歐盟的財(cái)政預(yù)算政策

歐盟的財(cái)政預(yù)算政策

[摘要]歐盟通過《馬斯特里赫特條約》和《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》規(guī)定了成員國(guó)的財(cái)政赤字和公共債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不能超過3%和60%，對(duì)成員國(guó)財(cái)政預(yù)算政策的制定、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和懲罰做出了規(guī)定，形成了歐盟財(cái)政預(yù)算政策的基本框架。但在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退的情況下，歐盟的財(cái)政政策難以發(fā)揮有效的作用，成員國(guó)之間的財(cái)政政策協(xié)調(diào)也缺乏機(jī)制性安排。

歐盟1993年1月生效的《馬斯特里赫特條約》和1997年6月執(zhí)行的《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》，為歐盟成員國(guó)制定財(cái)政預(yù)算政策設(shè)定了基本規(guī)則?！恶R斯特里赫特條約》規(guī)定了成員國(guó)的財(cái)政赤字和公共債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不能超過3%和60%的總原則。《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》對(duì)《馬斯特里赫特條約》這一原則做了詳盡的規(guī)定，它由一個(gè)“決議”和兩個(gè)“規(guī)定”組成，分別是《歐盟理事會(huì)關(guān)于穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約的決議》、《歐盟理事會(huì)關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算狀況監(jiān)督和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策監(jiān)督與協(xié)調(diào)的規(guī)定》和《歐盟理事會(huì)關(guān)于加快實(shí)施過度財(cái)政赤字程序和對(duì)有關(guān)問題說明的規(guī)定》，對(duì)成員國(guó)財(cái)政預(yù)算政策的制定、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和懲罰等做出了明確的規(guī)定和說明，形成了歐盟財(cái)政預(yù)算政策的基本框架。

一、歐盟財(cái)政預(yù)算的總原則

《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》的出發(fā)點(diǎn)是歐盟成員國(guó)必須制定中期經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定規(guī)劃和中期經(jīng)濟(jì)趨同規(guī)劃，確定實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政預(yù)算目標(biāo)的時(shí)間表，努力在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)算接近平衡或略有贏余。成員國(guó)負(fù)責(zé)制定和實(shí)施各自的財(cái)政預(yù)算政策，但必須遵循歐盟規(guī)定的總原則。第一，通過限制預(yù)算開支，而不是增加稅收，實(shí)現(xiàn)減少財(cái)政預(yù)算赤字的目標(biāo)。第二，財(cái)政赤字和公共債務(wù)相對(duì)較高的國(guó)家，必須加快降低財(cái)政赤字占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。第三，預(yù)算支出必須提高效率，改革和控制公共消費(fèi)支出、公共養(yǎng)老金支出、醫(yī)療保健和失業(yè)補(bǔ)貼、加大國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化步伐等，把更多的政府開支用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源開發(fā)和勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)等生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在財(cái)政赤字和公共債務(wù)穩(wěn)定下降后，減少企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)。

二、財(cái)政政策的協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制

歐盟理事會(huì)、歐盟委員會(huì)和成員國(guó)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)歐盟成員國(guó)的財(cái)政預(yù)算政策。

歐盟理事會(huì)是對(duì)歐盟成員國(guó)財(cái)政預(yù)算協(xié)調(diào)和監(jiān)督的最高決策機(jī)構(gòu)，對(duì)成員國(guó)財(cái)政是否出現(xiàn)過度赤字和是否實(shí)施懲罰具有最終決策權(quán)。其主要職能是：嚴(yán)格實(shí)施《馬斯特里赫特條約》和《穩(wěn)定與增長(zhǎng)》的所有規(guī)定；把《歐盟理事會(huì)關(guān)于加快實(shí)施過度財(cái)政赤字程序和對(duì)有關(guān)問題說明的規(guī)定》中消除過度赤字的期限作為最后時(shí)限，除非特殊情況，必須督促成員國(guó)在確定其存在過度赤字之日起一年內(nèi)予以糾正；在成員國(guó)沒有按要求消除財(cái)政赤字后，決定對(duì)該國(guó)實(shí)施懲罰等。

歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)歐盟成員國(guó)的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，行使提出各種動(dòng)議的權(quán)利，監(jiān)測(cè)成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況，在某成員國(guó)財(cái)政赤字占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過3%時(shí)，實(shí)施過度赤字程序，提出可供歐盟理事會(huì)決策的報(bào)告、意見和建議。

