監(jiān)察體制改革的憲制思考

監(jiān)察體制改革的憲制思考

2016年12月25日，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了“關(guān)于在北京、山西省和浙江省實(shí)施國家監(jiān)察體制改革的決定”。因此，監(jiān)督體制改革是在全國人民代表大會常務(wù)委員會的授權(quán)下進(jìn)行的。它的核心是監(jiān)督和限制國家權(quán)力的行使，并集中力量進(jìn)行腐敗斗爭。國家監(jiān)察體制改革涉及到國家權(quán)力的重新配置問題,不僅關(guān)系到行政法問題,更是關(guān)系到憲法問題。自《監(jiān)察體制改革試點(diǎn)決定》出臺以來,我國理論界提出了比較多的看法和建議,主要集中在監(jiān)察體制改革的目標(biāo)定位、監(jiān)察委員會的機(jī)構(gòu)性質(zhì)及修改《憲法》和相關(guān)法律等方面。馬懷德教授認(rèn)為對于監(jiān)察體制改革應(yīng)制定《國家監(jiān)察法》1國家監(jiān)察體制改革有利于全面推進(jìn)依法治國、國家治理現(xiàn)代化我國的監(jiān)察制度最早可以追溯至周朝時期,秦漢時期較為興盛,到了隋唐時期已經(jīng)發(fā)展得比較完備,并且一直存續(xù)至明清時期。由此可見,監(jiān)察制度在我國有深厚的歷史淵源,無論任何時期監(jiān)察權(quán)都是國家權(quán)力體系中不可或缺的重要權(quán)力。在近現(xiàn)代,不同國家的國家權(quán)力體系中都存在著不盡相同的、在本質(zhì)上具有監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的權(quán)力,只是監(jiān)察權(quán)的表現(xiàn)形式各異。在我國,一直以來監(jiān)察權(quán)都分散于各種機(jī)關(guān)、部門,而沒有獨(dú)立并集中的監(jiān)察機(jī)構(gòu)?？梢哉f,監(jiān)察體制改革打破了原有的監(jiān)察制度困境,使監(jiān)察權(quán)獨(dú)立并集中于一個機(jī)構(gòu)———監(jiān)察委員會,而監(jiān)察委員會是處于與國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相并行的地位。由此,我國憲法規(guī)范中的國家機(jī)構(gòu)也將由原來的“一府兩院”變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸?。因?監(jiān)察體制改革在憲法層面上具有重大意義。國家監(jiān)察體制改革有助于全面推進(jìn)依法治國、國家治理能力現(xiàn)代化。依法治國首先要依憲治國,國家監(jiān)察體制改革使國家權(quán)力在憲法層面得到相互制約、相互監(jiān)督的制度安排,保障了國家權(quán)力的行使,能夠始終體現(xiàn)人民的意志。推進(jìn)依法治國,不僅要求黨堅持根據(jù)憲法法律治國理政,同時還要根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。監(jiān)察體制改革不僅整合了反腐敗的力量,還擴(kuò)大了監(jiān)察的范圍,使得權(quán)力的行使始終在嚴(yán)密的監(jiān)督之下,保障了權(quán)力的行使始終在法律的授權(quán)范圍之內(nèi)。依法治國是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。國家監(jiān)察體制改革有助于構(gòu)建相互制約的國家權(quán)力體系。監(jiān)察體制改革獨(dú)立出了國家監(jiān)察權(quán),打破了一直以來處于虛置狀態(tài)的行政監(jiān)督的依附格局。國家監(jiān)察權(quán)獨(dú)立是有效監(jiān)督和制約其他國家權(quán)力的重要保障。不言而喻,對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約是十分必要的,這是由權(quán)力本身的天然弱點(diǎn)決定的。國家權(quán)力只有在內(nèi)部劃分為互不相屬的不同類型才能真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來,對于劃分后的不同類型的權(quán)力都是國家權(quán)力的一種表現(xiàn)形式,也共同構(gòu)成國家權(quán)力的整體。不同表現(xiàn)形式的國家權(quán)力都在各自的領(lǐng)域內(nèi)行使,且權(quán)力行使的邊界就是國家權(quán)力的授權(quán)范圍。