服務(wù)行政-行政法的價(jià)值取向

服務(wù)行政——行政法的價(jià)值取向

摘要：關(guān)于我國行政法價(jià)值取向的理論主要有三種：管理論、控權(quán)論及平衡論。這些觀點(diǎn)都是行政法價(jià)值取向的實(shí)現(xiàn)方式。文章認(rèn)為當(dāng)今行政法應(yīng)以服務(wù)行政為價(jià)值取向，并從立法方面闡述行政法的服務(wù)性以及如何通過立法來體現(xiàn)行政法的價(jià)值取向。

關(guān)鍵詞：行政法；價(jià)值取向；服務(wù)性；立法

行政法作為法律制度中最重要的一個(gè)方面，不僅體現(xiàn)在某一行政部門法之中，同時(shí)也涉及到社會(huì)生活的方方面面，其細(xì)致性和分散性是其他部門法所不能比擬的。目前關(guān)于我國行政法的價(jià)值取向主要有管理論、控權(quán)論及平衡論三種。但這些觀點(diǎn)都是行政法價(jià)值取向的實(shí)現(xiàn)方式，而當(dāng)今行政法到底應(yīng)以何為根本的價(jià)值取向？本文對其進(jìn)行了初步的探討。

一、服務(wù)行政——行政法價(jià)值追求的提出

自20世紀(jì)90年代以來，我國行政法學(xué)界掀起了一場行政法價(jià)值導(dǎo)向的大爭論。關(guān)于我國行政法的價(jià)值取向，

目前主要有三種爭論：管理論、控權(quán)論及平衡論。管理論認(rèn)為行政法的功能在于維護(hù)行政秩序，實(shí)現(xiàn)政治性目標(biāo)?？貦?quán)論認(rèn)為行政法的目的是要防止政府權(quán)力濫用，以保護(hù)公民，因此行政法就是控權(quán)法。平衡論在我國行政法學(xué)界甚為流行，其觀點(diǎn)的基本含義是：在行政機(jī)關(guān)與相對一方權(quán)利義務(wù)的關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)總體上應(yīng)當(dāng)是平衡的。

這三種說法都各有道理且能自圓其說，但他們所要表明的均是行政法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)手段。而價(jià)值取向是指對價(jià)值目標(biāo)的選擇和追求，法律對價(jià)值目標(biāo)的選擇是根據(jù)其自身在調(diào)整人們社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)來確定的。價(jià)值一說，是屬于抽象的觀念，不能簡單的用其表現(xiàn)形式來給予概括和定義。在我國政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，行政法應(yīng)該以服務(wù)性為其價(jià)值取向。因?yàn)樵趲追摖幹螅藗儼l(fā)現(xiàn)無論怎樣都回避不了行政權(quán)人民本位這一核心問題。正如有些學(xué)者所指出的那樣，從深層次上講，行政權(quán)的人民本位并不是一個(gè)單一的歷史范疇的命題，而是一個(gè)具有絕對性的命題，就是說只要政府行政系統(tǒng)出現(xiàn)，行政權(quán)力的本位，就應(yīng)該站在人民的一邊。

中華人民共和國自成立以來，就把全心全意為人民服務(wù)作為其宗旨，黨的十七大也明確指出：“要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。”針對我國國情，服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府。它把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在的、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨，是在社會(huì)本位和公民本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按著公民意志組建起來的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)責(zé)任的政府。我國憲法第二十七條第二款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”這從根本上確立了我國服務(wù)行政模式的基本理念和價(jià)值訴求。

對于正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的我國來講，建設(shè)服務(wù)型政府，用服務(wù)行政的理念來打造一個(gè)高效的政府迫在眉捷。而建設(shè)服務(wù)型政府，首先就得從法律上下功夫，因?yàn)榉傻淖饔煤湍康脑谟跒榱顺前畹摹吧茦I(yè)”，為了“善德”，為了追求“公共福利”，增進(jìn)人類的道德。古希臘哲學(xué)家柏拉圖說過：“最好的政治是難以實(shí)現(xiàn)的，而防止最壞的政治是可能的，這就是運(yùn)用至高無尚的法律進(jìn)行統(tǒng)治?！逼涞茏觼喞锸慷嗟乱舱J(rèn)為法律是正義的體現(xiàn)，它對一切人，包括統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者都是平等的。據(jù)我國第一部字典《說文解字》解釋：“法，刑也，平之如水，從水。法，所以觸不直者去之，從去?！睆乃∑淦?，即法平如水，也就是公平的意思。在西方不少民族的語言中，“法”的詞義，也都兼有“公平”“正義”的含義。從古今中外對法的理解來看，法律的終極目標(biāo)不是對行為的約束，而是通過這種約束機(jī)制，來維護(hù)國家機(jī)器的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，維持整個(gè)社會(huì)的和諧，實(shí)現(xiàn)人類的自由。

