晚清知縣與地方行政制度的變遷古代縣官高配現(xiàn)象探幽

晚清知縣與地方行政制度的變遷古代縣官高配現(xiàn)象探幽

40多歲的老上?？梢哉f是目前的保存完好的傳統(tǒng)建筑。在目前的河南省北路塘路拐角處，有一座帶有學(xué)校標志的傳統(tǒng)建筑，就像一座祠堂。它的前身是清代上海上海北方的一個貨幣社團。早先，其間尚有鐫在大殿壁上的兩塊碑刻，一塊是敘述該會館創(chuàng)建經(jīng)過的壁記，一塊是當時的上海知縣黃某為該會館落成發(fā)布的告示。黃縣長的署名相當“雷人”，全稱為“欽加運同銜補用直隸州特授松江府上?？h正堂加十級記錄十次黃”?！斑\同”是專職性地方機構(gòu)的副職，相當于現(xiàn)在的副廳級，秩從四品，而看多了清史連續(xù)劇的現(xiàn)代觀眾大都知道，有清一代，除大興、宛平、承德等少數(shù)幾個“京縣”的一把手秩正六品之外，全國的知縣俱為正七品官。用這個常識衡量，副廳級的縣長不禁引人注目。其實，在晚清上海官場，來頭大的縣太爺何止這一例。反顧歷史，位居基層而以副廳級、正廳級乃至副省級“高配”的縣長，并非清朝獨有。如果將之放在古代縣政制度和職官等級制度與時嬗替的大視野中，當作一種通貫歷代的特殊的任官辦法加以觀察，倒也是一個增廣見聞、多端而取的視角。增秩和留任重職的“高配”眾所周知，以縣為基層政區(qū)的地方行政制度，是從戰(zhàn)國起普遍實行，到秦漢時全面確立的?？h級政區(qū)的等級，也就是縣官的等級，這種等級差別在秦漢通稱為“秩”，本義為俸祿級別，引申為職位級別。制度規(guī)定，縣令秩（年俸）千石，次縣令秩六百石，縣長秩五百石，次縣長秩三百石（東漢時縣長秩四百石，次縣長秩三百石）。這個粟石秩級制的要義，就是一切以“事”為中心，職位隨責任輕重而定，等級隨職位高低而定，有一個職位就有一個用俸祿標示等級的官位，職位等級同時就是官位等級，官位等級隨職位的變動而升降。哪一天不在職位上了，等級和官吏身份也就同時失去了。兩漢史上，此類官職一體、官秩隨職的事例俯拾皆是。譬如宣元時的召信臣，先任秩三百石的谷陽縣令，后來升遷為秩五百石的上蔡縣長。因為他政績突出，所到之處一片頌揚聲，于是超常規(guī)地升為零陵太守，一下子成為秩二千石的高級干部。后來他因為患病辭職療養(yǎng)，官秩隨之兩亡。病愈后朝廷又征他出來做官，過去的二千石秩級作廢，授職諫議大夫，就是從六百石秩級上重新起步。不過以時下的價值觀判斷，這些人雖然降了職位等級，好歹還算是又當上了官。須知在職位就是官位的當時，由于去職后再無重仕機會，因而永遠當老百姓的“前公務(wù)員”大有人在。不比后世，一朝入仕，終生為官，無論到什么地方去什么單位任什么職位，或不任什么職位，乃至退居林下，都要照官位等級享受相應(yīng)的待遇。此亦見得長江后浪推前浪、唐宋更比秦漢強呢。但是即便在官職一體定為職官等級體制的漢代，職位等級與官位等級相脫離的“高配”縣長也并非沒有，有例為證：一是昭帝時，焦貢任秩六百石的小黃縣令后，可以這么說，老百姓路不拾遺，監(jiān)獄里空無一人，社會和諧，政績斐然。因此，皇帝調(diào)他去中央，老百姓們當然舍不得了，追到京師，一把鼻涕一把淚的，要求把人民的好縣長還給小黃縣。結(jié)果是皇帝順從民意，讓他留任原職，“增（焦）貢之秩千石”；二是光武時，祭肜任偃師縣長，在職五年，官員考核名列第一，升遷為襄賁縣令。當時正是建國初期，天下郡國還都沒有完全太平，一些猖狂的盜賊竟敢在光天化日之下橫行霸道。祭肜到職后，重拳出擊黑惡勢力，“誅破奸猾，殄其支黨。數(shù)年，襄賁政清”?；实酆芨吲d，親下璽書表彰，又詔“增秩一等，賜縑百匹”，就是把祭肜的秩級從一千石提為二千石。二千石乃郡守的秩級，則祭肜實為郡守級的縣令了。類似這種增秩賜金、留任原職的安排，總體上講比例極微，對官秩隨職的基本制度沒什么影響，可以看成是一種鼓勵官吏久任、維護地方穩(wěn)定的變通措施。秩級增加對留任原職者而言，只是長了一級工資，并不構(gòu)成升調(diào)新職的條件。但官員秩級高于職位等級，終究是官位與職位發(fā)生分離的端倪，這正是漢代“高配”縣長值得關(guān)注的原因所在。