農(nóng)村土地制度的缺失及對(duì)策

農(nóng)村土地制度的缺失及對(duì)策現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是建立在農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營方式上的一種土地的安排、經(jīng)營和治理制度，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的一種體制的安排。在農(nóng)村改革開放初期，為提高農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)展和改善農(nóng)夫的生存環(huán)境供應(yīng)了制度保證。但隨著時(shí)間的推移和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢的進(jìn)展，這種制度所表達(dá)出來的缺失也逐步顯露出來，并漸漸成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)進(jìn)展的消極因素。

“農(nóng)村土地集體全部”模糊了土地的產(chǎn)權(quán)定位。首先，農(nóng)村集體全部這一概念本身模糊。根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的規(guī)定，農(nóng)村土地屬農(nóng)村集體全部，農(nóng)村集體是農(nóng)村土地的合法產(chǎn)權(quán)持有者。農(nóng)村土地集體全部，這一概念形成于農(nóng)村改革開放初期，其本意是要保存農(nóng)村土地公有制這一憲法宗旨，在公有制的根底上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地全部權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分別。但農(nóng)村集體是什么？是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府？還是指村級(jí)組織？或是二者兼而有之？正是這一種概念上的模糊，導(dǎo)致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬定位的模糊，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織和農(nóng)夫在土地利益安排因產(chǎn)權(quán)的模糊而各置一詞。其次，農(nóng)村形勢的進(jìn)展使土地屬農(nóng)村集體全部這一提法面臨挑戰(zhàn)。那時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)尚未瓦解，農(nóng)夫尚未具備足夠的實(shí)力來挑戰(zhàn)農(nóng)村集體的權(quán)威，對(duì)農(nóng)村集體依舊存在較大的依附性。而且作為當(dāng)時(shí)的村集體的表達(dá)者村民委員（會(huì)筆者認(rèn)為），具用行政懲罰權(quán)和經(jīng)濟(jì)支配權(quán)，因此，對(duì)土地的調(diào)配和治理上有肯定的權(quán)威，農(nóng)夫無權(quán)對(duì)自己承包的土地隨便轉(zhuǎn)變其用途。但隨著農(nóng)村形勢的變化，產(chǎn)業(yè)構(gòu)造的調(diào)整，農(nóng)夫就業(yè)方式的多元化，特殊是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的漸漸衰弱和瓦解，大多數(shù)地方的農(nóng)村集體已名存實(shí)亡。農(nóng)村集體對(duì)很多農(nóng)夫來講只是一種法律意義上概念和歷史習(xí)慣

性的名詞，農(nóng)村集體對(duì)土地的全部權(quán)僅存在于名義上或者說法律意義上。而在目前法制觀念和法律意識(shí)尚未健全的農(nóng)村，農(nóng)夫?qū)嶋H成為了自己承包土地的全部者。很多地方的農(nóng)夫可以不經(jīng)集體同意就以個(gè)人名義私下簽定轉(zhuǎn)包、租賃合同和隨便轉(zhuǎn)變土地用途，這已是司空見慣的事。于是，形成了農(nóng)村土地村集體管不著（由于它的治理功能隨著農(nóng)業(yè)稅取消而漸漸衰退，同時(shí)農(nóng)村集體作為一個(gè)組織形式隨著農(nóng)村改革的深入也會(huì)漸漸被邊緣化），承包者無法管（由于現(xiàn)行的法律不允許農(nóng)夫擁有土地的全部權(quán)）的缺位狀態(tài)，造成農(nóng)村集體對(duì)農(nóng)村土地治理上的失控和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)定位上的模糊。

