MPA公共政策分析(分析基礎(chǔ))課件

公共政策活動(dòng)與公共政策分析CopyrightCh1CopyrightCh11公共政策活動(dòng)是公共政策分析的前提

公共政策分析是對(duì)公共政策制定和實(shí)施的必要性、合理性所做的診斷、咨詢和建議。因此，沒(méi)有公共政策制定、實(shí)施和評(píng)估活動(dòng)，也就不存在公共政策分析，不了解公共政策制定、實(shí)施和評(píng)估活動(dòng)的本質(zhì)、類型、系統(tǒng)、要素，也就無(wú)法進(jìn)行公共政策分析

thestageofpolicyanalysisCopyright公共政策活動(dòng)是公共政策分析的前提

thestageofC2§1.公共政策活動(dòng)的性質(zhì)§2.公共政策活動(dòng)的過(guò)程

Ch1

公共政策活動(dòng)與公共政策分析Copyright§1.公共政策活動(dòng)的性質(zhì)Ch1公共政策活動(dòng)與公共政策分析3§1.公共政策活動(dòng)的性質(zhì)

Copyright人類集體行動(dòng)的邏輯人類政策活動(dòng)的鏈條公共政策活動(dòng)的本性公共政策的層次類型Copyright人類集體行動(dòng)的邏輯4人類活動(dòng)的本性公共政策活動(dòng)首先是人類改造世界并建構(gòu)自己生活的一種現(xiàn)實(shí)活動(dòng)。人類的現(xiàn)實(shí)活動(dòng)首先和人們個(gè)體的行為、行動(dòng)有關(guān)。正是個(gè)體的行為、行動(dòng)構(gòu)成了或匯集成了人類的活動(dòng)。其中也包著公共政策活動(dòng)。

人類個(gè)體行動(dòng)邏輯

內(nèi)在行為外在行動(dòng)主客觀統(tǒng)一的活動(dòng)Copyright人類活動(dòng)的本性人類個(gè)體行動(dòng)邏輯5個(gè)體的行為和行動(dòng)Copyright比如，微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)是以個(gè)體行為為中心的。其假設(shè)是：個(gè)體是理性思考的，總想獲得效益的最大化。（方法論上的個(gè)人主義）

人類個(gè)體的行為、行動(dòng)和兩個(gè)因素有關(guān)：一是個(gè)體的行動(dòng)目標(biāo)G(即偏好)，二是個(gè)體的行動(dòng)策略T（即手段）

A=f（G，T）Copyright比如，微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)是以個(gè)體行為為中心的。6但是，人們必須在社會(huì)中才能生存和生活。社會(huì)是由群居的人們構(gòu)成的。社會(huì)是人們關(guān)系的總和，也是個(gè)體行動(dòng)的總和。社會(huì)的存在、運(yùn)行和發(fā)展雖然其基礎(chǔ)是個(gè)體的利益和行動(dòng)，但社會(huì)的運(yùn)行和發(fā)展必須依賴集體行動(dòng)與活動(dòng)。

社會(huì)的集體的行動(dòng)和活動(dòng)Copyright但是，人們必須在社會(huì)中才能生存和生活。Copy7

在解決公共問(wèn)題需要合作的領(lǐng)域中，個(gè)體行動(dòng)的自由和社會(huì)集體行動(dòng)的（制度）約束之間形成了對(duì)立和沖突，出現(xiàn)集體行動(dòng)的困境有時(shí)人類的“個(gè)體行動(dòng)的自由”會(huì)表現(xiàn)出“理性的無(wú)知”（聰明人辦蠢事）個(gè)人體行為與集體行動(dòng)的矛盾CopyrightA：一個(gè)和尚挑水喝；兩個(gè)和尚抬水喝；三個(gè)和尚沒(méi)水喝B：三個(gè)臭皮匠合成諸葛亮在解決公共問(wèn)題需要合作的領(lǐng)域中，個(gè)體行動(dòng)的自由和8休謨發(fā)現(xiàn)的鄰居間收割玉米時(shí)形成互助的困境

哈丁發(fā)現(xiàn)的小島放羊遇到的公用地困境（公用地災(zāi)難）

集體行動(dòng)的困境Copyright休謨發(fā)現(xiàn)的鄰居間收割玉米時(shí)形成互助的困境哈丁發(fā)現(xiàn)9■微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)：

因個(gè)人的行動(dòng)目標(biāo)是固定的，行動(dòng)策略也是固定的，因此，人們的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)和整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和過(guò)程是可以預(yù)測(cè)和控制的個(gè)體行動(dòng)的選擇性導(dǎo)致的理論Copyright■微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)：Copyright10個(gè)體行動(dòng)的選擇性導(dǎo)致的理論■公共選擇理論(理性選擇主義，集體選擇，經(jīng)濟(jì)學(xué)向政治學(xué)的滲透)的假設(shè)：

雖然個(gè)人的偏好或行動(dòng)目標(biāo)是固定的，但是個(gè)體的行動(dòng)策略是可以選擇的Copyright■公共選擇理論(理性選擇主義，集體選擇，經(jīng)濟(jì)學(xué)向政治學(xué)的滲透11個(gè)體行動(dòng)的選擇性導(dǎo)致的理論■新制度主義公共政策學(xué)的假設(shè)：

個(gè)人的偏好或行動(dòng)目標(biāo)是可以選擇并改變的，個(gè)人的行動(dòng)策略也是可以選擇并改變的。Copyright■新制度主義公共政策學(xué)的假設(shè)：Copyright12制度框架下的公共政策行動(dòng)選擇行動(dòng)的制約因素規(guī)則、程序行動(dòng)者活動(dòng)舞臺(tái)目標(biāo)與策略相互作用模式結(jié)果調(diào)控監(jiān)督Copyright制度框架下的公共政策行動(dòng)選擇相互作用結(jié)果Copyright13人類解決集體行動(dòng)困境的創(chuàng)造個(gè)人偏好政府公共政策市場(chǎng)平等交換互助個(gè)體信任集體行動(dòng)的困境Copyright個(gè)人行動(dòng)策略社會(huì)價(jià)值集體行動(dòng)規(guī)則國(guó)家法律人類解決集體行動(dòng)困境的創(chuàng)造個(gè)人政府市場(chǎng)互助集體行動(dòng)的14Policy政策

