柳河縣集體林地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策

柳河縣集體林地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策

柳河縣位于吉林省東南部。是吉林省重要的林區(qū)縣和一級治安該縣。全縣總面積3.06×10“九五”期間,柳河縣認真貫徹執(zhí)行《吉林省集體林業(yè)管理條例》,按照“誰造誰有”、“合造共有”的原則,使鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)經(jīng)濟得到了長足發(fā)展。“十五”期間,在進一步鞏固、完善、提高的基礎(chǔ)上,特別加強了集體林業(yè)用地的管理。集體林業(yè)用地為柳河林業(yè)生態(tài)經(jīng)濟強縣建設(shè)、振興山區(qū)特色經(jīng)濟提供了雄厚的資源優(yōu)勢。幾年來,縣委、縣政府和縣林業(yè)局加快了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)站的建設(shè)與發(fā)展。今年,根據(jù)黨中央、國務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》和全國林業(yè)工作會議精神,全縣把鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站建設(shè)提上了重要的日程。這對柳河縣加快建設(shè)生態(tài)林業(yè)經(jīng)濟強縣的步伐,調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),改善經(jīng)濟增長方式,繁榮山區(qū)和農(nóng)村經(jīng)濟,促進林業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,具有重大的戰(zhàn)略意義。1森林資源分布情況柳河縣是吉林省的重點林區(qū)縣,森林資源比較豐富。全縣集體林業(yè)用地面積116693hm1.1經(jīng)過長期的森林管理、封山造林和造林，森林資源顯著增加1.2林業(yè)綜合利用和多種經(jīng)濟活動取得了很大進展。市政市、村莊和農(nóng)民管理的木材資源處理廠分布在整個城市，綜合利用的產(chǎn)值顯著增加1.3建立和完善各種基礎(chǔ)業(yè)務(wù)1.4林業(yè)重點工程，尤其是退耕還林項目，在初始階段取得了成果2集體林地流轉(zhuǎn)的基本情況幾年來,為了更好地發(fā)展鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)經(jīng)濟,在柳河縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下,在省、市林業(yè)主管部門的直接指導(dǎo)下,全縣各地積極穩(wěn)妥地開展了集體林地流轉(zhuǎn)工作。全縣各級黨委、政府高度重視,把集體林地流轉(zhuǎn)工作作為深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的大事來抓,強化領(lǐng)導(dǎo),制定政策,明確責(zé)任,狠抓落實。經(jīng)過全縣各級干部和廣大農(nóng)民群眾的共同努力,探索出了一條具有柳河特色的山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和集體林建設(shè)的改革路子。柳河縣的集體林地流轉(zhuǎn)大致分兩個階段進行。第一階段:自1998年起開展試點工作。按照《森林法》的有關(guān)規(guī)定,堅持積極穩(wěn)妥的原則,按照“三個有利于”標準,從實際出發(fā),因地制宜地制定了一些承包管護、股份制經(jīng)營和宜林荒山拍賣的有關(guān)規(guī)定、意見和措施,總結(jié)探索出了一些行之有效的方式和經(jīng)驗。通化市林業(yè)局于1998年10月對全市集體林地流轉(zhuǎn)進行了全面調(diào)查,市政府出臺了通市政辦發(fā)[1999]13號《關(guān)于搞好農(nóng)村集體林權(quán)改革的實施意見》,推廣了梅河口市新合鎮(zhèn)雙勝村、通化縣四棚鄉(xiāng)、通化縣興林鎮(zhèn)興華村、集安市清河鎮(zhèn)上圍子村等一批先進典型。借鑒這些典型,全縣逐步形成了四個類型、六種形式的集體林地流轉(zhuǎn)的方式。