完善地方財(cái)政體制相關(guān)問(wèn)題思考

完善地方財(cái)政體制相關(guān)問(wèn)題思考

摘要：地方財(cái)政體制的完善是目前中國(guó)財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。在論證多級(jí)地方財(cái)政體制存在必要性的基礎(chǔ)上，分析了中國(guó)目前四級(jí)地方財(cái)政體制存在的問(wèn)題，提出從政府級(jí)次和財(cái)政層次方面對(duì)其進(jìn)行重新規(guī)劃，并從事權(quán)和支出范圍、財(cái)權(quán)以及轉(zhuǎn)移支付制度三個(gè)方面對(duì)完善各級(jí)地方政府間的財(cái)政關(guān)系提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政體制；政府級(jí)次；財(cái)政層次

公共財(cái)政體制的基本模式是分級(jí)獨(dú)立的分稅制體制，我國(guó)目前基本上建立了比較規(guī)范的中央政府和省級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系，但省級(jí)以下政府之間沒(méi)有確定一個(gè)較為合適的責(zé)任和財(cái)力分配模式，地方各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系還未理順，地方各級(jí)財(cái)政還未成為真正獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政。因此，如何明確界定地方各級(jí)政府的職責(zé)范圍，并在此基礎(chǔ)上清晰界定和劃分地方各級(jí)政府的事權(quán)，劃分支出和收入，使各級(jí)政府都有履行自己社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能的財(cái)力和財(cái)權(quán)，建立真正的分級(jí)財(cái)政體制成為亟待解決的問(wèn)題。

一、多級(jí)地方財(cái)政體制存在的必要性

公共財(cái)政是作為為社會(huì)公眾的財(cái)政，作為為市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品的財(cái)政，建立公共財(cái)政的前提是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，把握好公共財(cái)政的支出范圍。明確界定各級(jí)地方政府的事權(quán)，首先要明確政府和市場(chǎng)的邊界，即在公共財(cái)政框架下哪些是政府該干的，哪些可以由市場(chǎng)來(lái)做，解決好政府活動(dòng)范圍的“缺位”與“越位”問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，再來(lái)合理劃分各級(jí)地方政府事權(quán)。一般來(lái)說(shuō)，目前，公共支出應(yīng)該退出競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性領(lǐng)域，公共財(cái)政的支出范圍被界定在諸如基礎(chǔ)教育、行政管理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域。

建立公共財(cái)政、履行好財(cái)政的職能必須從公共產(chǎn)品入手。公共產(chǎn)品具有供給上的非排他性和消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性，這一特性決定了公共產(chǎn)品提供上的“免費(fèi)搭車(chē)”和“囚徒困境”問(wèn)題，難以通過(guò)市場(chǎng)達(dá)到資源的充分利用和有效配置，因而公共產(chǎn)品一般是由政府提供的，并主要通過(guò)征稅為其提供費(fèi)用來(lái)源。當(dāng)某些地方政府由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)而不能保證本地居民在正常條件下獲得與其他地區(qū)同等的最低的基本公共服務(wù)時(shí)，上級(jí)政府有責(zé)任在財(cái)政上幫助那些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的政府。

不同層次的公共產(chǎn)品具有不同的受益范圍和不同程度的外溢性，比如說(shuō)路燈具有供給上的非排他性和消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性，是典型的純公共產(chǎn)品，但是路燈的受益范圍極小，甚至僅僅局限在某個(gè)街區(qū)，外溢性較小，因而適合較低一級(jí)的地方提供。相比之下，義務(wù)教育的外溢性要強(qiáng)得多，表面上看義務(wù)教育的受益范圍為地方區(qū)域，然而義務(wù)教育并不能給地方帶來(lái)具體的經(jīng)濟(jì)利益，它

我國(guó)《憲法》規(guī)定，設(shè)置中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府，其中地方政府就有四級(jí)。按照多級(jí)財(cái)政“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的構(gòu)造要求，目前我國(guó)這樣一個(gè)四級(jí)地方財(cái)政管理體制行政開(kāi)支過(guò)高、管理成本昂貴、財(cái)力嚴(yán)重分散、管理效益低下，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面

1.政府間經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任劃分不清晰、不合理

我國(guó)《憲法》規(guī)定了地方政府行使的權(quán)限，但轄區(qū)是有重疊的，只有中央政府的行政轄區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)域是同一的，地方政府的行政轄區(qū)分工和經(jīng)濟(jì)的區(qū)域分工是不可能完全一致的，省級(jí)政府包括市級(jí)政府，市級(jí)政府包括縣級(jí)政府，縣級(jí)政府又包括鄉(xiāng)級(jí)政府。對(duì)于各級(jí)政府共同承擔(dān)的公共事務(wù)，不能根據(jù)各方受益范圍和財(cái)政承受能力確定合理的分擔(dān)比例，一旦涉及兩級(jí)以上政府共同負(fù)擔(dān)的事情便互相推托。一方面表現(xiàn)為省級(jí)政府過(guò)多地包攬了市縣政府的責(zé)權(quán)，另一方面下級(jí)政府也承擔(dān)了部分屬于上級(jí)政府的事務(wù)，如應(yīng)由上級(jí)負(fù)擔(dān)重點(diǎn)建設(shè)和專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目的配套設(shè)施費(fèi)用，使本來(lái)已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘的基層財(cái)政變得更加困難。

