英國土地發(fā)展權(quán)制度的法律背景、演進(jìn)及可資借鑒

英國土地發(fā)展權(quán)制度的法律背景、演進(jìn)及可資借鑒

土地補(bǔ)救權(quán)或土地契約法，主要是自1947年英國通過《城市規(guī)劃法》以來，土地權(quán)利逐漸受到廣泛理解。一般認(rèn)為,所謂土地發(fā)展權(quán),是指“在地上、地面、地下進(jìn)行建筑建造、工程建設(shè)、礦產(chǎn)開采或其他工作,或在對(duì)任何建筑、土地的使用中所進(jìn)行的任何實(shí)質(zhì)性改變”1土地保有制的建立英國法深受羅馬法土地“上窮天寰,下及地心”觀念的影響,認(rèn)為土地權(quán)利包羅萬象,持有或擁有土地,自然可對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)。因此,雖然土地發(fā)展權(quán)是后來形成的一個(gè)概念,但在英國中世紀(jì)的財(cái)產(chǎn)法中實(shí)際上已經(jīng)蘊(yùn)含著將土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)單獨(dú)財(cái)產(chǎn)權(quán)來對(duì)待的法律基礎(chǔ)。近代英國土地法體系的形成主要源自1066年諾曼征服之后。征服者威廉將盎格魯撒克遜法律制度和歐洲大陸的采邑制予以融合,建立了不同于大陸法的土地保有制。在土地保有制下,國王是全國土地名義上的所有者,并作為全國土地的領(lǐng)主將土地授予直屬封臣,直屬封臣成為威廉的“租戶”,這些直屬封臣又作為領(lǐng)主將持有的土地進(jìn)行次級(jí)分封,分配給更多的階層。由此,通過層層的分封形成了一種“金字塔”型的層級(jí)分封關(guān)系。由于國王為名義上的土地所有者,取得封地的人僅僅是在一定范圍內(nèi)享有土地權(quán)利,即“保有”土地。不同層級(jí)的“租戶”因持有土地而對(duì)上級(jí)領(lǐng)主負(fù)有特定封建義務(wù),如向領(lǐng)主行臣從宣誓禮和表示忠誠,繳納特享稅、繼業(yè)稅,承認(rèn)領(lǐng)主的監(jiān)護(hù)權(quán)等由于土地名義上歸國王所有,人們就更加看重土地的收益,而較少考慮土地的所有權(quán)問題,同時(shí),因?qū)蛹?jí)分封的存在,在一塊土地上可能存在不同的保有關(guān)系和權(quán)益,需要明晰彼此之間的界限和范圍。為此,英國的法律家們首先將所有權(quán)和土地分離開來,然后又將土地附于一個(gè)被稱為地產(chǎn)權(quán)的虛幻的東西上去2土地的限制與法律視野土地發(fā)展權(quán)雖然最初源于土地的固有屬性,但真正使之進(jìn)入法律視野的卻始于人們對(duì)土地發(fā)展的一些限制。在近代規(guī)劃控制出現(xiàn)之前所涉及的發(fā)展限制主要來自于私法,即財(cái)產(chǎn)法、限制性約據(jù)以及侵?jǐn)_法三個(gè)領(lǐng)域。2.1財(cái)產(chǎn)法上的土地發(fā)展權(quán)在英國法上,由于不同地產(chǎn)權(quán)益之間相對(duì)獨(dú)立,所以地產(chǎn)權(quán)人在轉(zhuǎn)讓地產(chǎn)權(quán)時(shí)可以將其中一部分權(quán)益從整個(gè)的地產(chǎn)權(quán)中剝離出來,將之作為剩余權(quán)利保留在自己手中或單獨(dú)處置。由此,地產(chǎn)權(quán)人在轉(zhuǎn)讓地產(chǎn)時(shí),就可以將土地發(fā)展權(quán)留在自己手中,以此來實(shí)現(xiàn)對(duì)土地未來狀態(tài)的保護(hù)。對(duì)于地產(chǎn)權(quán)的受讓人而言,這實(shí)際上構(gòu)成了土地的發(fā)展限制。在早期英國法上,由于合同法律制度的相對(duì)滯后,很多土地上的權(quán)利義務(wù)都是通過不同保有制下對(duì)土地權(quán)利的制約來實(shí)現(xiàn)的2.2土地約據(jù)的運(yùn)用在不動(dòng)產(chǎn)法上,約據(jù)的本意是指當(dāng)事人之間達(dá)成的在土地上為一定行為或不為一定行為的協(xié)議或允諾地產(chǎn)約據(jù)的運(yùn)用不僅在客觀上起到了控制發(fā)展、實(shí)施規(guī)劃的效果,是一種非常理想的私人規(guī)劃工具2.3侵蝕法的歷史溯源歷史上,侵?jǐn)_的含義最初僅僅是指對(duì)他人土地收益的妨害,即所謂的隨附于土地的占有和使用便利的自然權(quán)利的妨害,如通行或打漁的權(quán)利,其法律基礎(chǔ)為一個(gè)公認(rèn)的理念:“使用自己的財(cái)產(chǎn)不得有害鄰人的財(cái)產(chǎn)”。