成員國(guó)政府的主要職責(zé)是，實(shí)現(xiàn)各自的中期經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定規(guī)劃和中期經(jīng)濟(jì)趨同規(guī)劃規(guī)定的中期財(cái)政預(yù)算目標(biāo)，在實(shí)際財(cái)政狀況與目標(biāo)出現(xiàn)偏差時(shí)，立即采取措施進(jìn)行糾正。

歐盟經(jīng)濟(jì)財(cái)政委員會(huì)也在歐盟成員國(guó)的財(cái)政預(yù)算的協(xié)調(diào)和監(jiān)督中發(fā)揮重要作用。歐盟的經(jīng)濟(jì)財(cái)政委員會(huì)是歐盟理事會(huì)的咨詢機(jī)構(gòu)，由各成員國(guó)、歐盟委員會(huì)和歐洲中央銀行各指定兩名代表組成，其主要任務(wù)是對(duì)成員國(guó)和整個(gè)歐盟的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、金融狀況進(jìn)行密切的監(jiān)視，定期向歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)報(bào)告其檢測(cè)和評(píng)審結(jié)果，參加歐盟理事會(huì)有關(guān)文件的起草和準(zhǔn)備工作。

三、財(cái)政預(yù)算政策協(xié)調(diào)和監(jiān)督的實(shí)施

歐盟通過三個(gè)階段協(xié)調(diào)和監(jiān)督成員國(guó)的財(cái)政預(yù)算政策。

1、第一階段：制定和實(shí)施中期財(cái)政預(yù)算政策前期工作。歐元區(qū)成員國(guó)必須制定各自的中期經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定規(guī)劃，而沒有加入歐元的成員國(guó)要制定經(jīng)濟(jì)趨同規(guī)劃。規(guī)劃內(nèi)容包括，當(dāng)年和今后三年經(jīng)濟(jì)預(yù)期增長(zhǎng)的總體設(shè)想和影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的各種因素分析，如政府投資、就業(yè)、通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率等；實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)預(yù)期目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)政策；財(cái)政預(yù)算政策目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的措施；經(jīng)濟(jì)預(yù)期目標(biāo)對(duì)財(cái)政預(yù)算和公共債務(wù)的影響等。每個(gè)成員國(guó)必須在每年三月份前將規(guī)劃報(bào)告提交歐盟委員會(huì)和歐盟理事會(huì)進(jìn)行審議。歐盟委員會(huì)根據(jù)歐盟理事會(huì)通過的《成員國(guó)和共同體經(jīng)濟(jì)政策指導(dǎo)大綱》對(duì)成員國(guó)的規(guī)劃報(bào)告進(jìn)行審議并提出修改意見，最后由歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)。歐盟經(jīng)濟(jì)財(cái)政委員會(huì)也參與對(duì)成員國(guó)規(guī)劃報(bào)告的審議。

《成員國(guó)和共同體經(jīng)濟(jì)政策指導(dǎo)大綱》是歐盟經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策的重要文件。根據(jù)《馬斯特里赫特條約》的規(guī)定，歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)每年制定一個(gè)《成員國(guó)和共同體經(jīng)濟(jì)政策指導(dǎo)大綱》，歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)通過?！冻蓡T國(guó)和共同體經(jīng)濟(jì)政策指導(dǎo)大綱》不僅對(duì)上一年成員國(guó)實(shí)施綱要的情況進(jìn)行全面評(píng)估，而且根據(jù)歐盟委員會(huì)對(duì)當(dāng)年成員國(guó)和歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景所作的預(yù)測(cè)，提出歐盟和成員國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)、任務(wù)和要求。

2、第二階段：實(shí)施財(cái)政預(yù)算政策的過程協(xié)調(diào)和監(jiān)督。歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督成員國(guó)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和公共債務(wù)的變化情況，監(jiān)測(cè)財(cái)政赤字的變動(dòng)。如果某一成員國(guó)的財(cái)政赤字可能超過或已經(jīng)超過3%的限制，歐盟委員會(huì)就著手準(zhǔn)備有關(guān)該國(guó)經(jīng)濟(jì)和預(yù)算的報(bào)告，并由歐盟經(jīng)濟(jì)財(cái)政委員會(huì)就報(bào)告提出意見后，提交歐盟理事會(huì)和該成員國(guó)政府。