第二階段:2000年,柳河縣委、縣政府針對全縣集體林地流轉(zhuǎn)不斷深化的實際,結(jié)合貫徹落實《吉林省集體林業(yè)管理條例》,研究制定了關(guān)于深化全縣集體林地流轉(zhuǎn)的意見。通化市政府在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,下發(fā)了通市政發(fā)[2001]16號關(guān)于《通化市集體林經(jīng)營管理體制改革若干問題意見》的文件,進一步規(guī)范、理順了總體思路、原則、程序和注意規(guī)范的問題。與此同時,通化市政府在通化縣召開了全市集體林地流轉(zhuǎn)座談會,總結(jié)交流了全市集體林地流轉(zhuǎn)的基本經(jīng)驗,查找了不足和教訓(xùn),提出了集體林地流轉(zhuǎn)的總體思路、原則、內(nèi)容、應(yīng)注意規(guī)范的問題和具體措施,推動了工作的深入開展。2.1集體林地更新原則封住公益林,管好管活商品林,轉(zhuǎn)讓租賃拍賣荒山、低質(zhì)低產(chǎn)林和中幼齡林。2.2堅持公平、積極、有序的原則一是堅持依法改革的原則;二是堅持公開、公正、公平、積極穩(wěn)妥的原則;三是優(yōu)先本地農(nóng)戶、再對外拍賣租賃和承包的原則;四是堅持因地制宜、不搞一刀切的原則;五是堅持誰開發(fā)、誰受益的原則。2.3森林經(jīng)營相結(jié)合造林模式在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,全縣主推了四種改革形式:一是對荒山、灌叢、低質(zhì)低產(chǎn)林實行拍賣出售。二是對成過熟優(yōu)質(zhì)天然林和人工林實行股份合作制。山林原值作價,折股到戶,持股聯(lián)營,按股分紅。三是對集體林地實行租賃經(jīng)營,按期交納租金。林地的使用權(quán)和收益權(quán)歸承租人。四是對生態(tài)公益林和特種用途林實行承包經(jīng)營。林木、林地仍歸集體所有,承包者通過承包林木管護和發(fā)展林地經(jīng)濟收到經(jīng)濟效益。2.4統(tǒng)一了林改的管理規(guī)定在改革過程中,從以下六個方面對全縣集體林地流轉(zhuǎn)進行統(tǒng)一規(guī)范:一是統(tǒng)一了集體林拍賣和承包的范圍。堅持“三個不準”,即堅持生態(tài)公益林不準拍賣;堅持優(yōu)質(zhì)的成過熟天然林、人工林不準拍賣;堅持規(guī)劃內(nèi)的參業(yè)用地不準拍賣。二是規(guī)范了流轉(zhuǎn)程序。集體森林、林木、林地的經(jīng)營方式,需經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員大會或者代表大會討論,三分之二以上人數(shù)同意后確定,并張榜公布,否則其行為無效。三是統(tǒng)一了林木流轉(zhuǎn)、管護承包和林地有償使用的合同文本。四是統(tǒng)一了林木拍賣、租賃、轉(zhuǎn)讓后的邊界認定。五是統(tǒng)一了集體林檔案的動態(tài)管理。六是統(tǒng)一了改革的檢查驗收辦法。到目前為止,全縣已有20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、210個行政村、1817個農(nóng)戶進行了各種形式的集體林地流轉(zhuǎn)。33.1森林資源管護集體林地實行流轉(zhuǎn)后,農(nóng)民群眾有了自已的林木,山林資源中有了自己的股份,保護森林資源的意識不斷增強。森林資源的管護由過去的幾個人護林變成了家家都是護林站、人人都是護林員,從根本上解決了森林資源保護與己無關(guān)的思想。不少地方承包的第二天,群眾就上山看護自己承包的山林。實行集體林地流轉(zhuǎn)以來,全縣集體林區(qū)亂砍盜伐案件普遍下降。據(jù)統(tǒng)計,2003年全縣集體林區(qū)亂砍盜伐案件比改革前的1997年下降了37.6%。3.2有利于調(diào)動廣大群眾造林積極性宜林荒山、灌叢、河灘地拍賣后,農(nóng)民對林地的開發(fā)利用擁有自主權(quán),可以自主經(jīng)營,大大激發(fā)了廣大農(nóng)民群眾造林的積極性。全縣2003年春個體造林占全縣造林總面積的85.3%。涌現(xiàn)出6.7hm3.3發(fā)展林地綜合開發(fā),增加林地資源集體林地流轉(zhuǎn)后,調(diào)動了廣大農(nóng)民群眾綜合開發(fā)山林資源的積極性。農(nóng)民群眾通過購買、承包、租賃山林,獲得了林木的所有權(quán)和管護權(quán)。通過租賃林地,獲得了林地的使用權(quán)。廣大農(nóng)民群眾在經(jīng)營管護好林木的同時,在林地經(jīng)濟上大做文章,實行林地綜合開發(fā)、立體經(jīng)營。