侵?jǐn)_法的歷史可以追溯到11、12世紀(jì)。1082年,征服者威廉發(fā)布了一個(gè)令狀給Lanfranc大主教,命令說“Picot在劍橋造的磨坊,如果損害到他人的話可以被毀壞”在地產(chǎn)權(quán)人違反上述通過財(cái)產(chǎn)法、限制性約據(jù)和侵?jǐn)_法所確立的限制土地發(fā)展的義務(wù)時(shí),其救濟(jì)手段一般是事后的私權(quán)訴訟解決,政府的公權(quán)利并不介入其中,土地發(fā)展權(quán)仍然屬于私權(quán)的范疇。3土地承擔(dān)責(zé)任的正式形成—土地發(fā)展權(quán)的正式形成——公法管制及國有化演變土地發(fā)展的私人限制隱含了土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容和價(jià)值,但土地發(fā)展權(quán)真正從地產(chǎn)權(quán)中明確獨(dú)立出來卻是始于國家管制權(quán)對(duì)土地開發(fā)利用的限制3.1早期土地開發(fā)和管理英國控制私人土地利用至少可上溯至羅馬法時(shí)期3.2英國議會(huì)的立法中的公共利用19世紀(jì)以后,隨著英國工業(yè)革命的發(fā)展,城市人口急劇增加,環(huán)境惡化和住房短缺等問題日益突出,傳統(tǒng)以侵?jǐn)_法、限制性契約等方式調(diào)整相鄰地產(chǎn)權(quán)益的方式效率低、成本高。受到德國城鎮(zhèn)擴(kuò)展規(guī)劃和霍華德花園城市運(yùn)動(dòng)的影響,英國開始通過立法的方式對(duì)城市發(fā)展和土地利用進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和管制。自1848年起,英國議會(huì)相繼頒布了《公共衛(wèi)生法》(PublicHealthAct)、《工人階層住宅》(HousingoftheWorkingClassAct)等法案,強(qiáng)制規(guī)定了建筑物的衛(wèi)生設(shè)施、日照間距、居住密度等最低標(biāo)準(zhǔn),但這些法案總體上只涉及建筑物自身標(biāo)準(zhǔn),并不能管制建筑物之間的相鄰關(guān)系和城市用地布局的混雜狀況。事實(shí)上,這些法律被認(rèn)為只不過是擴(kuò)大了侵?jǐn)_法的范圍,將有礙市容的房屋視為一種公共妨害,一般來說,只要地產(chǎn)權(quán)人不侵犯其他人的權(quán)利,就可以選擇任何方式開發(fā)使用其土地3.3發(fā)展權(quán)的“棒束”化勞資法的第24條第一階段:1909年英國制定了《住宅、城鎮(zhèn)規(guī)劃諸法》(Housing,TownPlanning,etc.Act),首次通過立法方式開始全面的城市規(guī)劃,并對(duì)土地發(fā)展進(jìn)行立法限制。該法第54條規(guī)定,地方政府可以就正在開發(fā)的土地或可能用于建筑目的的土地編制城鎮(zhèn)規(guī)劃方案,以確保該土地及其鄰近土地規(guī)劃和利用達(dá)到衛(wèi)生合格、環(huán)境舒適、交通便利的要求。該法還規(guī)定,對(duì)于違反規(guī)劃方案的建筑,政府均有權(quán)將之遷移、拆除或?qū)嵤└脑?而無論該建筑建于規(guī)劃方案實(shí)施前還是實(shí)施以后。城市規(guī)劃法對(duì)土地發(fā)展的限制,對(duì)土地發(fā)展權(quán)的權(quán)益構(gòu)成和性質(zhì)造成了重大影響。在城市規(guī)劃實(shí)施之前,土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值主要受到土地自然條件、區(qū)位特征等因素的影響,而在規(guī)劃控制制度下,被允許發(fā)展的土地的價(jià)值因其他土地的限制發(fā)展而得到額外增加,這也就是1940年《巴羅報(bào)告》和1942年《阿斯瓦特報(bào)告》中所說的土地發(fā)展價(jià)值發(fā)生了轉(zhuǎn)移,即從被禁止發(fā)展的土地轉(zhuǎn)移到了獲許開發(fā)的土地上。因此,特定土地的發(fā)展權(quán)價(jià)值并非完全源自土地自身屬性,而是蘊(yùn)含了社會(huì)整體價(jià)值在內(nèi),土地發(fā)展權(quán)已不完全是私人地產(chǎn)權(quán)“棒束”中的“木條”。這也是后來英國推行土地發(fā)展權(quán)國有化的基點(diǎn)之一。