“承包土地三十年不變”導(dǎo)致了地權(quán)的不均?，F(xiàn)行農(nóng)村土地制度在保障農(nóng)夫土地承包權(quán)和收入自主權(quán)的同時(shí)，因設(shè)計(jì)上的不合理而造成了一些先天性的缺陷。這些缺陷主要表現(xiàn)在農(nóng)夫的承包土地三十年不變的政策，導(dǎo)致了“地隨人走，人地捆綁”凝固效應(yīng)。在農(nóng)村實(shí)行家庭承包制時(shí)，大多數(shù)地方的農(nóng)村土地都是實(shí)行“按人配地，人三勞七（即非勞動(dòng)力人口占30%的份額勞動(dòng)力占70%的份額）”的配地的方式出讓給農(nóng)戶承包的。但隨著農(nóng)村形勢的不斷進(jìn)展和變化，農(nóng)村的人口、勞動(dòng)力數(shù)量和就業(yè)方式都發(fā)生了很大的變化，但土地的安排格局卻因承包土地三十年不變的政策，而停滯在上世紀(jì)八十年月首輪承包是的原狀上。“地隨人走，人地合一”導(dǎo)致農(nóng)村土地承包權(quán)安排的嚴(yán)峻不均。其結(jié)果：一方面，首輪按等份取得土地承包權(quán)的農(nóng)村人口或農(nóng)戶，現(xiàn)在不肯定仍舊經(jīng)營著承包的土地，從事著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或者說土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已不是該承包者或農(nóng)戶的主要經(jīng)濟(jì)收入來源，有的甚至早已離開了農(nóng)村，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。承包的土地對(duì)這些人來講已不是生存中最需要的生產(chǎn)要素，不少承包的土地不是被拋荒或閑置，就是被高價(jià)出讓或轉(zhuǎn)包獵取高額利潤。而另一方面，因各種緣由在首輪承包中沒有取得土地承包權(quán)，或者沒能按一樣等

份獵取承包土地的農(nóng)村人口和農(nóng)戶而現(xiàn)在仍舊生活在農(nóng)村，土地仍舊是他們生存和進(jìn)展的依靠和保障，有的甚至離開了土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就是去了收入的來源。這種地權(quán)就不均的沖突如若長時(shí)期的積存，最終勢必引發(fā)農(nóng)村社會(huì)的動(dòng)亂和沖突。

土地家庭分戶經(jīng)營模式滯緩了農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度中一個(gè)最明顯的特點(diǎn)就是將人民公社時(shí)期以生產(chǎn)隊(duì)為單位土地高度集中經(jīng)營格局，轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝閱挝环謶艚?jīng)營模式。這一模式雖然從體制上保障了農(nóng)夫?qū)Τ邪恋氐氖褂脵?quán)和收益權(quán)，使農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力和農(nóng)夫生產(chǎn)積極性得到了充分釋放，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也得到了恢復(fù)性進(jìn)展。但隨著時(shí)間的推移和農(nóng)村形勢的進(jìn)展，分戶經(jīng)營最初帶來的積極作用也逐步消逝，而負(fù)面影響隨之漸漸顯露出來。尤其是這種分戶經(jīng)營模式進(jìn)一步加深了農(nóng)村土地的分散化和小規(guī)?；?，形成了中國農(nóng)村分散化、小規(guī)模經(jīng)營格局。這種分散的小規(guī)模經(jīng)營模式，不僅阻斷了農(nóng)村土地的有效流轉(zhuǎn)，使土地的價(jià)值不能得到充分的發(fā)揮，限定了土地收入的增長，而且還引發(fā)了不少?zèng)_突和糾紛。如：農(nóng)戶間的地界糾紛、水源糾紛和效勞費(fèi)用的分?jǐn)偧m紛。更主要的是這種土地的分塊割據(jù)的分戶經(jīng)營方式，無力單獨(dú)擔(dān)當(dāng)現(xiàn)代化的生產(chǎn)工具和新的增產(chǎn)技術(shù)的研發(fā)、推廣和運(yùn)用，不僅增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本錢，而且阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展。

缺乏約束力的承包形式導(dǎo)致承包雙方權(quán)利的缺失。從農(nóng)村實(shí)行土地承包開頭，對(duì)農(nóng)夫承包地確實(shí)認(rèn)始終沒有一個(gè)具有法律效力的文書加以承載，而大多是實(shí)行隨發(fā)放農(nóng)夫每年的經(jīng)濟(jì)承包合同的方式來告知當(dāng)年農(nóng)戶承包地的多少。由于既沒有標(biāo)準(zhǔn)的承包合同文本，又沒有明確標(biāo)明承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，這樣造成了承包雙方的權(quán)利缺失。

首先，導(dǎo)致農(nóng)村可耕地面積逐年下降。由于在農(nóng)村土地的承包過程中并沒有明確承包農(nóng)戶義務(wù)，農(nóng)戶對(duì)所承包的土地：

