī)定。政府通?？梢詫U物處理設(shè)施、地下儲備設(shè)施、地下石油開采等提供擔(dān)保，但法規(guī)往往對作為擔(dān)保方的政府設(shè)立了檢測條件，只有每年都通過檢測的地方政府才能實施擔(dān)保行為。同時還建立了嚴格的擔(dān)保資格和用于履行擔(dān)保義務(wù)的政府基金的定期登記和審查制度。

除捷克共和國等極少數(shù)國家外①，絕大多數(shù)國家缺乏對地方政府擔(dān)保的成本測算制度，也未將其納入預(yù)算管理。因此，“在地方政府借債受到禁止或控制的國家，地方政府更愿意提供擔(dān)保。這些擔(dān)保越來越成為政府或有負債的一個主要來源”。

三、地方政府對下級政府債務(wù)管理比較

在聯(lián)邦制國家，邦或州政府及其權(quán)力機關(guān)擁有較大的債務(wù)管理自主權(quán)，可以自行決定對本州范圍內(nèi)政府債務(wù)的具體管理辦法，包括債務(wù)立法權(quán)、舉債計劃制定權(quán)、舉債限額制定權(quán)、舉債批準權(quán)、債務(wù)信息披露和會計原則等債務(wù)日常管理辦法的制定權(quán)，并承擔(dān)本級政府債務(wù)償還責(zé)任和對下級政府債務(wù)的監(jiān)督和援助責(zé)任。在單一制國家，中央政府往往集中了對地方各級政府債務(wù)管理的主要權(quán)限，包括審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。委內(nèi)瑞拉的市政府和地方政府在未獲得聯(lián)邦當(dāng)局授權(quán)的情況下不得貸款。在金融系統(tǒng)薄弱的國家，地方政府往往不能直接進入信貸市場。為了解決地方政府融資問題，中央政府或是直接，或是通過金融中介向它們提供長期貸款，并成為地方貸款的主要來源。這種情況下，對地方政府借款的批準和管理權(quán)力都集中于中央政府身上。地方政府債務(wù),管理模式,權(quán)責(zé)劃分-[飛諾網(wǎng)]

四、地方政府債務(wù)危機管理比較

通常地方政府要對自身的債務(wù)負責(zé)，但當(dāng)?shù)胤秸罱K無法償還自身債務(wù)，面臨償債危機時，目前各國存在以下三種主要的處置方式。

第一，建立一套地方政府因債務(wù)嚴重違約而申請破產(chǎn)和清算的程序，法院有權(quán)宣告地方政府破產(chǎn)，這是對地方政府的債權(quán)人合法權(quán)益的最后一道司法保護。美國、法國等國家采取這種方式。

第二，明確宣布放棄中央政府對地方政府的救助制度，如南非和墨西哥等國家。由于歷史原因以及缺乏必要的危機處理機制，此承諾的可信度仍有待檢驗。

第三，上級政府承擔(dān)救助的法律責(zé)任，但這些責(zé)任實施的條件和程序都通過法律得到明確界定。近年來一些發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家采納了這種方式。

五、地方政府債務(wù)管理機構(gòu)比較

在大多數(shù)國家，財政和預(yù)算部門是最主要的地方政府債務(wù)管理職能部門。某些國家的財政部門需要與其他的職能部門，如金融管理部門、國內(nèi)事務(wù)綜合管理部門和計劃管理部門相互協(xié)商，共同管理地方政府債務(wù)。值得注意的是，金融監(jiān)管部門往往也在地方政府債務(wù)管理中承擔(dān)重要職責(zé)。在那些地方證券市場比較發(fā)達的國家，比如美國、加拿大等，全國和地方的金融監(jiān)管部門往往被賦予監(jiān)管地方證券市場、監(jiān)督地方政府借款行為的重要職責(zé)。而在那些地方證券市場不發(fā)達，地方政府以銀行債務(wù)融資為主的國家，金融監(jiān)管部門也往往承擔(dān)著重要職責(zé)。比如在日本，集財政預(yù)算、稅收、貨幣與外匯管理于一身的財務(wù)部參與中央政府對地方借款計劃的制定。在印尼，中央政府設(shè)立的用于向各地方貸款的地區(qū)發(fā)展基金由金融機構(gòu)總理事正式運作。阿根廷的中央銀行負責(zé)監(jiān)督地方政府債務(wù)對財政體制的影響。巴西國家金融管理委員會授權(quán)中央銀行以監(jiān)管者身份控制商業(yè)銀行對地方政府的貸款，所有向參議院提出的借款申請均首先必須提交給中央銀行審查。