二、服務(wù)行政——必須要立法先行

行政法要以服務(wù)行政為其價(jià)值取向，必須立法先行。按照胡錦光的理解，“行政立法是指國家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)。行政立法既具有行政的性質(zhì)，是一種抽象行政行為，又具有立法的性質(zhì)，是一種準(zhǔn)立法行為?！?/p>

從根本上說，行政立法所找尋的應(yīng)該是公民權(quán)利和行政權(quán)力的平衡點(diǎn)，從而達(dá)到社會(huì)的和諧發(fā)展。我國正處于從國家主導(dǎo)型權(quán)力社會(huì)向公民權(quán)利自主型社會(huì)的轉(zhuǎn)型階段，打造有限責(zé)任政府，提倡民主政治，是我國目前政治理論前沿。而要實(shí)現(xiàn)這一政治愿景，必須得從立法上著手，通過加強(qiáng)行政立法來推進(jìn)服務(wù)行政法律制度創(chuàng)新。因?yàn)樯鐣?huì)關(guān)系處于不斷發(fā)展變化的過程，法律制度必須回應(yīng)、適應(yīng)這一變化。我國在2004年修憲后，使得“人權(quán)入憲”，我國的行政法的立法更加注重公民的民主權(quán)利，在行政法律制度中有了一些體現(xiàn)服務(wù)行政的具體制度，但仍然有一些不符合現(xiàn)實(shí)需要的具體制度和做法沒有及時(shí)清理和調(diào)整，甚至有些在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下創(chuàng)設(shè)的具有行政專制傾向的具體做法還存在于行政實(shí)務(wù)之中。及時(shí)廢止滯后的法律規(guī)范和制度，推動(dòng)服務(wù)行政立法，是全面推進(jìn)依法行政的客觀要求。

公民權(quán)利是國家權(quán)力的本源。根據(jù)現(xiàn)代國家的憲政理念，國家的一切權(quán)力皆來自于人民的授予，人民授予的權(quán)力應(yīng)該服從于并服務(wù)于人民權(quán)利，也即提倡人民民主。美國學(xué)者科恩曾說過：“民主的實(shí)質(zhì)是社會(huì)成員參與社會(huì)的管理，它就是自治。任何人都不會(huì)懷疑在個(gè)人生活與行為的小范圍內(nèi)，自治有巨大與內(nèi)在的價(jià)值。就是為了自治的緣故，每個(gè)人都珍視自己支配自己生活，以自己的方式追求自己目的的自由與能力?！苯陙砦覈姓裰骰倪M(jìn)程有了一定的發(fā)展，并開始真正朝著為人民服務(wù)的方向發(fā)展。顯然，以行政民主化為基礎(chǔ)的服務(wù)行政法，完全契合了加強(qiáng)人權(quán)保障的歷史潮流和現(xiàn)實(shí)需要，能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和行政相對人之間的協(xié)調(diào)一致，可謂“行政法的未來是強(qiáng)烈的服務(wù)化的未來”。

三、樹立服務(wù)行政思想在立法上應(yīng)做的工作

注重憲法的權(quán)威性與靈活性

行政法的范圍之廣，是其他公法所不能比擬的，它既包括憲法，也包括其他各級行政部門按照憲法所制定的法律法規(guī)。總的說來，憲法的法律規(guī)范性最強(qiáng)，具有較大的權(quán)威性。在我國，一切法律的制定都必須要以憲法為標(biāo)準(zhǔn)，不能與憲法相悖，否則該法律是無效的。憲法作為母法，其地位不能動(dòng)搖，因此，其內(nèi)容條款也不能輕易變更，否則會(huì)帶來“法律的混亂”。同時(shí)，作為以憲法為基準(zhǔn)所制定的各類地方法律法規(guī)，則可以根據(jù)地方實(shí)際情況，在不違反憲法的前提下進(jìn)行合理的變更，以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，最大程度上的方便人民，為人民作想，強(qiáng)調(diào)行政的權(quán)力與人民的權(quán)利相結(jié)合，以人民的權(quán)利為重。

完善聽證制度

聽證制度是行政程序中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它賦予行政行為的相對人對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為提出質(zhì)疑，并與之在平等的地位上進(jìn)行辯論，質(zhì)證。這對于保證行政行為的公開性，并進(jìn)一步體現(xiàn)行政的服務(wù)價(jià)值，無疑具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。該制度在國外已經(jīng)被長期應(yīng)用，實(shí)踐證明它是行之有效的。我國的行政處罰法首次規(guī)定了這一制度，是一個(gè)很大的進(jìn)步。但我國的相關(guān)立法明顯有一些缺陷存在，與行政公開有關(guān)的就是它的受案范圍過窄。