充分利用林地資源和生態(tài)經(jīng)濟溝大力發(fā)展林下參、林下藥、林下菜,大力養(yǎng)殖林蛙。實行集體林地流轉(zhuǎn)以來,全縣利用林地面積已達6100hm3.4密度化和林木資本運營的步伐實行集體林地流轉(zhuǎn)后,加快了林木、林地商品化和林木資本運營的步伐。通過拍賣、租賃、轉(zhuǎn)讓、承包,收取承包費、轉(zhuǎn)讓金,用于林業(yè)的擴大再生產(chǎn)和群眾福利,壯大了集體經(jīng)濟。4柳河縣集體林地流轉(zhuǎn)存在的主要問題有據(jù)調(diào)查,當前,在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)的發(fā)展建設(shè)上還存在以下幾個問題:一是有些地方在林業(yè)建設(shè)上沒有認真貫徹落實好“以營林為基礎(chǔ)”的方針,存在“重采輕育”的傾向,造成可采資源減少、林分質(zhì)量下降。二是在營林工作中,由于集約化程度不高,造成發(fā)展速度慢、質(zhì)量低。三是資源開發(fā)和利用水平較低,林業(yè)的綜合效益和附加值不高。四是集體林業(yè)的管理體制不順,發(fā)展不平衡。五是森林資源差的鄉(xiāng)村,由于育林資金短缺,荒山綠化和低產(chǎn)林改造步伐緩慢。六是采伐指標的削減,使造林大戶的采伐指標受到限制,影響了農(nóng)民造林育林的積極性。七是個別鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為使農(nóng)業(yè)稅增收,對退耕還林認識不足,存在地方保護主義思想,導(dǎo)致退耕還林反彈的現(xiàn)象出現(xiàn)。經(jīng)過幾年來的實踐和探索,柳河縣的集體林地流轉(zhuǎn)取得了一定成績。但是由于集體林地流轉(zhuǎn)是一個十分復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程,在操作過程中不可避免地出現(xiàn)了一些問題。主要有以下四個方面:一是部分地方將生態(tài)公益林競價拍賣,群眾花了錢,只買到一個管護權(quán),意見很大。二是個別地方不經(jīng)過村民代表大會討論,少數(shù)人搞“暗箱操作”,私下交易,出現(xiàn)低價超面積拍賣問題。三是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范,合同不嚴密,個別的只有口頭協(xié)議,出現(xiàn)新的林權(quán)糾紛和改變林地用途的問題。四是林地糾紛仲裁機構(gòu)不完善,一些地方在林地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了糾紛,目前還沒有相應(yīng)的仲裁機構(gòu)。55.1“集體”經(jīng)營聯(lián)合經(jīng)營實現(xiàn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)全面振興和發(fā)展的出路在改革,首先要改革現(xiàn)有的經(jīng)營管理體制,變集體一家經(jīng)營為國家、集體、團體、全民企業(yè)、個體多家經(jīng)營或各種成份的聯(lián)合經(jīng)營。采取林地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的辦法,搞股份制或股份合作制來經(jīng)營集體林業(yè)。按照森林分類經(jīng)營的要求,實行分類指導(dǎo)、分類經(jīng)營、分類管理、分類檢查驗收。5.2集體林業(yè)組織形式的開發(fā)實踐證明,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體林場是組織、管理、經(jīng)營、開發(fā)集體林業(yè)的有效組織形式。根據(jù)“分股不分山、分利不分林”的原則,搞入股聯(lián)合經(jīng)營林場,搞規(guī)模經(jīng)營并以此調(diào)動集體、個人兩個方面的積極性,共同發(fā)展林業(yè)。5.3基本林業(yè)政策結(jié)合林權(quán)轉(zhuǎn)制,做好宣傳、發(fā)動工作。要穩(wěn)定誰造誰有、允許繼承、允許轉(zhuǎn)讓、穩(wěn)定承包等基本林業(yè)政策,鼓勵農(nóng)民和職工承包山林,發(fā)展家庭林業(yè)。要注意培養(yǎng)和扶持林業(yè)大戶,在政策、資金、采伐限額、銷售、減免稅費上給予一定的照顧和傾斜,進一步調(diào)動廣大群眾植樹造林、發(fā)展林業(yè)的積極性。