國有資本經(jīng)營預(yù)算-1

國有資本經(jīng)營預(yù)算

近幾年，我在有關(guān)文章中重申了國家財政的“一體兩翼”、“一體五重”和公共財政與國有資本財政的兩種模式的基本觀點。有的學(xué)者曾認(rèn)為“國有資本財政不可取”，要砍去“一翼”，當(dāng)然就談不上“國有資本經(jīng)營預(yù)算”。黨的十六大報告，明確指出兩個“毫不動搖”。隨著新的國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的組建，構(gòu)建“國有資本經(jīng)營預(yù)算”的方向已為許多同志所共識，但如何構(gòu)建國有資本經(jīng)營預(yù)算，在認(rèn)識上還有許多分歧，下面我談幾點個人看法，供討論。

一、建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的必然性與重要性

長期以來，我國對國有資本經(jīng)營收支沒有單列預(yù)算和進(jìn)行分類管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支混合在一起，這種做法無法體現(xiàn)政府作為社會管理者和國有資產(chǎn)所有者兩種職能及其兩類收支活動的運行特征。隨著我國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)和政資兩種職能的逐漸分離，政府作為國有資產(chǎn)所有者，必須建立起獨立于公共預(yù)算之外的國有資本經(jīng)營預(yù)算來全面掌握經(jīng)營性國有資本的收入、支出、資產(chǎn)和負(fù)債情況，以確保國有資本保值增值和再投資的有計劃進(jìn)行，已成為客觀必然。具體地說，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算有以下必然性和重要性：

1.有利于國有資本出資人充分發(fā)揮它的職能作用。國資委作為國有資本出資人的代表，其職能應(yīng)定位為對國有資本的監(jiān)督管理，包括國有資本的產(chǎn)權(quán)監(jiān)管、運營監(jiān)管和國有資本總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)控管理，但不能直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。國有資本經(jīng)營預(yù)算反映的預(yù)算期內(nèi)國有資本經(jīng)營的目標(biāo)，是國有資本經(jīng)營計劃的財務(wù)安排，是國資委職能作用發(fā)揮的基礎(chǔ)。

2.有利于實現(xiàn)政府作為國有資本所有者的監(jiān)管職能。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，按照政資分離的原則下，政府公共預(yù)算的編制和實施體現(xiàn)著政府行使社會管理職能的需要；而國有資本經(jīng)營預(yù)算則體現(xiàn)政府行使國有資本所有者職能的需要，其收入應(yīng)主要來源于國家以國有資本所有者身份取得的各種國有資本收益，其支出必須用于國有資本的再投入。

3.有利于國有資本出資人加強(qiáng)對國有資本經(jīng)營者的約束與控制。在目前國有資產(chǎn)管理的“兩級三層”模式中，國資委與國有資本經(jīng)營公司既是國有資本的出資人代表，又是國有資本的經(jīng)營者。國資委要對國有資本運營公司的經(jīng)營者進(jìn)行約束控制，國有資本經(jīng)營公司要對被其控制或參股公司的經(jīng)營者進(jìn)行產(chǎn)權(quán)約束。而約束與控制的一個重要手段就是分級建立國有資本經(jīng)營預(yù)算。

4.有利于強(qiáng)化對國有資產(chǎn)的規(guī)范化管理。國有資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)隨著國有企業(yè)的改組和改制實現(xiàn)了分離后，政府與國有企業(yè)經(jīng)營者之間就形成了一種“委托——代理”關(guān)系。由于信息不對稱，代理入有可能發(fā)生損害所有者權(quán)益的“道德風(fēng)險”。為了預(yù)防這種“道德風(fēng)險”的發(fā)生，必須建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，以便對國有資本經(jīng)營活動進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，對國有企業(yè)經(jīng)營者的業(yè)績進(jìn)行考核和評價，從而最大限度地減少“道德風(fēng)險”，確保國有資本的保值增值。

5.有利于完善我國復(fù)式預(yù)算制度。我國國家財政必須建立起包括公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算制度，以利進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和拓寬國家財政職能，增強(qiáng)財政宏觀調(diào)控能力，強(qiáng)化預(yù)算約束?？梢?，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算乃是深化我國財政體制改革，促進(jìn)我國復(fù)式預(yù)算制度不斷完善發(fā)展的需要。