行政處罰法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款行政處罰決定之前，應(yīng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。當(dāng)事人對限制人身自由的處罰有異議的，按治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，而不適用聽證程序。

為了最大限度地體現(xiàn)行政公開的原則，賦予當(dāng)事人更多的便利，應(yīng)擴(kuò)大聽證程序的受案范圍。除法律規(guī)定的三類案件以外，只要是與當(dāng)事人切身利益密切相關(guān)的案件，而且他主動(dòng)申請，就應(yīng)用聽證程序來處理。

加強(qiáng)行政立法監(jiān)督

一項(xiàng)法律制訂得是否合情合理，不僅需要抽象的價(jià)值取向作指導(dǎo)，更需要從實(shí)踐出發(fā)，從現(xiàn)實(shí)微觀層面體現(xiàn)法律的公平公正作用。目前我國行政立法的特點(diǎn)是始終堅(jiān)持正確的政治方向，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持從國情和實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持走群眾路線。著重解決現(xiàn)實(shí)生活中迫切需要規(guī)范的問題，妥善處理法律的穩(wěn)定性與變動(dòng)性、前瞻性與可操作性的關(guān)系，充分發(fā)揮法律在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的規(guī)范、引導(dǎo)和保障作用。

我國的行政立法監(jiān)督，除了通過召開論證會(huì)、聽證會(huì)等直接形式外，還可以對事關(guān)人們切身利益的重要法律草案，向社會(huì)公開，廣泛聽取人民的意見。這樣才能對法律草案中涉及的重大問題進(jìn)行全方位的研究，使制定的法律符合中國國情和實(shí)際，經(jīng)得住歷史的考驗(yàn)。

完善行政救濟(jì)制度

公共服務(wù)型政府的保障實(shí)施，僅靠政府內(nèi)部的監(jiān)督力量和法律規(guī)定還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我們的現(xiàn)有法律體系還應(yīng)該有一套外部的監(jiān)督力量和法律制度。自上個(gè)世紀(jì)90年代以來，我國相繼制定了一系列保證公共服務(wù)型政府實(shí)施并由外部力量監(jiān)督的法律體系。其中以《中華人民共和國行政訴訟法》為龍頭，包括《中華人民共和國各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國信訪條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等相關(guān)法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件，基本上形成了對公共服務(wù)型政府履行職責(zé)進(jìn)行外部監(jiān)督的法律框架。尤其是《中華人民共和國行政訴訟法》的頒布與實(shí)施，確立了對政府的服務(wù)行為進(jìn)行司法審查的制度，這樣就從社會(huì)公正、人民本位的高度保證了服務(wù)型政府的順利實(shí)施。

行政的社會(huì)知悉權(quán)和參與權(quán)

行政的社會(huì)知悉權(quán)是指社會(huì)公眾依法享有的對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為進(jìn)行了解和獲得有關(guān)資料的權(quán)利。行政的社會(huì)參與權(quán)是社會(huì)公眾在允許的范圍內(nèi)，廣泛參與國家行政決策的權(quán)利。有的國家規(guī)定了全民公決制度，使得一項(xiàng)重大行政決策通過與否，不再由行政機(jī)關(guān)決定，而是交由社會(huì)表決。這種制度即是反映了社會(huì)行政參與權(quán)的一種典型制度。在我國，全民公決制度已有萌芽。

以上兩種權(quán)利都是行政法的服務(wù)價(jià)值在中國的體現(xiàn)。它們可以有效保障行政機(jī)關(guān)的行政行為的公開性、科學(xué)性、民主性，賦予廣大民眾更多的便利，以切實(shí)保障其合法權(quán)益。

強(qiáng)化立法上的具體性和可操作性

前面提到行政的社會(huì)知悉權(quán)和參與權(quán)這兩項(xiàng)權(quán)力尚未被廣大人民普遍了解，對行政機(jī)關(guān)來說也比較陌生。這就需要在立法層面上將其確定下來。針對這兩項(xiàng)權(quán)利，我國憲法和其他法律已有原則性規(guī)定，如憲法的第27條第2款明確規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員應(yīng)依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！币虼?，今后的立法方向就應(yīng)該加強(qiáng)具體性和可操作性。只有這樣，才能使這兩項(xiàng)權(quán)利真正兌現(xiàn)，切實(shí)從行政立法上提升行政法的服務(wù)價(jià)值。

我國行政法以服務(wù)性為其價(jià)值取向，是我國民主政治向前發(fā)展的表現(xiàn)。盡管這種價(jià)值取向還未正式的提出，但可喜的是，我國行政法的改革正朝著這個(gè)方向發(fā)展，并且在不斷的完善當(dāng)中?！白鹬睾捅Ｕ先藱?quán)，依法保證全體社會(huì)成員平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利?！边@一目標(biāo)最終將會(huì)實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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