住宅專項(xiàng)維修資金使用的政府監(jiān)管

住宅專項(xiàng)維修資金使用的政府監(jiān)管

序言住宅維修費(fèi)用：。一、維修資金的使用由政府監(jiān)督和管理(一)必然性公共管理權(quán)的內(nèi)涵實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共職能為任何階級(jí)統(tǒng)治的前提。國(guó)家履行社會(huì)公共事務(wù)管理的職能具有必然性公共管理權(quán)顧名思義,其內(nèi)涵天然地排除對(duì)專屬私人利益的事務(wù)進(jìn)行管理的部分。政府的公共管理權(quán)是指政府享有維護(hù)、增進(jìn)和分配公共利益的活動(dòng)和過程的公共權(quán)力(二)維修資金的國(guó)家監(jiān)督1.住房專項(xiàng)維修資金使用與不特定多數(shù)人利益政府負(fù)有公共管理的權(quán)力和責(zé)任,即政府對(duì)于涉及公共利益的事務(wù)具有管理權(quán)。維修資金是否屬于涉及公共利益的事務(wù),政府對(duì)于維修資金這一具體事項(xiàng)是否具有監(jiān)管的權(quán)力呢?公共利益的具體定義經(jīng)常被探討,至今對(duì)于具體定義學(xué)界尚未達(dá)成一致。公共利益具體概念仍然不確定民法調(diào)整的是平等主體之間的社會(huì)關(guān)系,旨在解決私主體之間的利益沖突問題,物權(quán)法作為民法的一部分,其目的也是協(xié)調(diào)私主體之間的利益沖突。物權(quán)法中規(guī)定政府對(duì)于涉及不特定多數(shù)人利益的事務(wù)具有監(jiān)管權(quán),那么住房專項(xiàng)維修資金的使用是否屬于涉及不特定多數(shù)人利益的范疇,可以采用上述論證相同的方法進(jìn)行分析。局部的共同利益,即特定為小區(qū)內(nèi)部業(yè)主的絕大部分利益。公共利益是不特定大部分人的利益。政府需要監(jiān)管的是涉及不特定大部分人利益的部分。實(shí)踐中維修資金的上繳常用于修理整個(gè)建筑物的公共部分、公共設(shè)施和公共設(shè)備,包含三個(gè)“公共”,但是三個(gè)“公共”關(guān)系到絕大部分業(yè)主的公共利益,卻也不限于小區(qū)范圍內(nèi)業(yè)主的利益,還包括了不特定社會(huì)公共利益。比如,整個(gè)小區(qū)供水系統(tǒng)和供電系統(tǒng)產(chǎn)生了問題,導(dǎo)致整個(gè)小區(qū)內(nèi)部無法正常使用水和電,這是關(guān)系到全體業(yè)主利益的公共問題,但是此時(shí)人數(shù)是特定的,就是小區(qū)里面的業(yè)主,對(duì)于小區(qū)以外的其他人沒有產(chǎn)生直接影響,不危害不特定公共的利益。此時(shí)只能界定為局部共同利益;如果是小區(qū)建筑物外墻發(fā)生了嚴(yán)重脫落,隨時(shí)可能砸傷任何路過的行人,此時(shí)產(chǎn)生了公共安全問題,受到危害的主體包括但不僅限于小區(qū)范圍內(nèi)的業(yè)主,還包括小區(qū)外部的不特定人,此時(shí)就屬于社會(huì)公共利益受到損害。比如,小區(qū)的治安不好可能危害到整個(gè)城市的治安環(huán)境,危害不特定人的生命和財(cái)產(chǎn)安全,這個(gè)也是涉及公共安全利益;比如,小區(qū)如果作為城市標(biāo)志性的建筑物,其外觀受到的損害如果影響到整個(gè)城市市容市貌,關(guān)乎到城市形象公共利益,此時(shí)也屬于關(guān)系到社會(huì)不特定人的公共利益。公共安全利益、市容市貌的城市形象利益都屬于不特定多數(shù)人的公共利益2.私人所有權(quán)應(yīng)當(dāng)受限制(1)法律淵源:對(duì)于武漢市來說,政府對(duì)于維修資金監(jiān)管法律淵源包括行政法規(guī)(2)法律適用沖突:維修資金是由業(yè)主共同繳納,屬于私主體共有的。物權(quán)法規(guī)定,由雙2/3業(yè)主同意即可使用維修資金,即維修資金的使用由業(yè)主決定,而現(xiàn)實(shí)中維修資金卻不只是經(jīng)過業(yè)主投票簽字就可以使用,維修資金使用過程還受到政府監(jiān)管,政府以審批材料的方式核查申請(qǐng)的維修項(xiàng)目是否屬于維修資金使用范圍,如果不屬于維修資金使用的范圍,業(yè)主將無法使用維修資金。行政法中政府干預(yù)維修資金使用的規(guī)定是否與物權(quán)法私權(quán)自治原則沖突?