匡正、校正

謀劃、應(yīng)對(duì)

一般政策活動(dòng)

政策

CopyrightPolicy政策匡正、校正謀劃、應(yīng)對(duì)一般政策活動(dòng)政15一般政策和公共政策活動(dòng)政策一詞進(jìn)入中國(guó)經(jīng)由清朝的英國(guó)籍海關(guān)官員經(jīng)由梁?jiǎn)⒊扇毡菊Z(yǔ)傳入經(jīng)由孫中山從歐美帶回

與西方的Policy相對(duì)應(yīng)的政策一詞進(jìn)入中國(guó)，成為中國(guó)人的日常話語(yǔ)，據(jù)說(shuō)有多種途徑Copyright一般政策和公共政策活動(dòng)經(jīng)由清朝的經(jīng)由梁?jiǎn)⒊?jīng)由孫中山與西16

雖然政策一詞進(jìn)入了中華文化，但公共政策的思維和公共政策的知識(shí)體系及其操作的途徑、手段，直到20世紀(jì)80年代才逐漸的進(jìn)入中國(guó)的學(xué)術(shù)界，繼而進(jìn)入官方文化，并漸漸成為公共管理者的思維元素與話語(yǔ)成分雖然政策一詞進(jìn)入了中華文化，但公共政策的思維和17

■A家庭夫婦只有一個(gè)女兒，夫婦倆商量決定拿出多年的積累，讓她出國(guó)深造。

■A企業(yè)生產(chǎn)兒童玩具，在市場(chǎng)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)獨(dú)生女孩越來(lái)越多，決定多生產(chǎn)適合女孩玩的高級(jí)洋娃娃。多種不同的政策活動(dòng)案例Copyright多種不同的政策活動(dòng)案例Copyright18

■A國(guó)在人口普查中發(fā)現(xiàn)，由于某些醫(yī)院迎合某些家庭重男輕女的觀念，對(duì)胎兒作性別測(cè)定，導(dǎo)致全國(guó)人口性別比例失調(diào)，于是決定禁止醫(yī)院作這類測(cè)定。

■鑒于人口總量不斷增加，聯(lián)合國(guó)召開(kāi)由各國(guó)首腦參加的會(huì)議，簽署宣言，承諾各國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)應(yīng)以不影響后代發(fā)展為前提。多種不同的政策活動(dòng)案例Copyright■A國(guó)在人口普查中發(fā)現(xiàn)，由于某些醫(yī)院迎合某些家庭重男輕19§個(gè)人家庭政策§集團(tuán)企業(yè)政策§§作為人類集體行動(dòng)的公共政策Copyright全球治理政策§§國(guó)家政府政策一國(guó)之中的公共政策§個(gè)人§集團(tuán)§§作為人類集體行動(dòng)的公共政策Copyrig20公共政策研究者公共政策活動(dòng)具有多方面性一個(gè)研究者只能關(guān)注其中的某個(gè)方面，得出的界定常常是不一樣的

對(duì)公共政策重要定義的分析Copyright公共政策研究者公共政策活動(dòng)具有多方面性Copyright21

■托馬斯.戴伊（ThomasDye）凡政府選擇所為或所不為之諸事即為公共政策。

●評(píng)價(jià)：強(qiáng)調(diào)了政府具有選擇的職責(zé)，強(qiáng)調(diào)了做與不做的決策，行動(dòng)主體單一，也缺乏政府行動(dòng)的因素對(duì)公共政策重要定義的分析Copyright■托馬斯.戴伊（ThomasDye）凡政府選擇所為或22

■詹姆斯.安德森（JamesAnderson）：公共政策是某一行動(dòng)主體或一群行動(dòng)主體解決問(wèn)題或相關(guān)事務(wù)的有意識(shí)的行動(dòng)。

●評(píng)價(jià)：強(qiáng)調(diào)了存在著許多行動(dòng)主體及其利益；強(qiáng)調(diào)了活動(dòng)是以解決問(wèn)題為取向的；強(qiáng)調(diào)了行動(dòng)主體的自覺(jué)意識(shí)缺乏責(zé)任與能力的限制對(duì)公共政策重要定義的分析Copyright■詹姆斯.安德森（JamesAnderson）：公共政23

■威廉.詹金斯（WilliamJenkins）：公共政策是由政治行動(dòng)主體或團(tuán)體主體在特定的情境中制定的一組相關(guān)聯(lián)的決策包括目標(biāo)選擇、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，這些政策原則上是行動(dòng)力所能及的。

●評(píng)價(jià)：強(qiáng)調(diào)了多種行動(dòng)主體，強(qiáng)調(diào)了一組相關(guān)聯(lián)的決策；強(qiáng)調(diào)了政府決策范圍是力所能及；強(qiáng)調(diào)了作為工具的目標(biāo)選擇和與目標(biāo)相關(guān)的手段的目標(biāo)導(dǎo)向缺乏解決問(wèn)題的取向?qū)舱咧匾x的分析Copyright■威廉.詹金斯（WilliamJenkins）：公共政24執(zhí)政黨、政府為主團(tuán)體、公眾參與政府為主、市場(chǎng)參與公眾為主，中介機(jī)構(gòu)、政府配合