若保障每種權(quán)力都在其應(yīng)有的界限范圍內(nèi)有效行使,就需要對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約,相應(yīng)的對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的最直接和有效的方式就是獨(dú)立出一種專門的監(jiān)察權(quán)。這種對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的方式并不能說是最好的方式,主要是看其是否適合一國的民情和國情;西方國家大都采用“三權(quán)分立”的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的相互制衡。而我國的國家監(jiān)察體制改革是通過以國家監(jiān)察權(quán)推動國家權(quán)力的有效運(yùn)轉(zhuǎn),進(jìn)而形成適合我國國情的科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)國家監(jiān)察體制改革有助于黨政的有機(jī)統(tǒng)一2授權(quán)主體的憲法邏輯監(jiān)察體制改革是監(jiān)督體系的頂層制度設(shè)計,涉及到國家權(quán)力的重新配置,在一定程度上打破了之前的權(quán)力體系格局,監(jiān)察委員會行使獨(dú)立的國家監(jiān)察權(quán)。因此監(jiān)察體制改革必須于法有據(jù),需要在法治的軌道上進(jìn)行。不僅如此,對于涉及到國家權(quán)力層面的重大改革,需要得到最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)作為改革的憲制依據(jù)對于監(jiān)察體制改革的憲制依據(jù)問題,需要明確兩個理論問題:一個是授權(quán)主體的歸屬,另一個是憲制依據(jù)的形式。首先,對監(jiān)察體制改革的授權(quán)主體該為誰的問題而言,我國目前的理論界存在兩種不同的觀點(diǎn),一種觀點(diǎn)認(rèn)為授權(quán)主體應(yīng)該僅為全國人民代表大會,而在全國人民代表大會授權(quán)全國人大常委會的情況下全國人大常委會才可以進(jìn)一步授權(quán),反之,全國人大常委會不能直接進(jìn)行改革試點(diǎn)的授權(quán)。持有此種觀點(diǎn)的學(xué)者主要是認(rèn)為監(jiān)察體制改革的結(jié)果是在憲法規(guī)范之外增設(shè)了一個全新的并且具有憲法地位的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)———監(jiān)察委員會,而監(jiān)察委員會在地位上是處于絕對的獨(dú)立地位,并且處于與國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相平行的超然地位,因此在根本上觸動了處于根本法地位的憲法及人民代表大會制度。對監(jiān)察體制改革這樣如此重大的政治制度改革而言,只有全國人民代表會才有權(quán)力進(jìn)行相應(yīng)的授權(quán),而全國人民代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)全國人大常委會是不具有可以授權(quán)此類改革的權(quán)力的。對于授權(quán)主體的另一種觀點(diǎn)認(rèn)為全國人大常委會可以直接進(jìn)行相應(yīng)的授權(quán),持有此種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為全國人大常委會的授權(quán)資格是直接援引于憲法規(guī)范本身的。實(shí)際上,在我國憲法規(guī)范中,對于授權(quán)進(jìn)行監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的職權(quán)歸屬并沒有明確的規(guī)定,《憲法》第58條規(guī)定了全國人大和全國人大常委會都行使國家立法權(quán),《憲法》第67條的兜底條款規(guī)定了全國人大授予的其他職權(quán)。從上述憲法規(guī)范看,全國人大常委會對于授權(quán)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的行為具有一定的憲法邏輯。對于監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的授權(quán)主體該為誰的問題,其實(shí)應(yīng)考慮到監(jiān)察體制改革本身的情況及授權(quán)主體的職權(quán)范圍這兩個方面。從監(jiān)察體制改革本身來看,其改革所涉及的層面及重大意義都決定了監(jiān)察體制改革需要在憲法的軌道上進(jìn)行,而不能在憲法規(guī)范之外。此處的憲法規(guī)范應(yīng)作廣義的理解,不僅僅是局限于憲法文本本身,還包括憲法慣例、憲法性法律等。