如果相違背,物權(quán)法屬于法律規(guī)定,物權(quán)法作為法律規(guī)定的位階高于行政法規(guī)和其他行政規(guī)范。高位階的法律規(guī)定當(dāng)然優(yōu)先適用,那就意味著政府不應(yīng)該以審批等方式干預(yù)維修資金的使用。法律適用沖突問題歷來也是學(xué)者們探討的重點(diǎn),筆者認(rèn)為政府對(duì)維修資金使用的限制管理并不違背私主體共有財(cái)產(chǎn)自決的原理。第一,從抽象范圍來說,維修資金屬于全體業(yè)主共有,是屬于私人所有權(quán)的范疇,私人所有權(quán)本身應(yīng)當(dāng)受限制且在實(shí)證上不存在絕對(duì)的所有權(quán)。私人所有權(quán)應(yīng)當(dāng)受到限制的原因有如下四個(gè)方面:首先,所有權(quán)受到限制符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要。社會(huì)發(fā)展使得資源變得稀缺,資源的有效利用和保護(hù)成為當(dāng)今社會(huì)的著眼點(diǎn)。一旦賦予所有權(quán)“萬能”的特性就意味著,具有權(quán)屬的資源可以被所有人濫用,這樣必然會(huì)造成資源浪費(fèi),最后會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問題;環(huán)境亦是如此,當(dāng)今社會(huì)環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重,如果對(duì)所有權(quán)行使不加限制,也就等同于賦予車輛自由排放廢氣的權(quán)利,因?yàn)樽鳛檐囕v所有權(quán)人的車主可以決定其所有物的使用方式。同樣的道理,一旦享有無限的使用物的權(quán)利,廢水廢物也可以自由排放,最終造成環(huán)境的污染;當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得人們更加注重物的高效利用。房屋所有人有權(quán)將閑置的房屋出租,貨幣所有人有權(quán)將流動(dòng)的資金交給更加專業(yè)的機(jī)構(gòu)的進(jìn)行理財(cái)。如果允許絕對(duì)所有權(quán)的存在,任意收回房屋和貨幣的行為將變得“有法可依”,必然損害了物利用權(quán)人的合法利益和妨礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?；诂F(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的需要,為了珍惜有限的資源、保護(hù)環(huán)境和維護(hù)井然有序的經(jīng)濟(jì)秩序,所有權(quán)應(yīng)當(dāng)受到合法的限制。其次,從公權(quán)與私權(quán)之間的關(guān)系來說,私權(quán)的實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)需要公權(quán)力機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮,公權(quán)力機(jī)關(guān)依法適當(dāng)干預(yù)私權(quán)是其職能運(yùn)作的需要,配合公權(quán)力機(jī)關(guān)的職能更有利于保護(hù)私權(quán),私權(quán)應(yīng)當(dāng)受公權(quán)的適當(dāng)限制。再次,從私權(quán)之間的關(guān)系來說,平等主體之間享有同等性質(zhì)最后,從實(shí)證角度來看,外國(guó)民法歷史上不存在不受限制的所有權(quán),我國(guó)民法規(guī)定的所有權(quán)也同樣受到限制。奉行“絕對(duì)所有權(quán)”的羅馬法中所有權(quán)的行使受到相鄰權(quán)、公共利益、道德和宗教利益的限制我國(guó)物權(quán)法對(duì)所有權(quán)的行使做了限制:首先,關(guān)于征收的規(guī)定。公權(quán)力機(jī)關(guān)基于社會(huì)公共利益的需要有權(quán)征收個(gè)人房屋和不動(dòng)產(chǎn)第二,從具體的法律規(guī)定內(nèi)涵來說,政府對(duì)維修資金使用的限制管理并不違背私主體共有財(cái)產(chǎn)自決的內(nèi)涵。物權(quán)法有關(guān)維修資金的相關(guān)規(guī)定只是從產(chǎn)權(quán)利益角度考慮,并不排除政府對(duì)產(chǎn)權(quán)以外的涉及社會(huì)不特定公共的利益進(jìn)行干預(yù)。