規(guī)劃的

執(zhí)行的

評(píng)估的

公共政策活動(dòng)的內(nèi)容Copyright在公共領(lǐng)域中、履行責(zé)任的、力所能及的科學(xué)民主的解決公共問(wèn)題的過(guò)程執(zhí)政黨、政府為主政府為主、公眾為主，中介規(guī)劃的執(zhí)行25人類集體行動(dòng)的三大領(lǐng)域社會(huì)生活公共領(lǐng)域私領(lǐng)域準(zhǔn)公共領(lǐng)域CopyrightⅣⅠⅡⅢ人類集體行動(dòng)的三大領(lǐng)域社會(huì)生活公共領(lǐng)域私領(lǐng)域準(zhǔn)公共領(lǐng)域26PublicPolicyAction公共政策活動(dòng)

政策活動(dòng)

公共

公共領(lǐng)域

公共權(quán)力公共利益

公共問(wèn)題公共政策活動(dòng)的性質(zhì)

公共價(jià)值CopyrightPublicPolicy公共政策活動(dòng)27公共政策活動(dòng)的性質(zhì)不負(fù)責(zé)任負(fù)責(zé)任力所不能及力所能及ACBDE由法律規(guī)定的由政府決定的Copyright公共政策活動(dòng)的性質(zhì)不負(fù)負(fù)力所力所ACBDE由法律由政府Cop28■公共政策是執(zhí)政黨和政府作出的、以解決公共領(lǐng)域中的公共問(wèn)題為宗旨的政治決定。政治不僅關(guān)心“誰(shuí)，什么時(shí)候，獲得什么？”而且關(guān)心如何提高政府本身的能力和怎樣改善治理效果。公共政策中不可缺少政治的元素。Copyright■公共政策是執(zhí)政黨和政府作出的、以解決公共領(lǐng)域中的公共問(wèn)題為29

公共政策中的政治和公共政策中的經(jīng)濟(jì)如同兩只在相反方向上迅跑的免子。如果只追其中一只，就會(huì)放跑另一只。L.米德（LawrenceM.Mead）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將具有評(píng)價(jià)性的、關(guān)注投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共政策研究和具有說(shuō)明性的、關(guān)注價(jià)值的權(quán)威性分配的政治學(xué)的公共政策研究整合起來(lái)。先以政治學(xué)的政策研究作為環(huán)境，再在政治環(huán)境下使用更為精細(xì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法。Copyright公共政策中的政治和公共政策中的經(jīng)濟(jì)如同兩只在相30■公共政策是執(zhí)政黨和政府立足于負(fù)責(zé)任和力所能及，使社會(huì)達(dá)到善良治理的一種計(jì)劃手段。公共政策是在資源有限和人們期望無(wú)限的矛盾狀況下，為回應(yīng)和滿足政黨、團(tuán)體、公眾的要求，所采取的計(jì)劃項(xiàng)目選擇。Copyright■公共政策是執(zhí)政黨和政府立足于負(fù)責(zé)任和力所能及，使社會(huì)達(dá)到善31

A.威爾達(dá)夫斯基（AaronWildavsky）在其著作《向權(quán)力吐露真實(shí)：政策分析的技術(shù)和工藝》中指出，經(jīng)濟(jì)學(xué)家告訴人們?yōu)榱双@得什么而應(yīng)當(dāng)拋棄什么，政治學(xué)家則告訴我們誰(shuí)為什么得到什么，政策分析家則是在我們希望得到的結(jié)果中，從可以做的立場(chǎng)出發(fā)，給人們提供在一定條件下解決問(wèn)題的方案。政策就是一種在人們的期望和可用資源存在沖突的情況下，能夠解決這種沖突的計(jì)劃項(xiàng)目選擇。這種屬于折中性的選擇，與其說(shuō)是適當(dāng)，不如說(shuō)是能實(shí)行；與其說(shuō)是完美無(wú)缺，不如說(shuō)是可以滿足；與其說(shuō)是值得，不如說(shuō)是可以承受CopyrightA.威爾達(dá)夫斯基（AaronWildavs32■公共政策是以解決問(wèn)題為中心的、滿足多元利益需求的、事實(shí)和價(jià)值相統(tǒng)一的能動(dòng)活動(dòng)。公共政策活動(dòng)體現(xiàn)了人類建構(gòu)自己生活的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系的能動(dòng)性。在這種能動(dòng)的活動(dòng)中，解決問(wèn)題是中心、滿足多元利益需要是軸心、事實(shí)和價(jià)值的統(tǒng)一是核心Copyright■公共政策是以解決問(wèn)題為中心的、滿足多元利益需求的、事實(shí)和價(jià)33■公共政策是多個(gè)利益相關(guān)者通過(guò)論辯、競(jìng)爭(zhēng)和合作的民主活動(dòng)僅僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、文化學(xué)上來(lái)理解公共政策是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。公共政策既然與政治相關(guān)，它的本性中就包含政治民主的要求。從根本的價(jià)值取向上來(lái)說(shuō)，公共政策必須是民主的。Copyright■公共政策是多個(gè)利益相關(guān)者通過(guò)論辯、競(jìng)爭(zhēng)和合作的民主活動(dòng)C34■公共政策是強(qiáng)調(diào)使用方法、技術(shù)和程序的科學(xué)活動(dòng)公共政策要在有限的資源供給和不斷增長(zhǎng)的公眾需求之間在求得平衡的集體行動(dòng)。因此，需要運(yùn)用專業(yè)知識(shí)、專門技術(shù)，力求合理、有效。Copyright■公共政策是強(qiáng)調(diào)使用方法、技術(shù)和程序的科學(xué)活動(dòng)Copyrig35■政治政策（politicalpolicy）

通常是執(zhí)政黨提出的長(zhǎng)期的或一個(gè)時(shí)期的戰(zhàn)略方針、原則。有時(shí)又稱為戰(zhàn)略性政策、政黨政策、基本政策。其特點(diǎn)是具有統(tǒng)括性、原則性、理想性。公共政策的層次Copyright■政治政策（politicalpolicy）Copyrig36■政府政策（governmentpolicy）