3、第三階段：確定出現(xiàn)過度財(cái)政赤字后。歐盟理事會(huì)在接到歐盟委員會(huì)有關(guān)成員國(guó)財(cái)政赤字可能超過或已經(jīng)超過3%的報(bào)告后，必須在三個(gè)月內(nèi)就該成員國(guó)是否存在過度財(cái)政赤字做出決定。歐盟理事會(huì)一旦確認(rèn)某成員國(guó)已經(jīng)存在過度赤字，就向該國(guó)提出在一定時(shí)間內(nèi)糾正的建議。一般情況下，成員國(guó)必須在四個(gè)月內(nèi)采取有效措施消除過度赤字，歐盟理事會(huì)的建議不對(duì)外公開。

若成員國(guó)沒有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)執(zhí)行歐盟理事會(huì)的建議，歐盟理事會(huì)將再次向該國(guó)提出迅速糾正的建議，并將建議公布于眾。如果成員國(guó)仍不執(zhí)行，歐盟理事會(huì)就決定對(duì)該成員國(guó)進(jìn)行懲罰。

四、違反財(cái)政預(yù)算政策的懲罰機(jī)制

1、過度財(cái)政赤字的定義。特殊情況除外，財(cái)政赤字占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過3%就屬于過度財(cái)政赤字。按規(guī)定，成員國(guó)滿足以下三種情況，不屬于過度財(cái)政赤字。一是異常性，即造成財(cái)政赤字的原因超出了正常范圍；二是暫時(shí)性，允許財(cái)政赤字占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重在有限的時(shí)間內(nèi)高于3%；三是接近性，即財(cái)政赤字占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重始終接近3%。成員國(guó)無法控制的重大事件使財(cái)政赤字超過國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值3%都是“異常的”，如嚴(yán)重自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)、出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)下降2%以上的異常嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退等。在非常事件或嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退結(jié)束后，財(cái)政赤字可以下降到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%以下，這種財(cái)政赤字就是“暫時(shí)的”。

《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》把國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值下降%-2%定義為嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退，下降2%以上定義為異常嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退。也就是說，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值下降%-2%、財(cái)政赤字超過國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值3%的情況不符合異常性條款的規(guī)定，但有可能符合暫時(shí)性條款的規(guī)定。

2、懲罰措施。判斷成員國(guó)是否出現(xiàn)過度財(cái)政赤字，歐盟必須使用該國(guó)下半年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。一旦確定某國(guó)出現(xiàn)過度財(cái)政赤字，該國(guó)需在一年內(nèi)糾正，再加上審議和決策時(shí)間，一般來說，成員國(guó)的過度財(cái)政赤字可以持續(xù)兩年。如果兩年后仍存在過度赤字，就要面對(duì)懲罰。罰金由固定部分和附加部分兩部分組成，固定部分相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的%，附加部分則按當(dāng)年財(cái)政赤字占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例超出3%的部分的十分之一，最高罰金不超過國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的%。

五、歐盟財(cái)政政策的評(píng)價(jià)

歐盟的財(cái)政政策是在一定法律約束和指導(dǎo)下成員國(guó)自主制定和實(shí)施的財(cái)政政策。這一財(cái)政政策基本解決了歐盟長(zhǎng)期存在的財(cái)政赤字居高不下和財(cái)政行為傾向于順周期的兩大問題，起到了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目的，為歐元流通和歐洲中央銀行實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定物價(jià)創(chuàng)造了條件。到2000年，歐盟的財(cái)政赤字占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1995年的5%降至%，其中歐元區(qū)降到%。但歐盟的財(cái)政政策在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中確實(shí)存在一些問題。

1、財(cái)政政策能否在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)發(fā)揮作用的問題。財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定和相機(jī)抉擇是財(cái)政政策的兩種主要形式。所謂財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器是指財(cái)政赤字自動(dòng)變化的范圍。當(dāng)經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，稅收收入下降，支出增加，政府財(cái)政赤字趨向擴(kuò)大，從而刺激經(jīng)濟(jì)回升；反之，經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)，稅收增加，支出減慢，政策赤字減少或出現(xiàn)盈余，從而抑制經(jīng)濟(jì)的過快增長(zhǎng)，政府財(cái)政赤字的自動(dòng)變化使經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定。相機(jī)抉擇政策是靠外力調(diào)整財(cái)政赤字，對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整。