物權(quán)法賦予所有人對(duì)于共同財(cái)產(chǎn)的處分權(quán),全體業(yè)主對(duì)于維修資金共同享有所有權(quán),即共有權(quán)。民法里所有權(quán)的行使是有原則的,即所有權(quán)行使不得損害他人合法權(quán)益和社會(huì)公共利益,可見,所有權(quán)行使并非絕對(duì)而是受到一定限制。相關(guān)限制的規(guī)定來源于其他法律規(guī)范,正是符合了法律規(guī)定的真正要求,成為物權(quán)法相關(guān)規(guī)定的補(bǔ)充。物權(quán)法中對(duì)于維修資金使用由業(yè)主決定的規(guī)定,只是站在私人產(chǎn)權(quán)的立場(chǎng)進(jìn)行考慮和規(guī)定,并不妨礙政府對(duì)于涉及不特定社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行限制,即如果私人決定維修資金使用損害到社會(huì)公共利益,政府基于對(duì)損害社會(huì)公共利益的事項(xiàng)具有的監(jiān)管職責(zé),有權(quán)對(duì)于涉及公共利益的維修資金進(jìn)行監(jiān)管,這些是符合物權(quán)法規(guī)定的內(nèi)涵,并不沖突。通過對(duì)政治理論和法理依據(jù)的分析可知,政府有權(quán)對(duì)住宅專項(xiàng)維修資金使用進(jìn)行監(jiān)管。二、適度限制公權(quán)力,保護(hù)私人合法權(quán)利私人所有權(quán)受限有兩種類型:一種是所有權(quán)人消極受限,它要求所有權(quán)的行使只要不違反法律禁止性規(guī)定和非侵害他人、集體和國(guó)家的合法權(quán)益即可;另一種是公權(quán)力基于公共利益主動(dòng)介入、限制所有權(quán)的行使。在法律的框架下,自由是相對(duì)的,私人所有權(quán)的行使必然不是絕對(duì)的自由行使,需要受到一定限制,而私人所有權(quán)的消極受限正是限制的最低程度,屬于適度的范圍。然而,公權(quán)積極介入私權(quán),可能適度,也可能會(huì)產(chǎn)生過度干預(yù)的結(jié)果。只有限制公權(quán)力,避免其對(duì)私人所有權(quán)的過度干預(yù),這樣才能保護(hù)私人合法權(quán)利。以行政權(quán)為例,分析如何限制行政權(quán)保護(hù)私人所有權(quán)。作為公權(quán)力代表的行政權(quán),其行使的依據(jù)是“職權(quán)法定”。但是行政機(jī)構(gòu)眾多,行政事務(wù)繁多,“一項(xiàng)具體而完整的行政職權(quán)往往不是由法律直接明確的”,而是“由憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等多級(jí)規(guī)范共同作用的結(jié)果”“行政法作為規(guī)范行政權(quán)的法”解決的核心問題是“規(guī)范行政權(quán)的問題”維修資金使用政府監(jiān)管行為必須符合行政合法性原則。維修資金使用政府監(jiān)管行為的法律依據(jù)在各級(jí)行政規(guī)范,因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)方面的法律專屬立法權(quán)只有財(cái)產(chǎn)的剝奪,即非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收和征用綜上所述,維修資金使用政府監(jiān)管行為應(yīng)當(dāng)受到限制,依照行政法的要求只能對(duì)維修資金使用做必要的監(jiān)管,政府在能夠?qū)崿F(xiàn)維護(hù)社會(huì)不特定人公共利益目的前提下減少對(duì)私人所有權(quán)的限制,同時(shí)對(duì)于限制后果采取一定補(bǔ)救措施。三、必要的監(jiān)管使用政府有權(quán)監(jiān)管住宅專項(xiàng)維修資金使用,但是政府監(jiān)管行為受到限制,只對(duì)住宅專項(xiàng)維修資金的使用進(jìn)行必要的監(jiān)管。哪些范圍屬于政府必要的監(jiān)管范圍,哪些不屬于政府監(jiān)管的范圍,如何對(duì)于維修資金使用受到監(jiān)管帶來的私權(quán)受損結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)救呢?