又稱國(guó)家政策，由執(zhí)政黨組成的政府形成的政策主張，其目標(biāo)在于落實(shí)執(zhí)政黨的政治政策。其特點(diǎn)是具有穩(wěn)定性、規(guī)范性公共政策的層次Copyright■政府政策（governmentpolicy）Copyri37■首長(zhǎng)政策（executivepolicy）

行政首長(zhǎng)在政府政策的指引下，依據(jù)計(jì)劃的順序和預(yù)算的狀況所擬定的實(shí)施政策。其特點(diǎn)是具有計(jì)劃性、時(shí)效性。公共政策的層次Copyright■首長(zhǎng)政策（executivepolicy）Copyrig38■行政政策（administrativepolicy）

是指實(shí)現(xiàn)政府政策和首長(zhǎng)政策所擬定的一系列行動(dòng)綱領(lǐng)。有時(shí)又稱為行政措施、行政法規(guī)。其特點(diǎn)是具有靈活性、操作性。公共政策的層次Copyright■行政政策（administrativepolicy）Co39■政府規(guī)制型政策（regulatorypolicy）

由掌握公共權(quán)力的政府部門所設(shè)立并執(zhí)行的，禁止個(gè)人和集團(tuán)某些行為的政策。由于管制者和被管制者之間形成“你得我失”的關(guān)系，因此呈現(xiàn)的是零和賽局（zerosumgame）的政策形態(tài)公共政策的類型Copyright■政府規(guī)制型政策（regulatorypolicy）Cop40■自我規(guī)制型政策（self-regulatorypolicy）

權(quán)威部門只規(guī)定原則性的規(guī)則，由政府部門和政策標(biāo)的團(tuán)體自行決定采取行動(dòng)的政策是自我管制型政策。因?yàn)椴淮嬖诠苤普吆捅还苤普咧g形成“你得我失”的關(guān)系，因此呈現(xiàn)的是非零和賽局（nonzerosumgame）的政策形態(tài)公共政策的類型Copyright■自我規(guī)制型政策（self-regulatorypolic41■分配型政策（distributivepolicy）

掌握公共權(quán)力的權(quán)威當(dāng)局將利益或義務(wù)分配給不同的政府部門或政策標(biāo)的團(tuán)體，由它們來(lái)負(fù)擔(dān)成本或享受利益的政策。這類政策導(dǎo)致的關(guān)系是“你得了一分，必然是對(duì)手失去一分”，呈現(xiàn)的是零和賽局（zerosumgame）的政策形態(tài)

公共政策的類型Copyright■分配型政策（distributivepolicy）Cop42■再分配型政策（redistributivepolicy）

掌握公共權(quán)力的政府當(dāng)局將利益或義務(wù)分配給政府部門或政策標(biāo)的集團(tuán)，讓其承擔(dān)或享受政策。由此形成的是“有福大家享”，“有禍大家擔(dān)”的關(guān)系，因此呈現(xiàn)的是非零和賽局（nonzerosumgame）的政策形態(tài)公共政策的類型Copyright■再分配型政策（redistributivepolicy）43公共政策學(xué)公共政策研究公共政策分析公共政策管理公共政策活動(dòng)體系公共政策學(xué)公共政策研究公共政策分析公共政策管理公共政策44公共政策研究的作用

在公共政策科學(xué)體系中，政策研究具有重要的作用。只有經(jīng)過(guò)深入持久的、不斷積累的科學(xué)研究,從而使獲取的政策知識(shí)存量不斷增加的情況下,公共政策科學(xué)才能發(fā)展。人類社會(huì)一直存在以決策為中心內(nèi)容的政策活動(dòng)。在沒(méi)有公共政策科學(xué)之前,人們?cè)缇陀辛斯舱邔?shí)踐活動(dòng)。公共政策科學(xué)不過(guò)是在這種人類大量的自發(fā)性的政策活動(dòng)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生出來(lái)的專門的知識(shí)領(lǐng)域而已。但是,要將人類自發(fā)的、經(jīng)驗(yàn)性的政策實(shí)踐轉(zhuǎn)化為帶有確定性、規(guī)律性、重復(fù)性和可以世代傳承的理論、技藝和方法,就需要進(jìn)行專門的科學(xué)研究和知識(shí)創(chuàng)造。

公共政策研究Copyright公共政策研究的作用公共政策研究Copyright45廣義的公共政策研究

關(guān)于公共政策研究的內(nèi)容與范圍，在國(guó)外有兩種見(jiàn)解。廣義的政策研究認(rèn)為公共政策研究幾乎涵蓋了整個(gè)政策過(guò)程的所有環(huán)節(jié)和方面。比如，美國(guó)學(xué)者安·梅伊克爾扎克就認(rèn)為，政策研究是科學(xué)，基于技藝的知識(shí)和藝術(shù)的綜合。這里的科學(xué)是理論、觀念和方法原則的體系；這里的技藝是可用的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)的原則和標(biāo)準(zhǔn)操作程序的整體；這里的藝術(shù)是指步驟、風(fēng)格和一個(gè)人的工作態(tài)度。同時(shí)，她還指出，“政策研究可以被定義為一個(gè)指導(dǎo)研究或分析的過(guò)程，旨在為政策制定提供行動(dòng)指南。在這一點(diǎn)上，政策研究與其它類似的科學(xué)(如應(yīng)用社會(huì)學(xué))有本質(zhì)的不同”Copyright廣義的公共政策研究Copyright46狹義的公共政策研究

有些人對(duì)政策研究采取了較為狹窄的理解。他們認(rèn)為政策研究?jī)H僅是為了對(duì)公共政策的制定、實(shí)施和評(píng)估提供有關(guān)本質(zhì)、特點(diǎn)、原則、模式方面的幫助。比較有代表性的是美國(guó)著名政策學(xué)家S·S·內(nèi)格爾。他曾指出，政策研究可以界定為是“為解決各種具體社會(huì)問(wèn)題而對(duì)不同公共政策的性質(zhì)、原因及其效果的研究”。