一些國家設(shè)立了全國性的政府債務(wù)管理專門機構(gòu)，負責(zé)對國家債務(wù)的監(jiān)督、管理和內(nèi)部協(xié)調(diào)，并作為地方政府債務(wù)管理的職能部門。如澳大利亞的借款委員會對中央政府借款和各級地方政府借款進行協(xié)調(diào)管理。法國在經(jīng)濟和財政部的國庫司設(shè)立了“債務(wù)管理中心”，負責(zé)對各級政府的資產(chǎn)和負債情況進行日常監(jiān)督和管理，確保各級政府債務(wù)能夠及時償還并履行對歐盟承擔(dān)的義務(wù)。該中心設(shè)立在執(zhí)行監(jiān)督公共收支和具有協(xié)商制定貨幣政策職能的國庫司，也有利于國家制定綜合的政府債務(wù)管理政策和財政風(fēng)險防范措施，促進財政政策與貨幣政策的相互配合。

六、地方政府債務(wù)管理權(quán)責(zé)劃分形式比較

首先，絕大多數(shù)國家都以憲法或?qū)ｉT法律法規(guī)的形式明確界定地方政府債務(wù)管理權(quán)責(zé)及其劃分方式，有的還對相關(guān)管理權(quán)責(zé)執(zhí)行的程序和步驟進行了具體規(guī)定。

其次，大多數(shù)國家的地方政府債務(wù)管理模式都在一定時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定，但各國在經(jīng)濟與社會變遷的不同階段，地方政府債務(wù)管理模式大都經(jīng)歷了一個演變的歷史過程。比如，美國聯(lián)邦政府對市政債券市場的監(jiān)管職能自二戰(zhàn)尤其是１９７０年之后得到了擴展和加強。澳大利亞對地方政府債務(wù)的管理先后經(jīng)歷了自由競爭階段、嚴格管制階段、放松管制階段、總量控制階段和市場運作階段。印尼政府對地方政府債務(wù)管理目前正在經(jīng)歷一次較大的變革。巴西在經(jīng)歷了１９９８年債務(wù)危機后，明顯加強了對地方借貸的監(jiān)督和控制。墨西哥地方政府債務(wù)管理也正在經(jīng)歷一次基礎(chǔ)性變革，即由行政性控制轉(zhuǎn)向更多地依賴市場約束的方式。

七、總結(jié)與啟示

盡管世界上不同國家的地方政府債務(wù)管理模式千差萬別，但這些制度的制定都遵循著某些相同的規(guī)律。

地方政府債務(wù)管理分權(quán)程度取決于一國資本市場與金融機構(gòu)的完善程度、地方政府的財政管理能力等因素

所謂地方政府債務(wù)管理分權(quán)程度指的是債務(wù)管理權(quán)責(zé)在中央與地方以及政府與市場之間的分權(quán)程度，它是一國地方政府債務(wù)管理模式的基本特征之一。實踐證明，各級政府間良好的財政關(guān)系加上有效的管制措施，使地方政府債務(wù)管理分權(quán)是可行的。而有效的管制措施的制定離不開對影響分權(quán)的各種經(jīng)濟因素的深入分析。在分權(quán)程度的眾多影響因素中，資本市場和金融機構(gòu)的完善程度以及地方政府的財政管理能力是主要的決定性因素。

