房屋拆遷糾紛的成因分析及其防范

房屋拆遷糾紛的成因分析及其防范

摘要：防范和化解城市房屋拆遷中的矛盾和糾紛，是維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧的重要內(nèi)容之一。城市房屋拆遷易生矛盾和糾紛的直接原因是補償不合理、不及時，深層原因是政府管理不到位，反映了脫胎于計劃經(jīng)濟(jì)的我國政府對于如何管理與民事關(guān)系直接相關(guān)的公共事務(wù)還遠(yuǎn)未駕輕就熟。在分析根源的基礎(chǔ)上，本文提出了建立健全防范、化解拆遷矛盾糾紛的長效機制的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：拆遷補償政府管理糾紛

城市房屋拆遷是一項破舊立新的工作，對于改善城市居民的生產(chǎn)、生活環(huán)境，推動城市建設(shè)以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具有重要意義。同時，城市房屋拆遷工作直接關(guān)系到被拆遷人的切身利益，稍有不慎，極有可能引發(fā)尖銳的矛盾沖突，影響社會穩(wěn)定。如何防范、化解矛盾，一直是困擾拆遷實務(wù)部門的難題。

一、城市房屋拆遷矛盾糾紛的焦點

現(xiàn)實中所有的矛盾和糾紛，無不源于利益的對立和沖突。在城市房屋拆遷中，拆遷人和被拆遷人是利益對立的矛盾著的雙方，拆遷人拆除被拆遷人的房屋，對價是補償被拆遷人。無論是拆遷人，還是被拆遷人，作為理性的市場主體，均有尋求自身利益最大化的動機，拆遷人追求“拆”得又快又省，被拆遷人追求“補”得及時合理。在“拆”與“補”這一對矛盾中，“補”是矛盾的主要方面，直接決定“拆”能否順利展開，補償?shù)暮侠砼c否與及時與否常常成為糾紛的焦點。

補償不合理

補償不合理，通常表現(xiàn)為補償數(shù)額偏低，不能完全填補被拆遷人因拆遷而遭受的損失。這也就是說，在政府、拆遷人和被拆遷人三方共同參與的拆遷活動中，政府、拆遷人均各取所需，只有被拆遷人遭受了凈虧損，糾紛也就在所難免。這既有立法上的原因，也有執(zhí)法上的原因。

長期以來的“效率優(yōu)先、兼顧公平”的指導(dǎo)思想，使立法者往往過于關(guān)注“多快好省”推進(jìn)拆遷工作，忽視了對被拆遷人利益的保護(hù)。如，1991年3月22日公布的《城市房屋拆遷管理條例》第二十條規(guī)定：“作價補償?shù)慕痤~按照所拆房屋建筑面積的重置價格結(jié)合成新結(jié)算”。這種計算補償金額的方式，雖節(jié)省了拆遷成本，但被拆遷人只能得到房屋殘存價值的補償。

不過，這種狀況近年有所改善。2001年11月1日實施的《城市房屋拆遷管理條例》第二十四條規(guī)定：“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定”。顯然，新《條例》將被拆遷房屋作為房和地的統(tǒng)一體即完整的房地產(chǎn)來看待，不僅僅考慮房屋的殘值，還要考慮區(qū)位、用途等因素。與舊《條例》相比，這種補償金額計算方式對被拆遷人更為有利，也更為合理，我們稱之為合理補償金額。

然而，作為人類建造物的房屋，只有相對于人才有存在的意義。對于被拆遷人而言，被拆遷房屋絕不僅僅是遮風(fēng)避雨的場所，更是各種人情交往、便利生活得以開展的依托，拆遷即意味著生活環(huán)境的變化，這會給被拆遷人原有的便利生活、社會交往等造成不利影響，并且，對新環(huán)境的適應(yīng)也需要一個身心備受煎熬的磨合期。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，這些都屬于被拆遷人因拆遷而支付的成本，理應(yīng)得到補償，我們稱之為充分補償金額。不過，無論新、舊條例，均未涉及這方面的補償。

新《條例》雖然規(guī)定了“以房地產(chǎn)市場評估價格”來確定補償金額，卻沒有規(guī)定明確、具體、公正的操作程序來予以保障。實踐中，拆遷人往往采取先入為主的辦法，先委托房地產(chǎn)估價機構(gòu)對拆遷范圍內(nèi)的所有房屋分戶評估，分戶出具評估報告，以此為依據(jù)，使用各種手段要求被拆遷人接受。有的地方性法規(guī)甚至規(guī)定補償金額由拆遷人與被拆遷人協(xié)商確定，這無異于要被拆遷人與虎謀皮，結(jié)果可想而知。

因此，現(xiàn)實中被拆遷人所得到的補償不僅低于前述分析所揭示的理應(yīng)得到的充分補償金額，也往往低于現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的合理補償金額。

補償不及時

補償不及時就是拆遷人不能按照承諾將補償款及時支付予被拆遷人。與補償不合理主要發(fā)生于拆遷補償安置協(xié)議磋商談判過程中不同，補償不及時主要發(fā)生于協(xié)議簽訂后，是履行合同的問題。現(xiàn)實中，補償不及時的情況比較常見，幾乎所有的“爛尾地”、“爛尾樓”都存在著長期拖欠補償款的問題。補償不及時的危害巨大，常常使被拆遷人面臨“房、錢兩空”的困境，甚至引起災(zāi)難性后果，群體性上訪也常常因此而起。