二、實行國有資本經(jīng)營預(yù)算的客觀依據(jù)

1.理論依據(jù)。社會主義國家財政的本質(zhì)內(nèi)含著“一體五重”的關(guān)系，即一個主體——兩種身份——兩種權(quán)力——兩種職能[社會管理、經(jīng)濟(jì)管理]——兩種分配形式——兩種分配關(guān)系。這種“一體五重”的關(guān)系形成了社會主義國家財政特有的公共財政和國有資產(chǎn)財政的“雙重結(jié)構(gòu)模式”；對應(yīng)于財政管理部門來說，則形成國家財政部門和國家稅務(wù)部門與國有資產(chǎn)管理部門的“一體兩翼”格局。需要強(qiáng)調(diào)的是，在上述“一體五重”的關(guān)系中，社會主義公有制為主體與各種經(jīng)濟(jì)成分并存的基本經(jīng)濟(jì)制度，是“一體兩翼”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；而社會主義國家的兩種身份與兩種職能，則是“一體兩翼”的理論基礎(chǔ)。

只要我國以公有制為主體的社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度不變，社會主義國家的雙重職能[社會管理與經(jīng)濟(jì)管理]不變，以國家為主體的分配關(guān)系這一財政本質(zhì)不變，我國財政“一體兩翼”的基本框架既不會過時，也不可能被輕易改變，現(xiàn)行“雙重結(jié)構(gòu)”的財政運作模式也不可能為其它單一結(jié)構(gòu)的財政模式所替代，因此國有資本財政和國有資本經(jīng)營預(yù)算就有其存在的理論依據(jù)。

2.政策依據(jù)。首先，黨十六大報告提出兩個“毫不動搖”，即“必須毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，而且十六大報告和三中全會也一再指出，我國的基本經(jīng)濟(jì)制度是“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”，這種主體地位決定了社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)營性國有資產(chǎn)，對控制國民經(jīng)濟(jì)命脈，對經(jīng)濟(jì)運行、社會穩(wěn)定和國家主權(quán)都有至關(guān)重要的作用。國家直接調(diào)控國有資產(chǎn)的配置和運行，不僅能優(yōu)化國有資產(chǎn)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和運行狀態(tài)，而且能夠根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略正確引導(dǎo)社會資本的流向，充分發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)對國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用和控制力與競爭力。

其次，黨的十六大報告再次強(qiáng)調(diào)了國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整，即國有經(jīng)濟(jì)要“有進(jìn)有退，有所為有所不為”。而這個戰(zhàn)略性調(diào)整必須借助于國有資本經(jīng)營預(yù)算，對現(xiàn)有國有經(jīng)濟(jì)按照優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模的要求進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，保證重點。通過制定切實可行的國有資本經(jīng)營預(yù)算，確保新增國有資產(chǎn)的投資方向符合“有所為有所不為”的原則，能夠?qū)ΜF(xiàn)有國有資產(chǎn)存量進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)一般競爭性國有企業(yè)通過售股變現(xiàn)、收購兼并、債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等方式有序地退出市場，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和優(yōu)化升級，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力和競爭力，實現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整的目標(biāo)。

最后，十六大作出了建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的決定。黨的十六屆三中全會的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中明確提出：“建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核體系。積極探索國有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營的有效形式，完善授權(quán)經(jīng)營制度。建立健全國有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)等的監(jiān)管制度?！?/p>

三、國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算之間的關(guān)系

根據(jù)《預(yù)算法》，我國政府復(fù)式預(yù)算改革的目標(biāo)是逐步建立由公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算等組成的功能互補(bǔ)的預(yù)算體系。公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算都有自己的收入來源，各自平衡，相對獨立，同時又密切銜接，適度互通，共同構(gòu)成“一體兩翼”框架下的政府預(yù)算的有機(jī)整體。