Copyright狹義的公共政策研究Copyright47公共政策研究的內(nèi)容

●公共政策研究包括對(duì)政策基礎(chǔ)理論的研究。比如，研究人的社會(huì)活動(dòng)的特性和利益需求結(jié)構(gòu)與政策本性的關(guān)系；研究民主政治體制和憲政社會(huì)與政策系統(tǒng)運(yùn)行的關(guān)系；研究現(xiàn)代政府治道和治理改革與政策系統(tǒng)的關(guān)系；研究社會(huì)轉(zhuǎn)型與政策運(yùn)行周期的關(guān)聯(lián)；研究不同層次、不同領(lǐng)域、不同功能政策間的沖突與一致，等等。

●公共政策研究還包括對(duì)具體政策運(yùn)行過(guò)程的研究。比如對(duì)政策制定過(guò)程及制定系統(tǒng)優(yōu)化的研究,對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程及執(zhí)行系統(tǒng)優(yōu)化的研究，以及對(duì)政策評(píng)估過(guò)程及評(píng)估系統(tǒng)優(yōu)化的研究。Copyright公共政策研究的內(nèi)容Copyright48●公共政策研究還應(yīng)包括對(duì)政策分析中的方面、模型及方法的研究。比如，研究政策分析的環(huán)節(jié)、模型，研究政策分析人員的類型、素質(zhì)和作用，研究政策分析中的各種具體模型和方法，等等。但是這一方面的研究?jī)?nèi)容只是為政策分析提供框架性的基礎(chǔ)。對(duì)政策分析中的程序、模型、方法、技術(shù)的探討仍然屬于政策分析的任務(wù)，是政策分析中屬于方法論的內(nèi)容Copyright●公共政策研究還應(yīng)包括對(duì)政策分析中的方面、模49公共政策分析的作用

對(duì)公共政策科學(xué)發(fā)展做出了卓越貢獻(xiàn)的以色列政策學(xué)家德洛爾曾提議，今后的高等學(xué)校應(yīng)該擔(dān)負(fù)起培養(yǎng)適應(yīng)未來(lái)需要的政策分析家。從德洛爾開(kāi)始,政策學(xué)家們普遍重視學(xué)科意義上的政策分析。在公共政策科學(xué)這一知識(shí)領(lǐng)域中，政策分析肯定是其中一個(gè)重要的組成部分

公共政策分析Copyright公共政策分析的作用公共政策分析Copyright50廣義的公共政策分析

把凡是對(duì)政策系統(tǒng)所作的知識(shí)投入,包括政策專家的智力投入都統(tǒng)稱為是分析。這種政策分析不僅包含政策規(guī)劃、制定階段的分析,也包含政策執(zhí)行中對(duì)政策計(jì)劃、政策修正、政策控制的分析,還包含對(duì)政策評(píng)估的類型、結(jié)果的分析。這是一種既包括決策前、決策中，也包括決策后的全面分析。比如蘭德公司數(shù)學(xué)部主任愛(ài)德華·奎德就認(rèn)為，政策分析“關(guān)心政策的影響”,“還更多地重視執(zhí)行,重視政治與組織方面的考慮”Copyright公共政策分析廣義的公共政策分析Copyright公共政策分析51狹義的公共政策分析

指的是在政策規(guī)劃和決策階段，由政策專家所做出的質(zhì)疑性、可行性的分析。屬于決策前、決策中的政策分析，但也包括決策后的政策爭(zhēng)論的分析。但是，即使是在對(duì)政策分析作狹義的理解時(shí)，也決不能將它僅僅局限于技術(shù)、方法的范圍，還包括價(jià)值、理論、模型。

Copyright公共政策分析狹義的公共政策分析Copyright公共政策分析52公共政策分析的內(nèi)容

公共政策分析是在政策運(yùn)行過(guò)程中針對(duì)復(fù)雜問(wèn)題進(jìn)行的論辯和質(zhì)疑?，F(xiàn)代的公共政策分析對(duì)政策的構(gòu)件及其變量采用多元操作，對(duì)政策過(guò)程和結(jié)果采用多重方法研究，對(duì)政策相關(guān)者采用多重利益分析，對(duì)政策模型采用多變量考察，對(duì)研究的知識(shí)采用多媒體交流，從而是批判復(fù)合主義的公共政策分析Copyright公共政策分析的內(nèi)容公共政策分析Copyright53

公共政策分析的目的是創(chuàng)造、評(píng)價(jià)和交流政策過(guò)程之中的信息、知識(shí)、主張。政策分析行動(dòng)是公共政策分析者通過(guò)批判性檢索，將資料轉(zhuǎn)化為信息，將信息再加工為知識(shí)，并借助政策呈現(xiàn)來(lái)交流相關(guān)的知識(shí)，還要將知識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)主張。Copyright公共政策分析的目的是創(chuàng)造、評(píng)價(jià)和交流政策過(guò)程之中54

在政策分析的交流中，如何整理政策相關(guān)文件并對(duì)加工過(guò)的政策文件加以表述非常重要，只有將加工過(guò)的政策文件通過(guò)政策呈現(xiàn)的形式進(jìn)行交流才會(huì)收到更好的效果。當(dāng)政策分析中的知識(shí)、主張為政策制定和實(shí)施的行動(dòng)主體所利用時(shí)，才能真正發(fā)揮政策分析作為改善公共政策的推進(jìn)器的作用。Copyright在政策分析的交流中，如何整理政策相關(guān)文件并對(duì)加工過(guò)的55