而要使監(jiān)察體制改革不游離在憲法之外,改革就需要有充足的憲制依據(jù),而涉及到憲法層面的改革的憲制依據(jù)主要體現(xiàn)在授權(quán)改革的主體上,即改革的授權(quán)主體。因此,在考慮監(jiān)察體制改革本身的情況下,再看授權(quán)主體的職權(quán)范圍是否與改革的程度相符合。不言而喻,對于監(jiān)察體制改革而言,如果授權(quán)主體是全國人大,當(dāng)然具有憲制依據(jù),然而需要考慮的是授權(quán)主體是全國人大常委會的憲法基礎(chǔ)是否具有同樣的完備性。已如前述,全國人大常委會作為授權(quán)主體并不排除具有合憲性的基礎(chǔ),而且《憲法》第62條第11項規(guī)定了全國人大對全國人大常委會作出的不適當(dāng)決定可以改變或者撤銷。由此看出,對于全國人大常委會的授權(quán)而言,不僅有憲法規(guī)范基礎(chǔ),而且還有全國人大的保障,因此,對全國人大常委會對改革試點(diǎn)的授權(quán)是具有憲制依據(jù)的,應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)可全國人大常委會授權(quán)的合憲性及權(quán)威性。對于監(jiān)察體制改革的憲制依據(jù)的形式問題,不應(yīng)僅僅局限于全國人大常委會的決定,還應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大層級。當(dāng)然,全國人大常委會的決定是改革開展的前提,隨著改革的深入,改革的憲制依據(jù)的形式應(yīng)當(dāng)在層級上更高,更具有權(quán)威性,即需要具體的憲法規(guī)范對改革進(jìn)行確認(rèn),最終形成憲法規(guī)范層面的憲制依據(jù)。3監(jiān)察權(quán)分散制約的性質(zhì)決定了其職能定位國家監(jiān)察體制改革的結(jié)果是在國家權(quán)力體系中多了一種權(quán)力,即國家監(jiān)察權(quán),相應(yīng)的在國家機(jī)構(gòu)中增設(shè)了一個權(quán)力部門,即監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會的成立主要是為整合反腐敗資源力量,也可以說是“反腐敗機(jī)構(gòu)”第一,從監(jiān)察委員會的權(quán)力屬性看,監(jiān)察委員會擁有獨(dú)立且集中的國家監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)是國家權(quán)力的重要表現(xiàn)形式,是監(jiān)督、制約立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的權(quán)力。雖然監(jiān)察權(quán)在權(quán)力本質(zhì)上是監(jiān)督和制約權(quán)力的權(quán)力,但是這種監(jiān)督、制約并不是單向的,而是在監(jiān)督和制約權(quán)力的同時也被其他權(quán)力監(jiān)督和制約。因此,在國家權(quán)力體系中形成立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)受到監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督和制約,同時監(jiān)察權(quán)自身也受到來自其他權(quán)力的監(jiān)督和制約,進(jìn)而形成在國家權(quán)力層面的權(quán)力監(jiān)督和制約。而在西方國家的國家權(quán)力體系中,權(quán)力的監(jiān)督和制約主要體現(xiàn)在三權(quán)分立上,即通過立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的相互牽制來實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效運(yùn)轉(zhuǎn),防止權(quán)力濫用。由此想到,權(quán)力的監(jiān)督、制約是否需要獨(dú)立出監(jiān)察權(quán)進(jìn)行專門的監(jiān)督和制約,從歷史及長遠(yuǎn)看,這種權(quán)力的分置是適合我國實(shí)際的。第二,從監(jiān)察委員會的機(jī)構(gòu)性質(zhì)看,監(jiān)察委員會是位高權(quán)重的反腐敗機(jī)構(gòu),具有與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相平行的地位。監(jiān)察委員會是直接由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉產(chǎn)生,對人民代表大會和上級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé),并且接受人民代表大會的監(jiān)督。