二、現(xiàn)行管理體制在一定程度上助長了拆遷糾紛的發(fā)生

無論是補償不合理，還是補償不及時，均是拆遷人對被拆遷人民事權(quán)利的侵害。侵權(quán)行為如果能及時得到糾正，糾紛不致產(chǎn)生?？梢?，化解矛盾、調(diào)解糾紛的機制健全與否，在一定條件下是糾紛產(chǎn)生或激化與否的關(guān)鍵所在。與理想狀態(tài)相反，現(xiàn)行建設(shè)項目管理體制并未在緩和矛盾、化解糾紛方面起到充分的積極作用。新的建設(shè)項目往往在實際獲得所占用土地前就已經(jīng)辦妥了從立項、選址、規(guī)劃、用地直到施工許可等的行政審批手續(xù)，“立新”工作已基本完成，拆除新項目占地范圍內(nèi)的房屋等“破舊”工作只是“立新”工作的附屬。政府的精力主要用于“立新”，既未將“立新”與“破舊”統(tǒng)籌考慮，也未對“破舊”給予足夠的重視。于是，實際工作中政府管理不到位的情況時有發(fā)生。

政府管理不到位有多種表現(xiàn)，首先是具體行政行為有瑕疵，或各管理部門之間協(xié)調(diào)銜接不夠順暢，或群眾參與不充分，直接或間接損害了拆遷人或被拆遷人的權(quán)益。這種情形往往直接導(dǎo)致政府管理部門與拆遷人或被拆遷人之間的糾紛，行政復(fù)議、行政訴訟是其常見的表現(xiàn)形式。實踐中，這種管理不到位引發(fā)的拆遷糾紛存在嚴(yán)重的“錯位”現(xiàn)象：決定拆遷范圍內(nèi)的房屋拆遷與否的是城市規(guī)劃，拆遷許可管理只是站在被拆遷人的立場上，對符合城市規(guī)劃的拆遷申請進(jìn)行審查，禁止那些未能充分考慮被拆遷人利益的拆遷活動。但在被拆遷人看來，拆遷活動得以實施的直接根據(jù)是拆遷許可。所有的拆遷矛盾和糾紛都涌向拆遷管理部門，要求予以解決。由于超出了職能范圍，拆遷管理部門問題不可能解決所有問題，更為嚴(yán)重的是，由于前置審批部門沒有動力吸收利害關(guān)系人參與具體行政行為，前置審批行為大都不能取得群眾的理解支持，糾紛的根源還在不斷產(chǎn)生。

政府管理不到位更常見的表現(xiàn)是推委，不積極、不主動。這種情況主要發(fā)生于法律法規(guī)的模糊地帶，其特點是廣泛存在、不易規(guī)范、危害巨大。將凡與“拆”字有關(guān)的矛盾糾紛不分青紅皂白地推向拆遷管理部門，對于拆遷人與被拆遷人的談判磋商指導(dǎo)不力，甚至以民事關(guān)系為由而置之不理，缺乏主動化解矛盾的積極性等，就是這種情況表現(xiàn)。出現(xiàn)這種情況的根源是管理部門自身定位不準(zhǔn)確，將自己僅僅定位于管理者，缺少服務(wù)意識，結(jié)果就是前期“立新”時就積極行使行政權(quán)力，為拆遷人辦理立項、規(guī)劃、用地等一系列行政手續(xù)，而后期“破舊”時對于拆遷人與被拆遷人之間的補償關(guān)系消極處之。這種“前期積極蠻干、后期消極不干”的做法不僅在理論上站不住腳，實踐中危害也非常大。

首先，在城市房屋拆遷中，拆遷人是經(jīng)濟(jì)實力強大的單位，被拆遷人則是經(jīng)濟(jì)實力相對較弱的分散個體；拆遷人是有計劃、有準(zhǔn)備的參與拆遷活動的，是拆遷程序的啟動者，被拆遷人是被動的加入到拆遷活動中來的。依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，一旦拆遷人啟動拆遷程序，不論被拆遷人與拆遷人是否達(dá)成補償協(xié)議，拆遷都會進(jìn)行下去，被拆遷人的房屋都會被拆除。可見，這是一個力量不對稱的博弈，經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，在此場合，政府的職責(zé)是直接或間接扶持弱勢一方，使其強大起來，達(dá)到或基本達(dá)到與對手一樣的重量級別。否則，任由不對稱博弈發(fā)展下去，必將是一場災(zāi)難。

其次，從民事法律的角度看，政府拆遷管理工作是公權(quán)力干預(yù)私權(quán)利的過程，集中表現(xiàn)為對被拆遷人合同自由的剝奪或限制。合同自由是合同法最基本的原則，是市場經(jīng)濟(jì)的基石之一，包括訂立或不訂立合同的自由、選擇與誰訂立合同的自由，以什么條件訂立合同的自由。在城市規(guī)劃確定下來那一刻起，被拆遷人就被剝奪了不訂立合同的自由；在土地權(quán)屬證明文件發(fā)出那一刻起，被拆遷人又被剝奪了選擇與誰訂立合同的自由。被拆遷人唯一能做的就是爭取比較有利的合同內(nèi)容，但囿于手段有限，常常無可奈何。從糾正市場“失靈”的角度看，這種剝奪或限制是可以理解的。不過，這種剝奪和限制也使本來就處于弱勢地位的被拆遷人更加“弱不禁風(fēng)”。就維護(hù)市場公平的需