確定政府監(jiān)管范圍有利于明確其具體職責(zé),以便于更好的規(guī)制維修資金的使用,補(bǔ)救限制私權(quán)的損害結(jié)果有利于保護(hù)私人合法權(quán)利。(一)明確維修資金使用范圍,禁止使用不特定公共利益的公共利益避免過度限制維修資金使用造成私人所有權(quán)的不必要損害,政府監(jiān)管維修資金使用的范圍應(yīng)當(dāng)控制在能實(shí)現(xiàn)政府依法行政的目的即可。既然政府監(jiān)管維修資金的權(quán)源是涉及公共利益的事務(wù),那么政府監(jiān)管的范圍一定與公共利益有關(guān),怎樣確定政府監(jiān)管范圍才能維護(hù)好公共利益,這應(yīng)該作為確定該范圍的指導(dǎo)原則。維修資金適用于涉及不特定人公共利益的項(xiàng)目必須以行政立法的形式明確維修資金使用范圍。如果維修資金的使用范圍沒有明確,實(shí)踐中維修資金將可能被用于屬于純私人利益的維修范圍。據(jù)武漢市維修資金使用實(shí)踐調(diào)查可以發(fā)現(xiàn),現(xiàn)實(shí)中基于維修資金使用范圍不明確的原因,通過小區(qū)內(nèi)部投票而向政府主管部門申請(qǐng)維修資金通過審批的概率很大,維修資金被用于私人利益范圍項(xiàng)目的情況很常見。現(xiàn)有的行政法律規(guī)范規(guī)定了維修資金使用范圍,即規(guī)定維修資金用于公共設(shè)施、公共部位和公共設(shè)備。通過前文中分析可知,這種規(guī)定存在的問題是上述這些“公共”項(xiàng)目可能只是關(guān)乎小區(qū)這個(gè)特定范圍內(nèi)的共同業(yè)主的利益,對(duì)于涉及不特定公共利益的部分維修資金的使用造成了危害?？梢?行政立法需要對(duì)維修資金使用范圍中的公共項(xiàng)目的范圍做進(jìn)一步的具體限定。政府監(jiān)管維修資金使用以維護(hù)公共利益為目的,必須以行政立法的形式規(guī)定維修資金使用范圍,將維修資金使用范圍明確在涉及公共利益的公共設(shè)施、公共部位和公共設(shè)備和涉及特定范圍共同利益的公共重大項(xiàng)目,其中的公共利益的公共是指不特定多數(shù)人的利益,公共利益的范圍包括社會(huì)公眾的安全利益,城市的形象利益,社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)利益等部分。對(duì)于涉及小區(qū)部分人利益的公共項(xiàng)目可以使用物業(yè)管理費(fèi)進(jìn)行維修。綜上,政府監(jiān)管維修資金使用范圍應(yīng)該包括涉及不特定多數(shù)人公共利益的項(xiàng)目和涉及純共同利益的重大項(xiàng)目,禁止使用在純個(gè)人利益和特定范圍內(nèi)少部分人利益的項(xiàng)目。具體的使用范圍規(guī)定建議如下:首先,以排除法規(guī)定不屬于業(yè)主負(fù)責(zé)維修范圍的項(xiàng)目。對(duì)小區(qū)設(shè)施設(shè)備負(fù)維修的責(zé)任主體除去全體業(yè)主本身,還包括開發(fā)單位、施工單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)以及給小區(qū)提供服務(wù)的其他單位。給小區(qū)提供服務(wù)的其他單位一般包括供水、供熱、供電、供氣、有線電視和通訊等單位。比如,供水單位與全體業(yè)主之間存在供水合同,按照合同約定對(duì)有關(guān)供水設(shè)備進(jìn)行維修。有的單位是依照法律規(guī)定對(duì)有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行維修。除去全體業(yè)主以外的其他維修責(zé)任主體按照法律規(guī)定和合同約定對(duì)小區(qū)設(shè)施設(shè)備進(jìn)行維修的項(xiàng)目不能動(dòng)用業(yè)主共有的維修資金。其次,以列舉的方法盡可能詳細(xì)地明示屬于維修資金使用范圍的項(xiàng)目。維修資金應(yīng)當(dāng)用于涉及不特定人社會(huì)公共利益的項(xiàng)目,但是這只是原則性的指導(dǎo),如果僅以此作為規(guī)定難免抽象,這將會(huì)增加政府實(shí)踐中審批維修資金申請(qǐng)項(xiàng)目的自由裁量空間,可能造成不同的審批結(jié)果,不利于維護(hù)我國(guó)政府行政的權(quán)威性,同時(shí),也會(huì)產(chǎn)生因?yàn)椴昧坑姓`導(dǎo)致限制維修資金的正當(dāng)合理使用或者濫用的結(jié)果。因此,盡可能詳細(xì)明示維修資金使用范圍的內(nèi)容十分必要。