Ｌａｎｅ在分析了對地方政府債務(wù)主要實行市場約束的少數(shù)幾個發(fā)達國家的情況后，認為只有滿足以下條件，該市場約束機制才能成為一種有效的地方政府債務(wù)管理方式。第一，自由和開放的市場；第二，信息充分的市場，即市場充分了解地方政府的財政信息；第三，不存在地方政府獲得中央政府或上級政府或金融機構(gòu)救助的預(yù)期；第四，地方政府能夠?qū)Y本市場信號做出靈敏反應(yīng)，以避免違約或被排除出信貸市場，這需要建立政治程序上有效的財務(wù)責(zé)任制，以及較高的地方財政自給能力。Ｌａｎｅ認為，目前這些條件在多數(shù)發(fā)達國家都很難實現(xiàn)，而廣大的發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家就更不可能具備。因此，對世界上的多數(shù)國家來說，實行有選擇的分權(quán)，并聯(lián)合使用市場約束機制、政府直接的行政控制手段，以及相關(guān)規(guī)則制度的限制來監(jiān)督和約束地方政府債務(wù)，成為現(xiàn)實的選擇。否則，在不具備上述嚴格條件的情況下，過早、過度放權(quán)都會導(dǎo)致嚴重后果，巴西、阿根廷、俄羅斯的經(jīng)歷提供了這方面的教訓(xùn)。而另一方面，印尼、墨西哥、日本等國家也在醞釀或?qū)嵤p少中央政府的直接行政干預(yù)權(quán)限，更多依賴市場約束或地方自治為目標(biāo)的管理方式變革。盡管這些國家債務(wù)管理分權(quán)的背景和速度都不盡相同，而且目前尚無法確定這些變革的效果，但從其改革方案的設(shè)計來看，資本價格機制、金融機構(gòu)監(jiān)管、政治會計責(zé)任機制和地方財政能力等因素的重建，都被作為核心內(nèi)容而受到重視。

地方政府債務(wù)管理的具體制度取決于各國的政治、財政、歷史甚至文化傳統(tǒng)等國情

政治體制一般指一個國家政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)和管理體制。不同政體意味著不同的國家政權(quán)結(jié)構(gòu)、不同的政府組織機構(gòu)設(shè)置和不同的行政機構(gòu)內(nèi)部職能分工。在地方政府債務(wù)管理方面，中央與地方，立法、行政和司法以及政府部門內(nèi)部的權(quán)責(zé)劃分制度必然受到上述政治體制的制約。

財政體制是地方政府債務(wù)管理權(quán)責(zé)劃分的主要影響因素之一。從系統(tǒng)的角度看，債務(wù)管理權(quán)責(zé)的劃分與其他財政權(quán)責(zé)的劃分是一個有機的整體，債務(wù)管理權(quán)責(zé)劃分的調(diào)整甚至改革必須輔之以其他財權(quán)的相應(yīng)調(diào)整，否則這樣的調(diào)整甚至改革將很難達到其預(yù)期效果。

地方政府債務(wù)管理具體制度的選擇，還受到經(jīng)濟管理、文化等因素的影響和制約。以地方舉債權(quán)的限制方式為例，選擇以規(guī)則為基礎(chǔ)的債務(wù)限制方式的國家，其中央政府的宏觀管理制度通常比較健全，對地方政府遵守法定規(guī)則的情況進行監(jiān)管的能力較高，并能夠?qū)`反規(guī)則和規(guī)避規(guī)則的行為做出嚴厲懲罰。而選擇合作式債務(wù)限制方式的國家，通常先前就已經(jīng)具有各級政府間合作的“文化”傳統(tǒng)，或通過合作協(xié)商機制約束各級政府行為的傳統(tǒng)，比如澳大利亞、比利時和丹麥。而如果不存在這種傳統(tǒng)，那么該方式就很難阻止地方政府債務(wù)的膨脹，比如巴西和哥倫比亞。又如，同樣作為低層地方政府實現(xiàn)債務(wù)融資的市政發(fā)展中介，在西歐是將其當(dāng)作一種自治機構(gòu)，雖然中央政府或地方政府也提供了一部分資金，但該機構(gòu)大部分是直接到金融市場上籌資。即使在西歐各國家之間，這類自治機構(gòu)的真正自治程度和準確性質(zhì)也存在很大差別。而在其他一些國家的機構(gòu)則是由中央政府設(shè)立并由其進行直接管理，即使大部分的機構(gòu)有權(quán)力發(fā)行債券，它們也主要向公共資金籌資。我們似乎很難用經(jīng)濟的因素很好地解釋