5.4加大科技投入,提升林分質(zhì)量鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)要承擔(dān)起改善生態(tài)環(huán)境和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的雙重使命,必須加快速度,注重質(zhì)量,講求效益。要依靠科學(xué),強化管理,發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效林業(yè)。在實際工作中,要著重抓好四個環(huán)節(jié)的工作:一是要加強良種壯苗使用率,嚴格把住種子、苗木質(zhì)量關(guān),確保造林質(zhì)量。二是優(yōu)化林種、樹種結(jié)構(gòu),以市場為導(dǎo)向,充分發(fā)揮本地自然優(yōu)勢,大力營造以名特優(yōu)新品種為主的經(jīng)濟林,加大混交林、速生豐產(chǎn)林的比重,促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。三是增加科技含量,提高科技水平,加強對廣大農(nóng)民的實用技術(shù)培訓(xùn),走科技興林之路。四要全面加強管理,以管理促發(fā)展。在育苗、整地、栽植、撫育各個環(huán)節(jié)上都要按規(guī)定辦事,嚴格檢查驗收,確保造一片綠一片。5.5國家必須制定關(guān)于集體林業(yè)的政策就象對土地承包三十年不變的政策一樣,以此解決廣大群眾認為林木生長周期長、怕政策多變、不敢投入的問題。5.6國家制定了集體林業(yè)發(fā)展規(guī)則通過調(diào)查,我們認為大面積的生態(tài)公益林應(yīng)由國家所有,對荒山、荒坡、荒灘和低質(zhì)低產(chǎn)林應(yīng)鼓勵群眾造林,誰造誰有,允許繼承和轉(zhuǎn)讓。5.7國家必須為具有森林分類和管理范圍的集體公益林設(shè)立賠償基金基金來源由國家投一部分,受益部門出一部分。補償基金要盡快補償?shù)轿?使重點公益林盡快發(fā)揮效益。5.8林分密度由國家統(tǒng)管我們認為,現(xiàn)有的集體林中的生態(tài)公益林在給予集體林木所有者補償?shù)耐瑫r,由國家統(tǒng)管。集體林的其它林份逐步向非公有林業(yè)過渡,使集體林業(yè)逐步走向消亡。5.9商品林的成熟和附近森林不應(yīng)進入市場貿(mào)易如進入市場,由于國家木材采伐限額數(shù)量有限,容易引起為了現(xiàn)得利而出現(xiàn)亂砍濫伐問題。5.10國家必須將所有森林地理位置為國家，并根據(jù)國家、集體和私有財產(chǎn)的分類進行森林地這樣便于對生態(tài)建設(shè)和林業(yè)發(fā)展實行宏觀調(diào)控,更好地發(fā)揮森林的三大效益。5.11“漢”中“水”:“水林定按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》要求,我們要牢固樹立保護與發(fā)展并重的思想,堅持一手抓發(fā)展,一手抓保護和管理。要深入貫徹“預(yù)防為主,積極消滅”的方針,堅持全社會抓保護,全民搞防火,各級政府負全責(zé)的原則,搞好森林防火、病蟲害防治工作。嚴厲打擊亂砍盜伐、亂捕濫獵、亂采濫挖等破壞森林資源的違法犯罪活動,使鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)資源得到有效保護和發(fā)展,達到財政增稅、林業(yè)增綠、農(nóng)民增收的目的。“九五”期間,我縣集體有林地面積達到92201hm2,占全縣有林地面積的55.8%,森林覆蓋率達到54.1%。集體林活立木總蓄積達到4.89×104?,占全縣總蓄積的37%。按農(nóng)村人口計算,人均占有林地0.86hm2,蓄積15.86?。集體年采伐木材2.1×104?,增加了集體經(jīng)濟收入,解決了農(nóng)民生產(chǎn)生活用材。依托野生動植物資源的采集業(yè)、種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)蓬勃發(fā)展,鄉(xiāng)、村集體人工種植的經(jīng)濟植物已擴展到人參、貝母、細辛、葡萄、板栗、木耳、食用菌等十幾個品種;人工養(yǎng)殖的經(jīng)濟動物擴大到梅花鹿、蜜蜂、野雞、林蛙等經(jīng)濟效益顯著的品種。目前,全縣22個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)站建設(shè)全部達標,實行站務(wù)公開、標準化管理,強化了對集體林業(yè)的