第二階段:按照1909年《住宅、城鎮(zhèn)規(guī)劃諸法》第58條的規(guī)定,任何人的財(cái)產(chǎn)受到規(guī)劃方案的不利影響,都有權(quán)向地方政府請(qǐng)求賠償。但是,對(duì)于在啟動(dòng)編制規(guī)劃方案到規(guī)劃正式實(shí)施之間的過渡時(shí)期內(nèi)的新建或在建項(xiàng)目,如果與正式規(guī)劃相悖,開發(fā)人無權(quán)要求賠償。這種僵化的規(guī)劃制度遭到了開發(fā)人的反對(duì)。為解決這一問題,1922年制定的《城市規(guī)劃法令》(TownPlanningOrder)提出實(shí)施過渡時(shí)期的開發(fā)控制(或稱臨時(shí)開發(fā)控制),建立了發(fā)展許可制度。這一法令規(guī)定,在規(guī)劃方案編制和審查階段,當(dāng)?shù)卣梢越o予建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展許可。如果獲準(zhǔn)開發(fā)的項(xiàng)目因與最終施行的規(guī)劃方案不符而受到不利影響的,則由政府給以相應(yīng)補(bǔ)償。簡言之,開發(fā)者事先取得發(fā)展許可,可得到補(bǔ)償,否則,就得不到補(bǔ)償。由此,發(fā)展許可制度通過事后“迂回”補(bǔ)償開發(fā)者的方式,在一定程度已經(jīng)將土地發(fā)展視為政府賦予開發(fā)者的一項(xiàng)權(quán)利。但是,未獲得發(fā)展許可而開發(fā)的項(xiàng)目并未被視為非法,開發(fā)人也沒有義務(wù)為開發(fā)項(xiàng)目事先取得許可,可以說,土地發(fā)展權(quán)依然留在私人手中。第三階段:1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》堅(jiān)持發(fā)展控制的原則,將土地發(fā)展權(quán)及其相關(guān)利益實(shí)現(xiàn)了國有化。按照1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,幾乎所有的開發(fā)項(xiàng)目都被納入發(fā)展控制的范圍,沒有規(guī)劃當(dāng)局的許可,就不能進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。同時(shí),基于發(fā)展權(quán)國有化的原則,因規(guī)劃所導(dǎo)致的禁止開發(fā)不予補(bǔ)償。如果發(fā)展許可被批準(zhǔn),因規(guī)劃引起的土地升值都將被全額征收為發(fā)展捐。至此,通過自19世紀(jì)中葉以來英國土地發(fā)展控制的實(shí)踐,以往依靠私人約束土地使用的方式,在很大程度已被政府的管制所取代,土地發(fā)展權(quán)被徹底從土地固有權(quán)利中剝離出來,成為一項(xiàng)國家公權(quán)力。但是,英國土地發(fā)展權(quán)國有化措施并非徹底的國家獨(dú)占發(fā)展權(quán),而是貫徹了分享發(fā)展權(quán)益的理念。因?yàn)槿绻裱瓏?yán)密的邏輯,土地發(fā)展價(jià)值向國家轉(zhuǎn)移根本就不應(yīng)當(dāng)存在賠償?shù)膯栴}第四階段:1953年保守黨政府在保留發(fā)展許可制度的同時(shí)廢止發(fā)展捐,改以“規(guī)劃利得”(PlanningGains)附加開發(fā)者相應(yīng)的義務(wù)。英國還先后在1967年和2010年針對(duì)土地發(fā)展價(jià)值分別嘗試征收改良捐和社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)稅,并通過引入規(guī)劃義務(wù)的方式,由開發(fā)者在取得發(fā)展許可的同時(shí),作為附帶條件承擔(dān)公共設(shè)施、經(jīng)濟(jì)住宅等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)義務(wù),從而將部分發(fā)展價(jià)值回歸社會(huì)?？梢?土地發(fā)展權(quán)的獨(dú)立地位和社會(huì)分享觀念并未發(fā)生根本變化,僅僅是在價(jià)值分配的比例和方式上與1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有所差異而已。4通過土地發(fā)展權(quán)制度將土地所有權(quán)和公權(quán)的矛盾轉(zhuǎn)化為權(quán)力運(yùn)行的工具土地發(fā)展權(quán)最初自英國興起,與英國自身的法律傳統(tǒng)、財(cái)產(chǎn)權(quán)架構(gòu)以及規(guī)劃管制的發(fā)展有著密切聯(lián)系,其相關(guān)權(quán)益最終在1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中得到了完整體現(xiàn)。