筆者建議可以規(guī)定以下幾個(gè)范圍:1.侵害人身安全的產(chǎn)品類因?yàn)樯婕暗缴鐣?huì)利益,需要及時(shí)進(jìn)行維修,故稱之為“緊急情況”。產(chǎn)生這種緊急情況的原因在所不問,即使原本屬于日常維修的范圍,應(yīng)該由物業(yè)管理費(fèi)承擔(dān)維修的項(xiàng)目,但因日常修理不善導(dǎo)致危害公共利益的情況出現(xiàn),但已經(jīng)出現(xiàn)危害公共利益的后果,此時(shí)因?yàn)樯婕暗焦怖?情況比較緊急,仍然需要?jiǎng)佑镁S修資金進(jìn)行維修。在維修完成后可以實(shí)行“追償”,即用物業(yè)管理費(fèi)補(bǔ)償維修資金的損失。緊急情況包括:(1)共有設(shè)施、設(shè)備和部位的問題影響或可能影響到不特定人的人身或財(cái)產(chǎn)利益的項(xiàng)目。共有設(shè)施設(shè)備包括樓房主體建筑、天線、消防設(shè)備、綠地、道路、電梯、照明、路燈、溝渠、池、井、管、公益性文體設(shè)施等等。舉例說明:比如,小區(qū)的天線出現(xiàn)故障墜落在路邊會(huì)隨時(shí)發(fā)生路人觸電身亡的風(fēng)險(xiǎn),威脅到不特定路人的生命健康;比如,消防設(shè)備出現(xiàn)故障,如果引起火災(zāi)將危害到不特定人的人身財(cái)產(chǎn)安全問題;比如,電梯發(fā)生重大故障威脅到不特定人的人身財(cái)產(chǎn)利益。比如,小區(qū)的井蓋損壞威脅到不特定路人的人身安全。此種類別需要注意區(qū)分兩個(gè)問題:第一,共有設(shè)備設(shè)施類型可大可小,但無論大小只要危害到公共利益,或者有危害公共利益的可能性,此時(shí)不管故障產(chǎn)生的原因,都屬于維修資金的使用范圍,需要及時(shí)進(jìn)行維修,事后根據(jù)維修項(xiàng)目產(chǎn)生的原因進(jìn)行責(zé)任劃分和相應(yīng)的追償。第二,如果是小型設(shè)備設(shè)施的故障且不涉及社會(huì)公共利益,即使涉及小區(qū)內(nèi)共同利益的項(xiàng)目也不能使用維修資金。比如路燈損壞影響到小區(qū)所有業(yè)主的照明,此時(shí)不屬于維修資金使用范圍。(2)影響城市公共形象、公共治安、公共交通秩序等新型公共利益項(xiàng)目。之所以單獨(dú)羅列這三種類型,是因?yàn)殛P(guān)于公共利益的界定通常比較狹隘,習(xí)慣性限定在公共財(cái)產(chǎn)利益和人身安全利益兩個(gè)方面,對(duì)新型的類別容易忽視。公共利益應(yīng)該做廣義解釋,比如作為地標(biāo)性建筑的小區(qū)并沒有產(chǎn)生安全問題,只是外觀不符合城市良好市容市貌的要求,這是屬于城市形象利益。比如,一個(gè)開放性小區(qū)的治安不好,影響的可能是一片社區(qū)的治安,甚至給整個(gè)城市的帶來不良的風(fēng)氣,此時(shí)該小區(qū)的治安也關(guān)系到公共利益。再比如,小區(qū)的道路屬于社會(huì)公共道路,該道路的損壞會(huì)影響到公共交通的通暢,此時(shí)涉及到公共交通秩序,也屬于公共利益的范圍。(3)公有設(shè)施、設(shè)備和部位的安全問題產(chǎn)生或可能產(chǎn)生威脅人身安全的項(xiàng)目。公共項(xiàng)目出現(xiàn)問題可能影響到業(yè)主的生命健康利益,可能直接影響到業(yè)主的財(cái)產(chǎn)利益,也可能只是帶來不便利。生命和健康權(quán)是人類享有一切其他權(quán)利的基礎(chǔ),其位階高于其他權(quán)利。應(yīng)該將涉及生命健康的項(xiàng)目區(qū)分對(duì)待,即在威脅人身安全的維修項(xiàng)目中即使只是有關(guān)部分人的人身安全而非涉及到不特定人的公共安全問題也應(yīng)當(dāng)屬于維修資金的使用范圍。比如,樓房主體建筑不穩(wěn),發(fā)生危險(xiǎn)(有發(fā)生危險(xiǎn)的可能性)嚴(yán)重威脅人身安全的項(xiàng)目。樓房主體建筑不穩(wěn)發(fā)生坍塌的可能性很大,一旦發(fā)生坍塌將造成嚴(yán)重的后果。如果是開放性小區(qū),當(dāng)樓房主體發(fā)生坍塌可能會(huì)涉及不特定人的人身安全問題。即使是封閉型小區(qū),公眾對(duì)于人身傷亡的事件關(guān)注度極高,樓體坍塌造成人身損害的嚴(yán)重結(jié)果的事件也會(huì)產(chǎn)生一定的不良的社會(huì)影響。所以涉及人身安全危害到生命健康的項(xiàng)目應(yīng)該及時(shí)維修,屬于維修資金的使用范圍。