2.政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱(chēng)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架的基本建立和市場(chǎng)化程度的加深，基層政府中過(guò)去通過(guò)稅費(fèi)、攤派等方式轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，逐步要由財(cái)政以公共支出的責(zé)任來(lái)承擔(dān)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)等，因此，與傳統(tǒng)體制相比，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的基層政府事權(quán)出現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)，在某種程度上形成了事權(quán)關(guān)系調(diào)整上的正金字塔。而財(cái)權(quán)關(guān)系在1994年財(cái)政體制改革后卻形成了倒金字塔形，現(xiàn)在我國(guó)總體的財(cái)力分配格局中央超過(guò)了50%，省里超過(guò)了10%，兩個(gè)加起來(lái)超過(guò)了60%，而縣、鄉(xiāng)只占了不足20%.事權(quán)和財(cái)權(quán)的明顯不對(duì)稱(chēng)，比如說(shuō)教育，中央和省級(jí)的教育投入，主要用于高等教育，另一方面，中國(guó)的基礎(chǔ)教育投入特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入主要由縣以下包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民來(lái)投入鄉(xiāng)政府承擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)在全國(guó)財(cái)政義務(wù)教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)78%左右，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)約9%，省負(fù)擔(dān)約11%，中央只負(fù)擔(dān)約2%.縣、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政資金總額的60%～70%要用于教育，這種分級(jí)辦學(xué)體制加重了基層政府和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，同時(shí)使得農(nóng)村教育的發(fā)展滯后。

3.政府層級(jí)過(guò)多加大了稅種的劃分困難

分稅制財(cái)政體制要求各級(jí)地方政府都有自己穩(wěn)定的獨(dú)立的財(cái)政收入與之對(duì)應(yīng)，政府間財(cái)政收入的分配辦法采用劃分稅種的辦法。政府層級(jí)越多的國(guó)家，如果稅種越多，則越有利于收入劃分，但稅種不能多得超過(guò)國(guó)家經(jīng)濟(jì)承受能力，進(jìn)而擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、約束社會(huì)進(jìn)步、損害效率和公平。我國(guó)現(xiàn)有28個(gè)稅種，這個(gè)數(shù)字無(wú)論與其他國(guó)家相比，還是從中國(guó)經(jīng)濟(jì)的承受能力考慮，都不算少，但要將這28個(gè)稅種在五級(jí)政府之間劃分，卻是相當(dāng)困難的。如果硬要完整的按稅種劃分收入，政府層級(jí)過(guò)多與主體稅種缺乏的矛盾馬上就會(huì)突出出來(lái)，各地經(jīng)濟(jì)的高度不均衡勢(shì)必也會(huì)引起稅種的高度不均衡，從而造成政府間收入分配的不均衡。于是，分稅制只能走加大共享稅的道路，自2002年將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅作為共享稅后，數(shù)得著的幾個(gè)大稅種已全部共享，這一做法只能在過(guò)渡狀態(tài)下作為一種過(guò)渡辦法，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略角度看，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件盡可能把共享稅分解，融合到國(guó)、地稅之中。

4.縣財(cái)政困難、管理體制不合理

全國(guó)大約有35%的縣是赤字縣，越往西部走，財(cái)政赤字面越寬?？h級(jí)財(cái)政在分稅制之前基本上就是“吃飯財(cái)政”，實(shí)行分稅制以后，縣級(jí)財(cái)政上劃中央很多，固定收入范圍小、可控財(cái)力小，而全省支出的大頭集中在縣級(jí)，雖然這幾年加強(qiáng)收入征管、培植財(cái)源，但由于機(jī)構(gòu)膨脹、工資標(biāo)準(zhǔn)提高，致使財(cái)政收支矛盾仍十分突出。另一個(gè)重要原因是我國(guó)1983年以來(lái)實(shí)行的“市管縣”體制，當(dāng)初這種體制的推行大多數(shù)就是基于自身利益的一種跟風(fēng)，由于市級(jí)政府在地方財(cái)政級(jí)次的地位僅次于省級(jí)政府，所以市級(jí)政府具有較大的財(cái)權(quán)，為了本級(jí)利益的需要，能夠?qū)⒁恍┖玫亩惙N和稅源集中到本級(jí)政府，利用行政權(quán)力截流、擠占上級(jí)政府撥給縣鄉(xiāng)政府的資金、指標(biāo)，竭力向下級(jí)抽取財(cái)源，絕大多數(shù)的市級(jí)政府通過(guò)財(cái)力分配權(quán)將資金集中后，