土地保有制及財(cái)產(chǎn)權(quán)的特殊構(gòu)造為土地發(fā)展權(quán)從地產(chǎn)權(quán)中脫穎而出提供了理論上的可能性;限制性約據(jù)的運(yùn)用,將土地發(fā)展權(quán)所蘊(yùn)含的相關(guān)利益剝離出來,直接體現(xiàn)在地產(chǎn)權(quán)交易轉(zhuǎn)移的實(shí)踐中;侵?jǐn)_法和規(guī)劃管制則是分別將這種源自于地產(chǎn)權(quán)的利益施加了司法和立法方面的約束,并進(jìn)而促成了土地發(fā)展權(quán)的國有化和其后的發(fā)展權(quán)益分享制度。雖然土地發(fā)展權(quán)國有化政策在英國受到了很多批評(píng),但將土地發(fā)展權(quán)從土地價(jià)值中分離出來,并進(jìn)而根據(jù)社會(huì)利益施加限制和重新分配,不失為一種偉大創(chuàng)舉,為此后其他各國解決各類土地問題提供了有益參考。第一,將土地發(fā)展權(quán)獨(dú)立于土地所有權(quán),有助于解決土地所有權(quán)的獨(dú)占性與土地功能社會(huì)化的矛盾。土地資源因其固有的有限性,始終面臨著私權(quán)與公權(quán)的沖突。隨著社會(huì)的發(fā)展,人口的增加,土地資源有限性和稀缺性的特點(diǎn)表現(xiàn)得越來越突出,土地所有權(quán)的獨(dú)占性與土地功能的社會(huì)性之間的矛盾愈加尖銳。解決這一問題的傳統(tǒng)手段是對(duì)土地利用和發(fā)展方式施加各種公權(quán)管制,如推行土地用途管制、分區(qū)管制、限制開發(fā)等措施,但是,這種以公共利益為目的的土地發(fā)展控制畢竟只是一種消極的應(yīng)對(duì)措施。雖然近代以來所有權(quán)社會(huì)化的觀念和做法有蔓延的傾向,但這種做法往往作為私權(quán)自治的一種補(bǔ)充或微調(diào)手段,私權(quán)自治的根本性地位不容動(dòng)搖。在法理上,以國家權(quán)力限制土地所有權(quán)也容易造成“警察權(quán)”的過度使用,不僅對(duì)土地所有者的合法權(quán)益帶來不當(dāng)侵害,而且,從深層次上可能致使社會(huì)公眾產(chǎn)生私法權(quán)利不穩(wěn)定的憂慮。從土地權(quán)利運(yùn)行的角度,或者說在更好地實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利最大化、推動(dòng)土地更為有效利用方面,這種進(jìn)行消極管制的做法也顯然存在較大的負(fù)面“外部性”,影響土地開發(fā)利用效率。英國法將土地發(fā)展權(quán)從土地所有權(quán)中剝離,把解決土地私權(quán)與公權(quán)間的矛盾從被動(dòng)的、消極的管制轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)引導(dǎo)、積極運(yùn)用,這不僅在一定程度上解決了傳統(tǒng)土地權(quán)利制度難以克服的理論難題和現(xiàn)實(shí)問題,而且還通過市場(chǎng)化的機(jī)制,在“私權(quán)”和“公權(quán)”間尋求更好的利益平衡點(diǎn),推進(jìn)了土地的有效利用。雖然中國實(shí)行土地公有制,但土地中私權(quán)和公權(quán)的矛盾也廣泛存在,比如嚴(yán)格的土地用途管制制度剝奪了農(nóng)用地的發(fā)展權(quán),直接造成了農(nóng)用地價(jià)格過低,使之在被征收過程中難以得到市場(chǎng)化的價(jià)格補(bǔ)償,同時(shí),農(nóng)用地維系生態(tài)和環(huán)境的潛在價(jià)值也得不到體現(xiàn),無法獲得社會(huì)化的彌補(bǔ),加之城鄉(xiāng)土地“二元制”造成集體土地征收價(jià)格與土地市場(chǎng)價(jià)格間的巨大落差,扭曲了土地供需結(jié)構(gòu)和收益結(jié)構(gòu),由此引發(fā)了大量征地糾紛。建立土地發(fā)展權(quán)制度,明確土地的發(fā)展價(jià)值,不僅有助于完善土地權(quán)利體系,而且通過土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償和轉(zhuǎn)讓機(jī)制可以降低強(qiáng)制規(guī)劃和用途管制對(duì)限制發(fā)展土地價(jià)值的不利影響。