1.同屬“一體”之下，同為政府預(yù)算的組成部分。國家所進(jìn)行的財政活動局限于公共財政和國有資本財政兩大領(lǐng)域內(nèi)，二者之間雖然在活動目的、運作方式和收支內(nèi)容等方面存在差異，但國家作為共同的財政主體是唯一的，因此，公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的關(guān)系格局是國家預(yù)算的兩個組成部分。

2.作為“兩翼”而相對獨立存在。首先，它們體現(xiàn)不同的身份、權(quán)力、職能、收支形式與分配關(guān)系，即“五重”關(guān)系。其次，它們有自己的收入來源與支出結(jié)構(gòu)。政府公共預(yù)算的收入來源是面向社會各經(jīng)濟(jì)主體征收的稅款，相應(yīng)地支出結(jié)構(gòu)為滿足公共需要，其規(guī)模必須嚴(yán)格控制在稅費收入的范圍內(nèi)，保持公共預(yù)算的收支平衡。而國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入應(yīng)主要來源于國家以國有資本所有者身份取得的各種國有資本收益，包括國有企業(yè)上繳的利潤、國有股份紅利收入、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等。這些收入原則上由中央或地方國有資產(chǎn)監(jiān)管部門自行積累，不宜上交同級財政部門，但須列入同級政府預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)也與公共預(yù)算的不同，其目的必須用于國有資本的再投入、擴(kuò)大投資，這些支出包括對新建項目的資本金投入、向不同所有制企業(yè)參股控股、對國家鼓勵發(fā)展的建設(shè)項目進(jìn)行貼息等。

3.密切銜接，適度互通。首先在預(yù)算收支結(jié)構(gòu)上，公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算之間有著既有分工又有銜接的關(guān)系，在明晰確定了公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的外在邊界后，有必要建立兩者密切銜接與適度互通的關(guān)系，這就是說，應(yīng)在兩者預(yù)算收支科目內(nèi)，分別設(shè)置專門銜接科目，按照預(yù)算收支平衡的原則，在公共預(yù)算有結(jié)余的時候，可按產(chǎn)業(yè)政策要求，實行轉(zhuǎn)移支付，對國有資本財政進(jìn)行投資。如這種財政投資項目本身缺乏應(yīng)有的投資收益，無法在短時間內(nèi)實現(xiàn)投資本身的保值增值時，公共預(yù)算亦可對該項目撥出專項投資或采取補(bǔ)貼辦法，彌補(bǔ)國有資本經(jīng)營預(yù)算的損失，以期在彼此分工的原則前提下，共同完成宏觀調(diào)控任務(wù)；又如在我國目前的經(jīng)濟(jì)改革向縱深推進(jìn)的過程中，為支持改革而支付的成本使公共財政支出與社會保障支出面臨巨大的資金缺口時，則應(yīng)需要按量力負(fù)擔(dān)原則，由國有資本經(jīng)營預(yù)算加以填補(bǔ)。這些缺口主要包括：各級政府承接國有企業(yè)剝離的社會職能必然加大公共財政支出；過去的積極財政政策形成的后續(xù)工程和穩(wěn)健財政政策執(zhí)行所導(dǎo)致的一定公共財政缺口；為化解基層財政風(fēng)險而導(dǎo)致的潛在公共財政支出缺口；中央財政為降低國有商業(yè)銀行金融風(fēng)險必須支付的成本等。

四、建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的思路與建議

國有資本經(jīng)營預(yù)算指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)政府授權(quán)，以國有資產(chǎn)出資入身份依法取得國有資本經(jīng)營收入、安排國有資本經(jīng)營支出的專門預(yù)算。

1.國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制目的。開展國有資本經(jīng)營預(yù)算工作、編制國有資本經(jīng)營預(yù)算要達(dá)到以下目的:加強(qiáng)對國有資本的整體規(guī)劃和調(diào)控,進(jìn)一步規(guī)范國有資本管理、監(jiān)督、營運主體之間的關(guān)系,實現(xiàn)國有資本收益的最大化；進(jìn)一步明確和落實國有資本出資入的收益權(quán),完善收益分配的管理程序,維護(hù)國有資本出資者的合法權(quán)益；強(qiáng)化國有資本營運的過程監(jiān)控,反映國有資本經(jīng)營過程、結(jié)果以及經(jīng)營效率的財務(wù)信息,加強(qiáng)國有資本經(jīng)營收益的管理,提高資本營運質(zhì)量；形成一套既符合國有資本管理需要,又能體現(xiàn)國有資本運營機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)范化運作的制度及程序。