由于成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、稅收體制、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不同，財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器的規(guī)模和作用也不盡相同。據(jù)估計(jì)，在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)按歐盟定義的嚴(yán)重衰退的經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)，歐盟成員國(guó)的自動(dòng)穩(wěn)定器波動(dòng)范圍占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的±2%以內(nèi)，也就是說，如果某一成員國(guó)的財(cái)政赤字占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2%，那么，在隨后出現(xiàn)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退的周期內(nèi)，其財(cái)政赤字將在0-4%的范圍內(nèi)波動(dòng)。因此，理論上講，目前，歐盟的財(cái)政政策大框架，可以使成員國(guó)在很大程度上利用財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器調(diào)控經(jīng)濟(jì)，財(cái)政稅收政策有一定的靈活性。但實(shí)際上，即使經(jīng)濟(jì)不出現(xiàn)嚴(yán)重衰退，財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器在某些成員國(guó)也不能很好地發(fā)揮作用。2001以來，歐盟以及成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)沒有出現(xiàn)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退，經(jīng)濟(jì)依然小幅增長(zhǎng)，但葡萄牙在2001率先突破規(guī)定，財(cái)政赤字達(dá)到4%；2000年，德國(guó)的財(cái)政赤字不到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2%，但到2002年，其財(cái)政赤字占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到%。同樣，相機(jī)抉擇的財(cái)政政策也無法實(shí)施，一方面，財(cái)政赤字占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不能超過3%的限制使成員國(guó)不能擴(kuò)大支出，另一方面，政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢時(shí)期，面臨著增加就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力和支出剛性的約束，財(cái)政支出難以壓縮。因此，在某些成員國(guó)內(nèi)，現(xiàn)行的財(cái)政政策喪失了在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢時(shí)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用。這正是2002年歐盟內(nèi)部就是否修改和如何修改《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》爆發(fā)激烈爭(zhēng)論的主要原因。

2、成員國(guó)之間的財(cái)政政策協(xié)調(diào)問題。在許多情況下，需要在歐盟范圍內(nèi)采取共同的財(cái)政政策，同時(shí)加強(qiáng)與貨幣政策的協(xié)調(diào)。一是，當(dāng)歐盟經(jīng)濟(jì)受到長(zhǎng)時(shí)間嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退的影響時(shí)，成員國(guó)由于其經(jīng)濟(jì)規(guī)模和實(shí)力的限制，為了避免受到《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》的懲罰，有可能采取等著瞧的態(tài)度，不愿意冒險(xiǎn)刺激本國(guó)經(jīng)濟(jì)，而把希望寄托在其他國(guó)家先采取行動(dòng)上。在這種情況下，需要在歐盟范圍內(nèi)采取聯(lián)合行動(dòng)實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策，同時(shí)也需要?dú)W洲中央銀行貨幣政策的配合；二是，當(dāng)歐洲中央銀行的利率處于很低的水平，貨幣政策面臨失效的情況下，需要在歐盟范圍內(nèi)采取聯(lián)合行動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；三是，出現(xiàn)原材料進(jìn)口價(jià)格大幅上升，造成經(jīng)濟(jì)衰退，物價(jià)上升時(shí)，需要共同財(cái)政政策配合貨幣政策穩(wěn)定物價(jià)；四是，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱時(shí)，為避免利率急劇上升，需要在歐盟范圍內(nèi)共同采取緊縮性財(cái)政政策；五是，《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》沒有對(duì)財(cái)政出現(xiàn)大量贏余時(shí)如何使用做出規(guī)定，由于成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)周期不完全相同、市場(chǎng)體制存在差異，成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和財(cái)政收支狀況也不同步。在一部分國(guó)家經(jīng)濟(jì)過熱和財(cái)政大量贏余的同時(shí)，另有部分國(guó)家可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低迷和嚴(yán)重財(cái)政赤字，違防止經(jīng)濟(jì)過熱國(guó)家實(shí)行順周期財(cái)政政策，也需要?dú)W盟協(xié)調(diào)；六是