公共政策分析的主要工作是問(wèn)題建構(gòu)、前景預(yù)測(cè)、行動(dòng)建議進(jìn)行政策問(wèn)題構(gòu)建是非常重要的，同時(shí)，對(duì)各種政策方案未來(lái)前景做出預(yù)測(cè)，另外，還需要提出政策行動(dòng)建議。這些問(wèn)題構(gòu)建、前景預(yù)測(cè)、行動(dòng)建議會(huì)對(duì)政策的制定和執(zhí)行產(chǎn)生作用。但是也必須看到，政策分析的觀點(diǎn)、建議不一定全為政策決策者和實(shí)施者所接受。就這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，政策分析的作用是相對(duì)的。Copyright公共政策分析的主要工作是問(wèn)題建構(gòu)、前景預(yù)測(cè)、行動(dòng)56

在公共政策分析中,人們需要借助于運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)分析加上經(jīng)濟(jì)分析的方法。愛(ài)德華·奎德曾經(jīng)對(duì)政策分析作過(guò)精辟論述:“運(yùn)籌學(xué)想要幫助人們把事情辦得更好;系統(tǒng)分析也試圖做這一點(diǎn);另外,它還要找到那些不僅能辦得更好,而且要少花錢的目標(biāo);政策分析試圖做到系統(tǒng)分析所要求的一切,此外,它還要求把事情辦得更公道。因此,系統(tǒng)分析可以看作包括了運(yùn)籌學(xué),加上經(jīng)濟(jì)上的考慮和目標(biāo)的調(diào)查以及有關(guān)的方法”。Copyright在公共政策分析中,人們需要借助于運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)分57公共政策管理的作用

還在20世紀(jì)50年代公共政策學(xué)科剛剛創(chuàng)立的時(shí)期，拉斯威爾希望人們對(duì)這一體現(xiàn)民主和科學(xué)精神、需要學(xué)者和官員共同合作才能發(fā)展的知識(shí)領(lǐng)域討出更大，進(jìn)行認(rèn)真、深入的研究。到20世紀(jì)60年代末、70年代初，以色列的政策學(xué)者德洛爾來(lái)到公共政策發(fā)源地的美國(guó)，將目光更多地投向政策制定過(guò)程中有關(guān)信息、技術(shù)的因素從而重視政策分析時(shí)，他曾預(yù)言在政策活動(dòng)中將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)人數(shù)眾多的職業(yè)即政策分析家。而在德洛爾之后，著名政策學(xué)家金登則提出在政策活動(dòng)中需要培養(yǎng)對(duì)政策過(guò)程加以管理的政策企業(yè)家。公共政策管理Copyright公共政策管理的作用公共政策管理Copyright58

人類的任何公共活動(dòng)都需要加以管理，公共政策活動(dòng)也不例外。但以往的公共政策管理因素包括在政策研究和政策分析的活動(dòng)之中，并沒(méi)有單獨(dú)分離出來(lái)，更沒(méi)有得到專門的關(guān)注和研究。隨著社會(huì)公共治理日趨復(fù)雜，公共政策活動(dòng)也日益繁多。政策變遷的速度不斷加快，政策的周期性變得更為明顯。加上社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，人們需要和各種創(chuàng)新型、危機(jī)型政策打交道。在這種情況下，作為政策活動(dòng)的一個(gè)專門領(lǐng)域的公共政策管理就發(fā)展起來(lái)。Copyright人類的任何公共活動(dòng)都需要加以管理，公共政策活動(dòng)59公共政策管理的內(nèi)容

目前公共政策管理還處在孕育和初步發(fā)展時(shí)期。人們主要關(guān)心的是兩個(gè)方面的工作。一個(gè)方面是有關(guān)公共政策的結(jié)構(gòu)與周期管理，另一個(gè)方面是有關(guān)創(chuàng)新型和危機(jī)型政策的管理。做好這兩方面的管理工作，將有助于實(shí)際政策過(guò)程的運(yùn)行，有助于政策執(zhí)行中各類資源的合理配置，也有助于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的政策創(chuàng)新和危機(jī)的處理Copyright公共政策管理的內(nèi)容Copyright60公共政策活動(dòng)的主要內(nèi)容公共政策活動(dòng)公共政策過(guò)程的知識(shí)公共政策過(guò)程中的知識(shí)公共政策研究公共政策分析公共政策系統(tǒng)的知識(shí)公共政策管理Copyright公共政策活動(dòng)的主要內(nèi)容公共政策活動(dòng)公共政策公共政策公共政策公61

公共政策是人類自覺(jué)能動(dòng)的集體行動(dòng)，是以執(zhí)政黨和政府為主的公共機(jī)構(gòu)，在一定的政治背景下，經(jīng)過(guò)論辯、競(jìng)爭(zhēng)、合作，并選擇適合的工具，采取行動(dòng)解決社會(huì)領(lǐng)域中的公共問(wèn)題，維護(hù)公共利益，求得社會(huì)進(jìn)步的活動(dòng)過(guò)程。公共政策具有不同的層次和類型。公共政策分析必須依據(jù)公共政策活動(dòng)的性質(zhì)和層次、類別來(lái)進(jìn)行。完整的公共政策活動(dòng)包括政策研究、政策分析和政策管理。小結(jié)Copyright公共政策是人類自覺(jué)能動(dòng)的集體行動(dòng)，是以執(zhí)政黨62公共政策過(guò)程是公共政策分析的基礎(chǔ)

公共政策分析是依據(jù)公共政策活動(dòng)的展開(kāi)來(lái)進(jìn)行的，不了解公共政策活動(dòng)的過(guò)程，其中所包含的階段、環(huán)節(jié)，以及過(guò)程中的知識(shí)，就無(wú)法進(jìn)行科學(xué)、民主的公共政策分析。

thebasisofpolicyanalysisCopyright公共政策過(guò)程是公共政策分析的基礎(chǔ)

thebasisofC63§2.公共政策的過(guò)程模式Copy公共政策過(guò)程的涵義公共政策過(guò)程的特點(diǎn)兩類公共政策過(guò)程模式改進(jìn)型政策過(guò)程模式§2.公共政策Copy公共政策過(guò)程的涵義64