2.國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體、審批程序、層次。我個人認(rèn)為，根據(jù)政府預(yù)算的統(tǒng)

一、完整的原則，國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、審批與執(zhí)行不應(yīng)脫離國家財政預(yù)算部門之外，作為政府復(fù)式預(yù)算的重要組成部分，其編制主體仍應(yīng)為國家財政部門，并納入各級政府財政預(yù)算管理，同財政公共預(yù)算一并報請本級入民代表大會批準(zhǔn)后執(zhí)行。國有資本經(jīng)營預(yù)算采取“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的管理體制。國家統(tǒng)一制定國有資本經(jīng)營預(yù)算的方針政策；統(tǒng)一規(guī)定預(yù)算收入和支出項目；統(tǒng)一規(guī)范預(yù)算的有關(guān)規(guī)章制度等。各預(yù)算編制與執(zhí)行部門在總預(yù)算范圍內(nèi)安排本級國有資本經(jīng)營預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理，既要體現(xiàn)政府預(yù)算的完整和統(tǒng)一，又要保證不同預(yù)算的相對獨立性，能夠滿足各類不同性質(zhì)支出的需要。

就具體程序而言，我認(rèn)為，國家財政部應(yīng)代表中央人民政府，委托授權(quán)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)管委員會作為國有資本經(jīng)營預(yù)算的實際主體，負(fù)責(zé)編制中央國有資本經(jīng)營預(yù)算草案，上報國家財政部審核，國家財政部連同公共預(yù)算匯編成政府總預(yù)算呈報全國人民代表大會批準(zhǔn)。地方各級人民政府的國有資本經(jīng)營預(yù)算由各地方人民政府財政廳代表地方人民政府，委托授權(quán)地方國有資產(chǎn)監(jiān)管部門編制并報由各地方人民政府財政廳，由各地方人民政府財政廳連同公共預(yù)算匯編成各地方人民政府預(yù)算呈報各級人民代表大會批準(zhǔn)執(zhí)行。國有資產(chǎn)營運機(jī)構(gòu)或權(quán)屬企業(yè)是基層國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體，負(fù)責(zé)制定本級次的預(yù)算并上報國有資產(chǎn)監(jiān)管部門，組織預(yù)算收入的收繳和支出的管理，完成預(yù)算目標(biāo)。經(jīng)過審批的預(yù)算由本級國有資產(chǎn)管理部門組織執(zhí)行，并下達(dá)給下一級單位具體實施。

國有資本決算按有關(guān)規(guī)定和程序編報，匯入同級政府決算，報同級人民代表大會批準(zhǔn)。國有資本總決算匯入政府總決算，呈報全國人民代表大會批準(zhǔn)。

3.國有資本經(jīng)營預(yù)算編制原則。編制國有資本經(jīng)營預(yù)算的原則概括起來為：量入為出、收支平衡、分級編制、保值增值。具體來說有以下幾點：遵照國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略及政府政策法規(guī)。國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府經(jīng)濟(jì)活動的重要反映，預(yù)算指標(biāo)必須與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的指標(biāo)體系相適應(yīng)相銜接，綜合測算和確定年度國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)，同時也要充分考慮政府當(dāng)年重大的經(jīng)濟(jì)政策、法規(guī)的調(diào)整，保證在基本法律框架內(nèi)體現(xiàn)國家對國有經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)的政策意圖；分級編制。十六大報告指出：在堅持國家所有的前提下，中央和地方人民政府分別代表國家履行出資入職責(zé)，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。因此，在國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制上，也應(yīng)采取由中央和地方人民政府分別編制中央和地方國有資本經(jīng)營預(yù)算的做法。量入為出，收支平衡。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出要以國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的多少來確定，即根據(jù)一定時期內(nèi)公共預(yù)算有多少結(jié)余，國有企業(yè)稅后利潤有多少能夠上繳的預(yù)算收入情況，科學(xué)合理地安排國有資本經(jīng)營預(yù)算支出。如果國有資本經(jīng)營預(yù)算支出超過了相應(yīng)的預(yù)算收入，實際上是超額使用國有資本的經(jīng)營收入，使下一預(yù)算年度的國有資本經(jīng)營預(yù)算目標(biāo)難以完成；保證重點、兼顧一般。在編制國有資本經(jīng)營預(yù)算支出，對關(guān)系國計民生的重點項目、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的投資應(yīng)優(yōu)先安排，突出重點。保值增值，實現(xiàn)贏利。國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)追求宏觀經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)揮在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的乘數(shù)效應(yīng)，引導(dǎo)、帶動社會資本，并實現(xiàn)自身的保值增值。