監(jiān)察體制改革后,政府的監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局以及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能全都整合至監(jiān)察委員會,由此可見,監(jiān)察委員會是集中反腐力量的國家機(jī)關(guān)。中央明確提出了監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公,合署辦公使監(jiān)察的范圍和方式得到擴(kuò)大和互補(bǔ),有效銜接了黨的紀(jì)檢監(jiān)察和監(jiān)察委員會的國家監(jiān)察,形成了具有中國特色的“黨—國家監(jiān)察”的反腐敗制度體系。歷史的經(jīng)驗表明,有權(quán)力存在的地方就有濫用權(quán)力的可能,而監(jiān)察權(quán)的存在就是阻止這種權(quán)力濫用,預(yù)防權(quán)力腐敗,從而保障國家權(quán)力行使的廉潔性、有效性。第三,從監(jiān)察委員會的職能定位看,監(jiān)察委員會是監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān),具有監(jiān)督、制約其他國家權(quán)力的職能。行政系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)的有關(guān)監(jiān)督權(quán)力的職能轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會,形成獨(dú)立集中的國家監(jiān)察職能,而監(jiān)察委員會的監(jiān)察職能具體上可以分為三個方面,即監(jiān)督、調(diào)查和處置。因此,監(jiān)察委員會的監(jiān)察職能是全面的。對于這種全面的監(jiān)察職能,在國家機(jī)關(guān)職能中亦是占有非常重要地位的。4《國家監(jiān)察法》:根據(jù)憲法的確立,進(jìn)行在國家機(jī)構(gòu)中增設(shè)國家監(jiān)察委員會是一項重大的政治體制改革,必須在法治的框架內(nèi)進(jìn)行。因此,有必要修改《憲法》以及《刑事訴訟法》《政府組織法》《行政監(jiān)察法》《檢察官法》《檢察院組織法》等相關(guān)法律,并且制定相應(yīng)的《國家監(jiān)察法》。本文主要討論《憲法》修改的相關(guān)問題以及《國家監(jiān)察法》的立法問題。監(jiān)察體制改革在國家權(quán)力中整合并獨(dú)立出國家監(jiān)察權(quán),在國家機(jī)構(gòu)中增設(shè)了監(jiān)察委員會,涉及國家權(quán)力的重新配置,因此不僅是基礎(chǔ)法層面的修改問題,而要上升到《憲法》層面的問題。有學(xué)者提出,只有修改《憲法》才能為改革試點(diǎn)成功后全面推開國家監(jiān)察體制改革創(chuàng)制憲法根據(jù)。因此,根據(jù)改革的具體情況應(yīng)適時依據(jù)修憲程序提出《憲法》修正案,進(jìn)而修改《憲法》的有關(guān)規(guī)定。值得提出的是,在《憲法》中確立的監(jiān)察權(quán)是不同于之前的行政監(jiān)督權(quán)的,它是在行政系統(tǒng)之外的,具有獨(dú)立性和全面性;同時更有別于西方國家“三權(quán)分立”之下的監(jiān)察專員的監(jiān)察權(quán)以及臺灣地區(qū)的“五權(quán)憲法”之下的監(jiān)察權(quán)監(jiān)察體制改革在全面推行后應(yīng)盡快制定《國家監(jiān)察法》,并且明確其基本法的地位?！秶冶O(jiān)察法》立法需要明確以下問題:一是國家監(jiān)察立法以建立完備協(xié)調(diào)的監(jiān)察體系為目的;二是國家監(jiān)察委員會是國家機(jī)構(gòu)之一,并與黨的紀(jì)委合署辦公;三是國家監(jiān)察委員會行使國家監(jiān)察權(quán)的范圍是所有行使公權(quán)力的公職人員;四是需要建立與司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)銜接機(jī)制;五是為保障被監(jiān)督者的權(quán)利并約束監(jiān)督者,需要建立對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約機(jī)制5國家監(jiān)察體制的法制化長久以來,我國的行政監(jiān)督在某種程度上幾乎處于被虛置的狀態(tài),而實(shí)際上監(jiān)察權(quán)的行使是權(quán)力在其應(yīng)有軌道上有效運(yùn)作而不可或缺的保障。監(jiān)察體制改革改變了一直以來的監(jiān)察權(quán)被虛置的狀態(tài),并且使監(jiān)察權(quán)獨(dú)立、集中于監(jiān)察委員會之下,相應(yīng)的監(jiān)察委員