2.維修費(fèi)用較高的類型其中的重大項(xiàng)目是指大型設(shè)施設(shè)備更新和更換。大型設(shè)施設(shè)備包括消防、供電系統(tǒng)、電梯等等,特點(diǎn)在于要么價(jià)值較高,要么維修難度較高,或者維修費(fèi)用較高,不包括照明損壞這種類型的故障。此種類別有兩個(gè)注意點(diǎn):第一,涉及共同利益的重大項(xiàng)目與緊急情況的區(qū)別點(diǎn)在于此種情形不涉及公共利益,只涉及小區(qū)內(nèi)部的共同利益。第二,涉及共同利益的重大項(xiàng)目與日常維修的區(qū)別在于定期的更新更換發(fā)生往往需要經(jīng)過一定時(shí)間,且屬于重大維修,甚至整體更新?lián)Q代。具體來說,路燈不屬于大型設(shè)施設(shè)備,日常檢修不屬于重大維修,少部分人使用的電梯不屬于涉及共同利益。(二)物業(yè)服務(wù)合同內(nèi)容的約定政府監(jiān)管維修資金的使用限制了業(yè)主所有權(quán),應(yīng)當(dāng)采取一定救濟(jì)措施彌補(bǔ)所有權(quán)受到的損害。因?yàn)榫S修資金使用范圍的限定在涉及公共利益項(xiàng)目和涉及共同利益的重大項(xiàng)目上,基本排除了涉及小區(qū)內(nèi)少部分人利益的項(xiàng)目和日常維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目,對(duì)業(yè)主帶來了一定程度的不便利。對(duì)此,政府有必要明確物業(yè)管理維修的范圍。我國(guó)合同法生效要件包括法律和行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定,如果違反法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定則合同無效。物業(yè)服務(wù)企業(yè)與全體業(yè)主之間存在合同關(guān)系,業(yè)主委員會(huì)代表全體業(yè)主同物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂合同,因?yàn)槲飿I(yè)服務(wù)企業(yè)具備專業(yè)性,而業(yè)委會(huì)人員欠缺一定專業(yè)性,對(duì)于物業(yè)服務(wù)合同內(nèi)容約定的過程中物業(yè)服務(wù)企業(yè)屬于強(qiáng)勢(shì)一方。為了逃避責(zé)任和牟取私利,物業(yè)服務(wù)企業(yè)擬定的合同里往往缺乏對(duì)物業(yè)管理費(fèi)維修項(xiàng)目范圍的約定。實(shí)踐中,小區(qū)公共收益往往被納入物業(yè)管理費(fèi)之中,業(yè)主并不知情,出現(xiàn)需要維修的項(xiàng)目時(shí)習(xí)慣性動(dòng)用維修資金,物業(yè)管理費(fèi)并未得到有效地利用,小區(qū)業(yè)主并未享受到對(duì)價(jià)的服務(wù)。維修資金是用于涉及公共利益的項(xiàng)目和涉及共同利益大型項(xiàng)目的更新,數(shù)量是有限的,而且二次續(xù)繳又比較困難。物業(yè)管理費(fèi)是定期繳納的,業(yè)主繳納費(fèi)用應(yīng)該獲得對(duì)等的服務(wù)。通過對(duì)物業(yè)服務(wù)合同的規(guī)制來規(guī)范物業(yè)管理費(fèi)的使用十分必要。但是,只有法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定具備影響合同效力的強(qiáng)制力,地方政府行政立法規(guī)定只對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的行為產(chǎn)生一定約束力而不存在影響合同的法律強(qiáng)制力。最優(yōu)選擇是通過行政法規(guī)的方式強(qiáng)制性規(guī)定物業(yè)服務(wù)合同內(nèi)容必須約定物業(yè)管理費(fèi)維修項(xiàng)目的范圍,但是在行政法規(guī)出臺(tái)之前可以先由地方政府立法進(jìn)行規(guī)定物業(yè)服務(wù)合同內(nèi)容必須約定物業(yè)管理費(fèi)維修范圍。針對(duì)物業(yè)管理費(fèi)維修項(xiàng)目的范圍,筆者建議規(guī)定如下:物業(yè)服務(wù)管理費(fèi)用于小區(qū)日常設(shè)施、設(shè)備和部分的維護(hù)和修繕。