4.國有資本經(jīng)營預(yù)算收支內(nèi)容。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入。是指國有資產(chǎn)監(jiān)管部門、國有資產(chǎn)營運機(jī)構(gòu)及其權(quán)屬企業(yè)對經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行投資經(jīng)營和產(chǎn)權(quán)運作所產(chǎn)生的收益。主要包括：一是國有資產(chǎn)收益收入。主要是國有企業(yè)應(yīng)上繳國家的利潤及股份制企業(yè)中國家出資應(yīng)分得的股息和紅利；政府授權(quán)的投資部門或機(jī)構(gòu)以國有資產(chǎn)投資形成的收益應(yīng)上繳的部分；國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、股份制企業(yè)國家出資轉(zhuǎn)讓收入；土地等國有資源使用權(quán)出讓應(yīng)上繳的收入；非國有企業(yè)占用國有資產(chǎn)應(yīng)上繳的占用費收入；境外企業(yè)應(yīng)上繳的國有資產(chǎn)收益收入；其他按規(guī)定應(yīng)上繳的國有資產(chǎn)收益收入。二是公共預(yù)算轉(zhuǎn)入。包括轉(zhuǎn)入國有資本經(jīng)營預(yù)算的結(jié)余、專項投資或其他轉(zhuǎn)移收入。三是國內(nèi)外債務(wù)收入。四是其他國有資產(chǎn)經(jīng)營收入。

國有資本經(jīng)營預(yù)算支出。主要用于國有資本的再投資和再發(fā)展。主要包括：一是用國有資產(chǎn)收益安排的支出。其主要包括：股份制企業(yè)國家股配股支出；向新、老國有企業(yè)注入資本金支出；國家調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)安排的投資支出；保證國家對重要行業(yè)和重點企業(yè)控股、參股的投資支出；國有資產(chǎn)保值增值的獎勵支出；用國有資產(chǎn)收益安排的其他支出。二是基本建設(shè)支出。三出國有企業(yè)挖潛改造支出。四是國家專項建設(shè)基金支出。五是科技三項費用支出。六是國內(nèi)外建設(shè)借款還本付息支出。七是其他支出。

5.國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制模式選擇。所謂資本預(yù)算模式問題，也就是資本預(yù)算的內(nèi)容、范圍與其他預(yù)算的相互之間的關(guān)系問題。世界各國目前已形成了以下幾種主要模式：以財政收入和支出是否具備資本性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)來建立資本預(yù)算。按照國家財政支出是否屬于經(jīng)濟(jì)建設(shè)性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)來建立建設(shè)性預(yù)算。依據(jù)財政支出是否形成生產(chǎn)性或贏利性國有資產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)來建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算。按照財政收入的有償性和無償性分別建立經(jīng)常預(yù)算和債務(wù)預(yù)算。按照預(yù)算資金的專項用途建立的特別預(yù)算。事實上，這五種資本預(yù)算模式分別是適應(yīng)具體社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段而提出的，國有資本經(jīng)營預(yù)算不一定非要選擇其中之一，而應(yīng)將幾種模式綜合考慮，結(jié)合我國國情，創(chuàng)立新的模式。

6.實行國有資本經(jīng)營預(yù)算的相應(yīng)配合措施。按市場要求建立國有資本投資、經(jīng)營體制。只有國有