美國(guó)公共政策學(xué)者奎德（Quade,1982）指出，公共政策分析是一門精確的科學(xué)，其主要任務(wù)在于協(xié)助決策者對(duì)“現(xiàn)實(shí)世界的有效操縱”。而政策過(guò)程本身就是一個(gè)找尋最佳方案的理性循環(huán)過(guò)程，它包括政策形成：澄清與限定問(wèn)題的范圍與決策目標(biāo)；政策搜尋：認(rèn)定、設(shè)計(jì)與搜索政策方案；政策預(yù)測(cè)：預(yù)測(cè)未來(lái)環(huán)境與運(yùn)行體系；模式建構(gòu)：建立與運(yùn)用模式以決定行動(dòng)；政策評(píng)估：比較和排列政策方案。公共政策分析與公共政策過(guò)程Copyright美國(guó)公共政策學(xué)者奎德（Quade,1982）指65

公共政策是為解決社會(huì)公共問(wèn)題而產(chǎn)生的集體活動(dòng)，因此公共政策是問(wèn)題取向的

公共政策活動(dòng)過(guò)程模式的探索Principal

公共政策是政府為主的公共機(jī)構(gòu)回應(yīng)公眾要求而必須采取的行動(dòng)，因此公共政策是行動(dòng)取向的問(wèn)題取向+行動(dòng)取向=過(guò)程取向Copyright公共政策是為解決社會(huì)公共問(wèn)題而產(chǎn)生的集體活動(dòng)，因此公共政66

公共政策分析是以公共政策過(guò)程為分析對(duì)象和前提的。雖然也有一些學(xué)者認(rèn)為政策分析只考慮政策的制定，而不關(guān)注政策的執(zhí)行。但多數(shù)的政策學(xué)家還是同意政策分析是以整個(gè)政策過(guò)程為對(duì)象的?？茖W(xué)、民主的政策分析要求分析人員依據(jù)政策活動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律和展開(kāi)的過(guò)程，探尋其中各種要素、階段、環(huán)節(jié)的性質(zhì)、特點(diǎn)，以及在運(yùn)行中的組合與功能，以便為政策活動(dòng)主體更為自覺(jué)、有效的集體行動(dòng)提供必要的、有益的建議和咨詢。因此，研究有關(guān)公共政策過(guò)程的知識(shí)，就成為展開(kāi)政策分析的基礎(chǔ)。公共政策分析是以公共政策過(guò)程為分析對(duì)象和前提的67

公共政策活動(dòng)作為解決問(wèn)題的、動(dòng)態(tài)的行動(dòng)過(guò)程，需要經(jīng)過(guò)哪些程序、環(huán)節(jié)和步驟？從公共政策學(xué)科孕育誕生之日開(kāi)始，政策的研究者和分析者們就堅(jiān)持進(jìn)行這方面的探索

公共政策活動(dòng)過(guò)程模式的探索

弄清楚政策過(guò)程的階段、環(huán)節(jié)和程序是非常重要的，它既可以讓研究者、分析管理者了解政策活動(dòng)的內(nèi)在邏輯，也可以據(jù)此來(lái)進(jìn)行分析操作Copyright公共政策活動(dòng)過(guò)程模式的探索弄清楚政策過(guò)程的階段、環(huán)節(jié)和程68

所謂公共政策過(guò)程，或政策運(yùn)行過(guò)程，是政策行為主體展開(kāi)的具體的政策行動(dòng)、活動(dòng)的總和，它包括了從政策活動(dòng)開(kāi)始直至終了的所有的步驟、環(huán)節(jié)和程序。公共政策過(guò)程模式，則是指以簡(jiǎn)化的方式再現(xiàn)政策運(yùn)行過(guò)程中所包含的邏輯步驟、環(huán)節(jié)和實(shí)際操作行為的一組（或一套）知識(shí)的陳述。其表現(xiàn)形式可以是一套相關(guān)聯(lián)系的概念，也可以是一套有邏輯關(guān)聯(lián)的直觀圖形。公共政策活動(dòng)過(guò)程模式的探索Copyright所謂公共政策過(guò)程，或政策運(yùn)行過(guò)程，是政策行為主體展開(kāi)的具69■政策行動(dòng)主體的多元性

傳統(tǒng)的政策過(guò)程研究只關(guān)注政黨、政府的能動(dòng)作用?，F(xiàn)代公共政策過(guò)程在關(guān)注政黨組織、政府部門等純公共組織的作用的同時(shí)，更多的關(guān)心利益團(tuán)體、大眾媒介、公眾、市場(chǎng)等準(zhǔn)公共部門和私部門在政策過(guò)程運(yùn)行中的作用。公共政策過(guò)程的特點(diǎn)Copyright■政策行動(dòng)主體的多元性公共政策過(guò)程的特點(diǎn)Copyright70■政策要素環(huán)節(jié)的變動(dòng)性

政策過(guò)程是由一系列要素、環(huán)節(jié)構(gòu)成的。其中包括政策環(huán)境、政策問(wèn)題、政策方案、政策執(zhí)行、政策評(píng)估等等，這些要素和環(huán)節(jié)中還包含著更多的次一級(jí)的要素和活動(dòng)單位。無(wú)論是主導(dǎo)性要素、環(huán)節(jié)，還是次一級(jí)甚至更為細(xì)微的要素、環(huán)節(jié)，都不是凝固不變的，其結(jié)構(gòu)、功能都是變動(dòng)的公共政策過(guò)程的特點(diǎn)Copyright■政策要素環(huán)節(jié)的變動(dòng)性公共政策過(guò)程的特點(diǎn)Copyright71■政策要素環(huán)節(jié)的互動(dòng)性