從中國土地權(quán)利的運(yùn)行現(xiàn)狀看,借鑒這一制度并不存在結(jié)構(gòu)性的障礙。如前所述,由于英國的土地名義上歸英王所有,英國在土地的利用方面一直更加看重從土地中實(shí)際取得的收益,所以國外學(xué)者將之歸結(jié)為地產(chǎn)權(quán)法,與之相對(duì),將大陸法的土地法歸結(jié)為所有權(quán)法第二,土地發(fā)展權(quán)益的獨(dú)立性,更為全面地體現(xiàn)了不同地域的土地價(jià)值,有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。傳統(tǒng)上,主要運(yùn)用地租理論解釋土地價(jià)格,并通過級(jí)差地租說明不同地域間的土地價(jià)值差異,但無論是級(jí)差地租I還是級(jí)差地租Ⅱ,土地的自然條件和投入都僅僅是土地價(jià)值差異的表象,更加深層次的原因在于土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的壟斷。針對(duì)土地的限制開發(fā)行為,在一定程度上類似于土地經(jīng)營方式的壟斷,即排斥部分土地的發(fā)展而準(zhǔn)許其他土地的發(fā)展。因此,因土地規(guī)劃和限制開發(fā)的存在,不同區(qū)域土地的級(jí)差地租或土地價(jià)格被人為放大,限制開發(fā)土地價(jià)值受損。英國土地發(fā)展權(quán)制度將因規(guī)劃導(dǎo)致的土地發(fā)展權(quán)益增值視為其他受限土地“轉(zhuǎn)移”而來的價(jià)值,并以不同方式將土地發(fā)展收益收歸國有、回歸社會(huì),從全民的角度而言,實(shí)際上是針對(duì)受限開發(fā)土地價(jià)值貶低的一種間接性的補(bǔ)償,在一定程度上消除了因土地的壟斷經(jīng)營而引發(fā)的級(jí)差地租的懸殊,降低因土地規(guī)劃管制而產(chǎn)生的暴利。從另一個(gè)角度來說,傳統(tǒng)的觀點(diǎn)僅僅從土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值考量土地價(jià)格,而忽視了土地對(duì)于糧食安全、生態(tài)保護(hù)的價(jià)值。中國幅員遼闊,地域差異大,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡,而中國發(fā)展較為落后的地區(qū)往往是承載著國家糧食安全、生態(tài)保護(hù)、水源地保護(hù)的重大職責(zé),嚴(yán)格的土地用途管制進(jìn)一步壓縮了這些地區(qū)的發(fā)展空間,延緩了地區(qū)發(fā)展,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則借助以往的發(fā)展優(yōu)勢(shì),土地開發(fā)力度很大,是土地開發(fā)增值轉(zhuǎn)移的主要獲益者。實(shí)踐中,為了彌補(bǔ)限制開發(fā)土地的損失,國家一般采取政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或進(jìn)行市場(chǎng)化籌集的方式,進(jìn)行資金方面的補(bǔ)償。如福建、浙江等省分別在九龍江、金華江等流域建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,由下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)資金補(bǔ)償上游限制土地開發(fā)地區(qū)。這種補(bǔ)償實(shí)際上類似于英國法土地發(fā)展權(quán)的購買,但這類補(bǔ)償主要基于政策性的協(xié)商,覆蓋面小,隨機(jī)性強(qiáng),且存在補(bǔ)償范圍有限、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明,以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式難以確定等問題。建立土地發(fā)展權(quán)制度可以更為全面地體現(xiàn)土地價(jià)值,特別是低發(fā)展地區(qū)的土地價(jià)值,從法律上明晰不同產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利義務(wù),將“轉(zhuǎn)移”出去的土地發(fā)展權(quán)益反哺低開發(fā)地區(qū),緩解地域發(fā)展不平衡的問題,進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。