任職縣官，以本職帶縣魏晉南北朝時的縣制異于秦漢者，至少有三點，一是位次下降：過去的郡縣二級制到此時變成了州郡縣三級制；二是分等增繁：如兩晉和劉宋蕭梁都分縣為七等，北齊更將諸縣分為九等；三是設(shè)令趨濫：兩漢時秩級高的縣令居少，秩級低的縣長居多，三國時令、長參半，南朝在劉宋時絕大多數(shù)為縣令，到陳朝已無縣長，北朝則無論該縣等第高下，一概稱令。頗有趣的是，一方面是職位等級中，縣官地位比以往明顯下降，另一方面卻是在任縣官中，實際地位高于職位等級的人多得是。原來當時不少都督府和州、郡兩級政權(quán)的長官，出于加強控制、報功酬謝等目的，多喜歡用自己的左膀右臂兼任管下的縣令，通稱“以本職帶縣”。而這些人的本職等級，一般多高于所帶縣令的職位等級，由此形成一批兼職型的“高配”縣長，甚至還有以中央干部兼任縣令的：孝文帝時，中書侍郎崔亮和北中府長史裴聿皆以經(jīng)濟困難報告皇帝，皇帝遂親自下令，讓崔亮兼野王縣令，裴聿兼溫縣令，使他們能多得一份地方官所特有的、依所管戶口數(shù)取俸的兼職收入。中書侍郎和王府長史皆為從四品，比他們所兼縣令的品階要高出好幾級?！案吲洹笨h級的“知縣”唐代開始，縣政府的長官一概稱縣令。諸等縣令中，京縣令為正五品上，其余從正六品下起依等遞減到從七品下。就是說，按照當時“六品以下，官數(shù)多卑”的通識，全國1500多個縣令，除20個京縣令和次京縣令以外，全是低級官員。然而，現(xiàn)實比制度要活潑得多。唐朝有職位和官位兩套等級：職位等級中的名目，都代表著大小不等的責任和權(quán)力；而官位等級中的名目，則沒有半點實際職權(quán)依托，相當于一、二、三、四序列符號。但這些符號的內(nèi)涵不容小覷，在很長一個時段內(nèi)，唐代公務(wù)員的眾多政治經(jīng)濟待遇，如領(lǐng)取多少薪俸、分給多少職田、乘什么車子、穿什么品服、參加慶典時站什么位置、“吃官司”時有哪些特權(quán)可享，乃至兩眼一閉按什么規(guī)格辦喪事造墳?zāi)?，全都依附在由這些符號代表的官位等級上，所以當時的人多把“散官”品階稱為“本品”，“職事官”品階倒似外加的了。安史之亂后，大唐帝國的官員隊伍越來越壯大，因各級職位常告滿座，政府遂以破格遷升散官品階作為新的激勵手段，著名事例如貞元十二年（796年）裴延齡“自朝請大夫（從五品上）特加銀青光祿大夫（從三品）”，即一次性加七階。用現(xiàn)代話說，那就是火箭式了。散官如此濫授，“高配”縣長自然大為增加。宋代的縣制繼承唐代，職官等級制也繼承唐代。兩宋時坐在諸縣政府第一把手交椅上的，大多數(shù)都不是位居八品九品的縣令，而是皇帝差遣來“知縣事”的帶有京朝機關(guān)職稱的“中央干部”。“中央干部”帶職下放到州縣主持工作，由此造成眾多獨具宋代特色的“高配”縣長，亦是兩宋時“知縣”與縣令的區(qū)別所在。所謂“高配”主要還是從“中央干部”下放基層以提升集權(quán)程度的意義上著眼。第三，榮譽性加突出明清時候，知縣等級統(tǒng)一化，除京縣為正六品外，其余一概為正七品，世人每稱縣令為“七品芝麻官”，出典就在此。所有這些都折射出中央政府對縣政的重視程度愈來愈高，控制愈來愈嚴。但實際上縣太爺并不是都處在“七品芝麻官”的等級上，比如明代曾在很長一個時段內(nèi)，對一部分官聲良好而深受民眾擁戴的地方官實行擢職留任或進階留任的提拔方式。永樂時，汶上知縣史誠祖屢次任期已滿即將升遷，都因為鄉(xiāng)親奏請中央留任，后來被提升為從五品級的濟寧知州，但“仍視汶上縣事”，就是實際上濟寧知州另外有人在做，老史以知州的官銜留在汶上當知縣，“閱二十九年，竟卒于任”。還有東阿知縣貝秉彝，中央要調(diào)動他的工作，東阿鄉(xiāng)親百余人極力挽留，由此給明成祖留下良好印象，“九載考滿入都，詔進一階，仍還東阿”，一直干到明宣宗登基以后才死在任上。類似這樣被擢職或加秩后依舊留任的知縣，在《明史》卷二八一《循吏傳》中還有不少。清代也有這種不改變職位權(quán)力的提升，被加銜者只要愿意自己掏錢埋單，就可以顯擺與所加職銜級別相稱的車服儀制,所以很受基層干部歡迎,而朝廷亦作為榮典慎重實施,看似不增加財政一文負擔的榮譽性加銜比以往大為開放。歷任南匯、青浦、上海等地知縣并且也有“欽加知府銜”的陳其元回憶說:按制度,知縣戴素金帽頂,但大家都晉級加銜了。到松江府開會時,沒有一個知縣不戴三品銜的藍寶石帽頂,即使是縣丞主簿等副職亦多戴上了五品銜的水晶帽頂或六品銜的車渠帽頂。同治四年,我去盛澤辦厘捐,認識一個署理縣丞,因為沒有加銜,所