公共政策活動(dòng)中的各種要素、環(huán)節(jié)之間、政府的不同部門之間、不同層級(jí)的政府之間，都發(fā)生著相互作用，不停頓的組合、分解、相互影響，相互作用，這也是政策過(guò)程呈現(xiàn)出復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性的重要原因公共政策過(guò)程的特點(diǎn)Copyright■政策要素環(huán)節(jié)的互動(dòng)性公共政策過(guò)程的特點(diǎn)Copyright72■政策步驟環(huán)節(jié)的彈性政策過(guò)程包含著許多步驟、程序、環(huán)節(jié)，但并不表示任何一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)的政策都要千篇一律的經(jīng)歷所有的步驟、程序和環(huán)節(jié)，有些政策過(guò)程就可以跨過(guò)、省略、忽視某些和環(huán)節(jié)。政策所經(jīng)歷的步驟、程序、環(huán)節(jié)在時(shí)間上也有彈性，有些歷時(shí)較長(zhǎng)，有些經(jīng)歷的時(shí)間則非常短。公共政策過(guò)程的特點(diǎn)Copyright■政策步驟環(huán)節(jié)的彈性公共政策過(guò)程的特點(diǎn)Copyright73■政策要素環(huán)節(jié)的流動(dòng)性

政策過(guò)程中的參與者是進(jìn)進(jìn)出出的，有些政策主體在政策規(guī)劃階段很活躍，有些政策主體則在政策執(zhí)行時(shí)加入進(jìn)來(lái)。不同個(gè)體、各種利益集團(tuán)表達(dá)的利益訴求也是變異的，有些利益訴求一開(kāi)始強(qiáng)烈，接下來(lái)就減緩，有些利益訴求開(kāi)始時(shí)很微弱，但后來(lái)又突然變得異常強(qiáng)烈。公共政策過(guò)程的特點(diǎn)Copyright■政策要素環(huán)節(jié)的流動(dòng)性公共政策過(guò)程的特點(diǎn)Copyright74處于主流地位流行于20世紀(jì)60、70年代，至90年代仍舊有許多人堅(jiān)持產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代，有啟發(fā)意義，形式多樣Copyright兩類政策過(guò)程模式公共政策過(guò)程階段論公共政策過(guò)程反階段論處于主流地位產(chǎn)生于20世紀(jì)Copyright兩類公共政策過(guò)程75

20世紀(jì)50年代至80年代，對(duì)公共政策過(guò)程的探索主要是圍繞階段論展開(kāi)的，又稱為“階段啟發(fā)論”，具有重要意義的是三大步：

■拉斯韋爾的7階段模式■布魯爾的6階段模式■安德森和瓊斯的5階段模式公共政策過(guò)程階段論模式的探索Copyright20世紀(jì)50年代至80年代，對(duì)公共政策過(guò)程的探索主要是圍76

公共政策的創(chuàng)始人拉斯韋爾在50年代將復(fù)雜的政策過(guò)程加以簡(jiǎn)化，分出了不連續(xù)的7個(gè)階段：

■（收集、加工、處理）信息■（供決策者們選擇的）建議■（決策者決定行動(dòng)的）法令■（對(duì)計(jì)劃的行動(dòng)方案）試行■（由法院和行政部門）執(zhí)行■（已有政策被取消或）終止■（對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果作）評(píng)估公共政策過(guò)程階段論模式的探索（7階段）Copyright公共政策的創(chuàng)始人拉斯韋爾在50年代將復(fù)雜的政策過(guò)程加以簡(jiǎn)77

美國(guó)公共政策學(xué)家布魯爾（CaryBrewer）在70年代提出了包含6個(gè)階段的政策應(yīng)用模式：■（對(duì)政策問(wèn)題的理解確認(rèn)）發(fā)現(xiàn)/開(kāi)始階段■（對(duì)方案風(fēng)險(xiǎn)、收益、技術(shù)）預(yù)評(píng)估階段■（對(duì)多個(gè)方案作采用不采用的）選擇階段■（對(duì)已經(jīng)選擇的方案加以貫徹）執(zhí)行階段■（對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的結(jié)果進(jìn)行）評(píng)估階段■（對(duì)已經(jīng)過(guò)時(shí)失效的政策加以）終止階段公共政策過(guò)程階段論模式的探索（6階段）Copyright美國(guó)公共政策學(xué)家布魯爾（CaryBrewer）在70年78

美國(guó)學(xué)者安德森和瓊斯在吸取布魯爾的模式的合理成分后，于70年代中期提出了著名的5階段模式：

■議程設(shè)定階段（Agenda-Setting）■政策制定階段(PolicyFormulation)■政策決策階段(Decision-Making)■政策執(zhí)行階段(PolicyImplementation)■政策評(píng)估階段(PolicyEvaluation)公共政策過(guò)程階段論模式的探索（5階段）Copyright美國(guó)學(xué)者安德森和瓊斯在吸取布魯爾的模式的合理成分后，于779公共政策過(guò)程階段論模式的探索（5階段）問(wèn)題確認(rèn)議程設(shè)定確定目標(biāo)方案選擇方案貫徹過(guò)程監(jiān)控政策規(guī)劃政策決策政策執(zhí)行政策評(píng)估實(shí)際操作邏輯階段Copyright公共政策過(guò)程階段論模式的探索（5階段）問(wèn)題確認(rèn)議程設(shè)定確定目80

反階段論

雖然公共政策過(guò)程的階段論模式為多數(shù)政策學(xué)家所認(rèn)同，成為在20世紀(jì)60至70年代占據(jù)主流地位的過(guò)程模式，但在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面也暴露出明顯的缺陷。一批持有批判態(tài)度的政策學(xué)家創(chuàng)立了政策過(guò)程的“反階段論”模式。公共政策過(guò)程反階段論模式的探索Copyright反階段論公共政策過(guò)程反階段論模式的探索Copyr81政策過(guò)程反階段論模式對(duì)階段論模式的批判

■階段論模式堅(jiān)持將政策過(guò)程視為是絕對(duì)自上而下的