同時(shí),土地價(jià)值關(guān)系的再次衡量也有助于提升偏遠(yuǎn)地區(qū)用地和農(nóng)地非農(nóng)化的成本,避免城市化的盲目擴(kuò)張,在一定程度上可以遏制地方政府沖動(dòng),發(fā)揮制度約束作用。第三,將發(fā)展權(quán)價(jià)值單獨(dú)評(píng)價(jià)并依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,有助于建立更為合理的發(fā)展權(quán)配給和轉(zhuǎn)讓機(jī)制。英國法將土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán),無論是政府還是地產(chǎn)權(quán)人,都可以通過土地發(fā)展權(quán)的限制或轉(zhuǎn)讓,以市場(chǎng)的方式更好地配置土地資源。英國土地發(fā)展權(quán)主要通過兩種方式運(yùn)作:一種是通過地產(chǎn)權(quán)人之間簽訂限制性約據(jù)的方式進(jìn)行,這是一種私人間的土地發(fā)展權(quán)交易活動(dòng);另一種則是實(shí)行國家主導(dǎo)下的土地發(fā)展權(quán)“購買”機(jī)制。1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將發(fā)展權(quán)國有化之后,開發(fā)土地需向政府申請(qǐng)“發(fā)展權(quán)”并支付“發(fā)展捐”。盡管后來名義上的“發(fā)展捐”不再收取,但支付代價(jià)取得發(fā)展權(quán)的本質(zhì)并未改變,僅僅是將“發(fā)展捐”從繳納金錢的形式轉(zhuǎn)變?yōu)楦郊娱_發(fā)商各種建設(shè)義務(wù)而已。這兩種方式,雖然一種以地產(chǎn)權(quán)人為主導(dǎo),一種以國家為主導(dǎo),表面看存在“私權(quán)”與“公權(quán)”的不同,但從根本上均是通過市場(chǎng)協(xié)商的方式對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行價(jià)值量化后重新配置。中國法律雖然未明確規(guī)定土地發(fā)展權(quán),但土地發(fā)展權(quán)益卻是客觀存在的。在目前的實(shí)踐中,中國通過土地用途管制、集體土地使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)和土地征收等制度,將土地發(fā)展權(quán)牢牢控制在國家手中,這不僅造成了土地發(fā)展權(quán)益的配給失衡,也造成了規(guī)劃控制的過分僵硬而不得不面臨著朝令夕改的窘境。事實(shí)表明,完全依靠行政手段配給土地發(fā)展權(quán),缺乏市場(chǎng)機(jī)制的制約,既可能造成應(yīng)當(dāng)開發(fā)的土地因規(guī)劃所限而不能開發(fā),也可能因規(guī)劃失誤造成不應(yīng)當(dāng)開發(fā)的土地被過度開發(fā)。因此,中國可借鑒英國的做法,引入市場(chǎng)協(xié)商機(jī)制,建立更為靈活的發(fā)展權(quán)配給和轉(zhuǎn)讓制度。在英國,通過限制性約據(jù)將私人間土地發(fā)展權(quán)重新配給,在私人土地利用和社區(qū)規(guī)劃中發(fā)揮著重要的作用。如在成片住宅社區(qū)開發(fā)上,開發(fā)商可以通過與多個(gè)購買人之間以簽訂限制性契約的方式,維持成片規(guī)劃社區(qū)的現(xiàn)狀,使之保持環(huán)境優(yōu)美、安靜的宜居狀態(tài),這種基于競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的做法,有效地彌補(bǔ)了政府規(guī)劃的僵化和不足。此外,諸如文物建筑的保護(hù)、自然環(huán)境的維系,很多也是通過政府與私人之間訂立限制性契約,給予一定價(jià)值補(bǔ)償?shù)姆绞絹韺?shí)現(xiàn)的。在中國,基于協(xié)商的土地發(fā)展權(quán)配給機(jī)制在實(shí)踐中已經(jīng)有所運(yùn)用。各地開展的土地整治、居民點(diǎn)整理等項(xiàng)目,很多做法都是在保持土地所有權(quán)不變的前提下,經(jīng)各方土地權(quán)利人的友好協(xié)商,按照市場(chǎng)規(guī)則,對(duì)土地發(fā)展權(quán)益重新作出調(diào)整和分配。當(dāng)前中國針對(duì)基本農(nóng)田、自