具體包括小區(qū)綠化、衛(wèi)生、照明、動(dòng)力、管理人工費(fèi)、非經(jīng)營(yíng)性車庫的管理、小區(qū)內(nèi)日常公共秩序的維護(hù)、電梯、公共設(shè)備檢修、公共部位維護(hù)、修繕等。物業(yè)管理費(fèi)維修范圍有三種類型:第一,不涉及公共利益的非大型設(shè)施設(shè)備的修繕。即涉及到中小項(xiàng)目的修繕,且不涉及公共利益,比如小區(qū)內(nèi)個(gè)別路燈出現(xiàn)故障。第二,大型設(shè)施設(shè)備的日常維護(hù)和檢查。這屬于例行工作,預(yù)防性目的比較強(qiáng),并非等到設(shè)備出了重大故障才進(jìn)行修繕。第三,大型設(shè)施設(shè)備日常故障維修。大型設(shè)施設(shè)備的日常修繕不包括因?yàn)樽匀荒p和使用磨損進(jìn)行定期的更新和更換。(三)規(guī)范和完善維修資金使用社會(huì)監(jiān)督機(jī)制程序性規(guī)則是指具備保證實(shí)體性規(guī)則得以實(shí)施的相關(guān)程序的規(guī)則。實(shí)體規(guī)則中規(guī)定了可以使用維修資金的范圍,但如果欠缺程序性的規(guī)定,實(shí)踐中也無法確保各方主體按照實(shí)體性規(guī)定的內(nèi)容操作使用維修資金。不僅僅是使用范圍問題,實(shí)踐中還會(huì)出現(xiàn)業(yè)委會(huì)、施工單位和第三方單位套取維修資金的違規(guī)違法行為,可見,為了維護(hù)社會(huì)公共利益,政府監(jiān)管過程中相關(guān)程序性規(guī)則的制定也十分重要。為了維護(hù)社會(huì)公共利益,落實(shí)實(shí)體性規(guī)則,政府應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范相關(guān)程序,筆者建議大致程序如下:(1)通過“絕大多數(shù)決”的維修申請(qǐng)項(xiàng)目由政府有關(guān)部門進(jìn)行審查,維修項(xiàng)目?jī)?nèi)容不符合實(shí)體規(guī)則中維修資金使用范圍要求,而屬于物業(yè)管理費(fèi)維修范圍的,應(yīng)當(dāng)告知申報(bào)者,并不予以批準(zhǔn)使用維修資金。(2)維修項(xiàng)目符合維修資金使用范圍的,予以批準(zhǔn)使用維修資金。(3)審價(jià)監(jiān)督程序。這一程序目的在于加強(qiáng)對(duì)于審價(jià)本身的監(jiān)管,在審價(jià)方面保護(hù)維修資金,從而維護(hù)公共利益。對(duì)于武漢市來說,施工單位和業(yè)委會(huì)商定的價(jià)格需要經(jīng)過第三方的審價(jià)監(jiān)督,目的在于通過這種方式減少或避免施工單位和業(yè)委會(huì)的串通套取維修資金。但是該制度對(duì)第三方有效的監(jiān)督是欠缺的,現(xiàn)實(shí)中存在第三方與業(yè)委會(huì)等主體合謀套用維修資金的現(xiàn)象,為了防止維修資金被濫用損害公共利益,需要政府對(duì)其審價(jià)間接監(jiān)管。(4)嚴(yán)格追責(zé)程序。對(duì)于損害社會(huì)不特定人公共利益的維修資金使用行為,政府通過確立懲罰機(jī)制追究相關(guān)主體的責(zé)任。責(zé)任方式不僅僅包括法律已經(jīng)規(guī)定的民事、行政、刑事責(zé)任,還可以通過出臺(tái)更多的相關(guān)行政管理辦法,追究違規(guī)主體的責(zé)任。有三種具體措施可以規(guī)定:第一,針對(duì)施工單位和第三方單位建立誠(chéng)信庫,在誠(chéng)信庫里設(shè)置黑名單功能,一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用維修資金的單位便記入黑名單里,進(jìn)入黑名單的單位將被取消相關(guān)資質(zhì)。第二,實(shí)行定期和不定期抽檢。以年度為周期,實(shí)施年末固定抽查為原則,年間不定期抽查為隨機(jī)措施,對(duì)相關(guān)主體的行為進(jìn)行監(jiān)督。正如美國(guó)的稅務(wù)稽查制度,行政處罰比較重,嚴(yán)厲的財(cái)產(chǎn)罰有利于實(shí)現(xiàn)繳稅的目的。我國(guó)政府可以通過抽查的方式進(jìn)行監(jiān)督,一旦抽查發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用維修資金的問題,可以在法律保留的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)的最高財(cái)產(chǎn)處罰。