我國(guó)一直以來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市和農(nóng)村兩套稅制由于不符合現(xiàn)代社會(huì)的公平原則而帶來(lái)了越來(lái)越多的問(wèn)題，以鄉(xiāng)政府作為載體向廣大農(nóng)村征集收入支援城市居民和工業(yè)的意圖在新的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件下不復(fù)存在。溫總理在2005年3月5日的政府工作報(bào)告中指出，適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的要求，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，合理調(diào)整國(guó)民收入分配格局，

1.從政府級(jí)次和財(cái)政層次方面對(duì)多級(jí)地方財(cái)政體制進(jìn)行重新規(guī)劃

改“市管縣”為“省管縣”。從現(xiàn)行行政體制來(lái)看，市級(jí)政府屬于縣級(jí)政府的上一級(jí)政府和上一級(jí)財(cái)政，但從政府活動(dòng)的基本屬性上看，市級(jí)政府和縣級(jí)政府都直接面對(duì)地方居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府活動(dòng)的內(nèi)容、履行的職能和這兩級(jí)財(cái)政的性質(zhì)都相同。相對(duì)于“市管縣”而言，“省管縣”財(cái)政體制有如下優(yōu)勢(shì)：一是有利于提高行政效率?！笆」芸h”財(cái)政體制，中間減少了市一級(jí)，省與縣之間的信息溝通更暢通，各項(xiàng)工作的落實(shí)會(huì)更有效率；二是有利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改為“省管縣”，排除了“市刮縣”的可能，有利于充實(shí)縣級(jí)財(cái)政、培植財(cái)源；三是有利于區(qū)域平衡，加大對(duì)不發(fā)達(dá)市的轉(zhuǎn)移支付力度。省級(jí)財(cái)政作為中觀(guān)調(diào)控的主體，可根據(jù)本省的各地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控，對(duì)欠發(fā)達(dá)的市增加轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，支持這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

實(shí)行市與縣財(cái)政同級(jí)?？h是最古老的行政建制，是政治、經(jīng)濟(jì)等種種因素結(jié)合而成的社區(qū)，“不論朝代如何興替、政府體系如何變化，縣級(jí)政府始終是最穩(wěn)定的一個(gè)層級(jí)”，縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)著文教衛(wèi)生事業(yè)等支出，特別是絕大部分基礎(chǔ)教育和農(nóng)村的大量公共品是由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)，因此，地方財(cái)政體制應(yīng)以縣為完善的重點(diǎn)。今后市管轄的重點(diǎn)主要放在城市自身一塊，僅僅作為依靠其主城區(qū)財(cái)政收入而生存和發(fā)展的城市自治管理層，而不再涉足縣及以下農(nóng)村的發(fā)展城區(qū)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)分治。

取消鄉(xiāng)一級(jí)政府，將其變?yōu)榭h的派出機(jī)構(gòu)，人員由縣政府聘用，經(jīng)費(fèi)由縣政府管理，與此相適應(yīng)取消鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政，實(shí)行由縣統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法。鄉(xiāng)一級(jí)政府改為縣的派出機(jī)構(gòu)，撤銷(xiāo)鄉(xiāng)一級(jí)的人大主席團(tuán)、政協(xié)聯(lián)絡(luò)組、七站八所等機(jī)構(gòu)，可以大大縮減政府開(kāi)支，為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)，同時(shí)不會(huì)影響政府運(yùn)行，一是此舉深受農(nóng)民歡迎，深得民心，將促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定；二是可逐步恢復(fù)農(nóng)會(huì)、培育民間自治力量，進(jìn)一步做實(shí)村民自治和鄉(xiāng)村民主選舉；三是強(qiáng)化了鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體功能，把從事經(jīng)營(yíng)性、技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性的公務(wù)從政府管理中獨(dú)立出來(lái)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)，實(shí)行企業(yè)化管理，變鄉(xiāng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的消費(fèi)者為縣財(cái)政經(jīng)費(fèi)的提供者；四是為農(nóng)村稅費(fèi)改革創(chuàng)造了條件，要統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，就要徹底改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制，廢除農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)等專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收的各種農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供制度保證。

根據(jù)以上構(gòu)想，今后地方財(cái)政體制應(yīng)分為兩個(gè)基本層級(jí)：一是作為中觀(guān)層次的省級(jí)財(cái)政；二是承擔(dān)城市公共事務(wù)管理的市級(jí)財(cái)政以及承擔(dān)農(nóng)村地區(qū)公共事務(wù)管理的縣級(jí)財(cái)政。多級(jí)地方財(cái)政體制也就指的是省—市兩級(jí)地方財(cái)政體制，地方性公共產(chǎn)品的提供主要就在這兩級(jí)政府之間進(jìn)行劃分，這種做法就非常接近市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通常的做法了。

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吳云