第三,鼓勵(lì)舉報(bào)。鼓勵(lì)民眾有根據(jù)地對(duì)違規(guī)使用維修資金的行為進(jìn)行舉報(bào),政府對(duì)于違規(guī)現(xiàn)象查證屬實(shí)后,對(duì)該舉報(bào)民眾予以一定物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)。(四)明確的責(zé)任體系關(guān)系到具體使用維修資金或者造價(jià)監(jiān)理等相關(guān)專業(yè)性問題不屬于維修資金政府監(jiān)管的范圍。政府部門不具備審價(jià)和監(jiān)理的專業(yè)性,政府職責(zé)主要履行方式在制定規(guī)則、審批維修資金使用、對(duì)違規(guī)使用維修相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行問責(zé),對(duì)于涉及專業(yè)性問題的事項(xiàng)并不直接參與,這也有利于限制政府行政權(quán)過度干預(yù)私權(quán)。政府以維護(hù)不特定社會(huì)公共利益為目的,明確了實(shí)體和程序的規(guī)則,其他相關(guān)主體按照制定好的規(guī)則流程進(jìn)行具體的操作。對(duì)于審價(jià)監(jiān)理相關(guān)專業(yè)的具體工作,政府負(fù)責(zé)間接監(jiān)管。對(duì)于事中事后出現(xiàn)違規(guī)使用問題,政府負(fù)責(zé)追究責(zé)任。四、第三方單位監(jiān)管制度通過前文分析,維修資金監(jiān)管中政府的監(jiān)管范圍和具體職責(zé)得以確立,但是對(duì)于引入了第三方單位的武漢市來說,第三方單位的作用和政府作用存在什么樣的關(guān)系,政府在第三方監(jiān)管中的地位該如何尚未確定。對(duì)于武漢市住宅專項(xiàng)維修資金政府地位的界定可以參考其他大城市的管理經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合自身特點(diǎn)來確定。筆者通過對(duì)深圳市、北京市、上海市、天津市維修資金管理相關(guān)規(guī)定深圳市維修資金由政府主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管,對(duì)維修資金有權(quán)進(jìn)行增值運(yùn)作,第三方的作用在于中介審價(jià)服務(wù),基于業(yè)主委員會(huì)或物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的委托提供相關(guān)服務(wù)。深圳市維修資金監(jiān)管者為政府,第三方單位作為服務(wù)機(jī)構(gòu)。北京市維修資金由政府房屋管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管,并協(xié)同業(yè)主委員會(huì)和業(yè)主同時(shí)對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)管的配合方式,注重政府內(nèi)部多個(gè)部門(包括審計(jì)部門和財(cái)政部門)參與監(jiān)管。上海市維修資金由政府房屋管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管,監(jiān)管審核時(shí)需要中介機(jī)構(gòu)提供報(bào)告。天津市維修資金由政府房管管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管,審核時(shí)需要審價(jià)合同和監(jiān)理合同。上述情況反映:幾個(gè)大型的城市的住宅專項(xiàng)維修資金的監(jiān)管職責(zé)都是由政府行使的,政府在監(jiān)管中處于主導(dǎo)地位,獨(dú)立的第三方單位并非不可或缺的。即使存在第三方單位,其職責(zé)不是直接監(jiān)管,而主要是審價(jià)服務(wù),以合同的方式提供審價(jià)服務(wù),審價(jià)報(bào)告作為政府監(jiān)管的依據(jù)。武漢市維修資金使用引入了第三方單位監(jiān)管制度,第三方單位與政府在于監(jiān)管中的作用和地位如何尚未明確。為了更好監(jiān)管維修資金,防止維修資金被違規(guī)使用,必須明確監(jiān)管主體的地位,以便于明確具體的職責(zé)。政府在維修資金使用監(jiān)管中處于主導(dǎo)地位,第三方