（一）是進(jìn)展掠奪式的墾殖。由于承包者并不擁有承包土地的全部權(quán)，也不擔(dān)當(dāng)土地休耕與養(yǎng)護(hù)義務(wù)（由于現(xiàn)行承包方案中沒有涉及到此內(nèi)容），因此承包者在承包期內(nèi)，為了追求土地利用效益的最大化，對(duì)承包土地進(jìn)展掠奪似的墾殖，包括化學(xué)肥料的濫用和過度追求高復(fù)種指數(shù)等，破壞了土壤植被環(huán)境，加劇了土地的沙漠化、鹽堿化程度，導(dǎo)致農(nóng)村耕地面積的逐年下降，農(nóng)村人地沖突日益突出。

（二）是隨便轉(zhuǎn)變土地的性質(zhì)和用途。土地產(chǎn)權(quán)的模糊和治理上的失控，導(dǎo)致農(nóng)夫?qū)Τ邪恋氐碾S便性開發(fā)，突出表現(xiàn)在隨便轉(zhuǎn)變耕地用途，將農(nóng)業(yè)用地改為非農(nóng)業(yè)用地。如：在耕地上修建房屋、圈舍或?qū)⒊邪r(nóng)地私下轉(zhuǎn)包建廠房商店等大型建筑物，占用了大量的農(nóng)田面積；或?qū)?yōu)質(zhì)產(chǎn)糧面積改為水產(chǎn)、果、林等經(jīng)濟(jì)作物面積，既破壞了原有的水系、植被條件，又給糧食安全帶來了大的隱患。

其次，農(nóng)夫權(quán)利遭到不法侵蝕。主要表現(xiàn)在：

（一）承包面積隨便性大。由于沒有標(biāo)準(zhǔn)的土地承包合同文本，很多農(nóng)戶實(shí)際承包地往往小于村集體隨經(jīng)濟(jì)合同書（俗稱四費(fèi)合同）告知的承包面積，因面積不符導(dǎo)致的利益糾紛時(shí)常發(fā)生。

（二）擅自終止農(nóng)夫的土地承包權(quán)。由于承包雙方?jīng)]有簽定具有法律效力的文書，農(nóng)夫的土地承包權(quán)利往往的不到法律的保障。村集體經(jīng)常因農(nóng)夫欠稅、或其它規(guī)費(fèi)如糧、棉實(shí)物定購折價(jià)款，勞務(wù)工折價(jià)款等而擅自終止農(nóng)夫的承包合同，使農(nóng)夫的經(jīng)濟(jì)利益受到損失。

（三）違規(guī)轉(zhuǎn)讓農(nóng)夫的承包地和侵吞土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)。隨著中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加速，城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)村土地開頭升值，于是，侵占、倒賣農(nóng)村土地和克扣、挪用土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)因缺乏法律文書的約束而成為一些不法之徒牟利的途徑，農(nóng)夫的承包權(quán)益受到嚴(yán)峻侵害。

因此，改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，加速農(nóng)村土地制度的的體制創(chuàng)新已成為農(nóng)村改革中一個(gè)無法回避的重大課題。

對(duì)于農(nóng)村土地制度的改革，現(xiàn)在眾說紛紜，主要有維持現(xiàn)狀和私有化兩種說法。筆者認(rèn)為，這兩種說法各有利弊。首先，維持農(nóng)村集體全部的現(xiàn)狀，雖然從形式上表達(dá)了農(nóng)村土地的公有制，保證了國家對(duì)農(nóng)村土地的調(diào)控權(quán)，有利于平衡農(nóng)村地權(quán)，均衡農(nóng)夫收入，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。但農(nóng)村改革的現(xiàn)實(shí)，已使農(nóng)村集體有別于規(guī)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的實(shí)體法人，而成為一種虛擬化的組織形式。在這種情形下，能否還擔(dān)當(dāng)?shù)闷疝r(nóng)村土地治理的職能？已受到社會(huì)的普遍置疑。其次，土地私有化。在中國，農(nóng)村人口占70%左右。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度還不高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益正處于大分化的的時(shí)代，土地既是一種生產(chǎn)要素，更是一個(gè)利益調(diào)配手段。而土地私有化只能加劇少數(shù)人對(duì)土地的壟斷，導(dǎo)致大多數(shù)人因土地的丟失而面臨生存危機(jī)。因此在目前狀況下的中國，農(nóng)村實(shí)行土地私有只能加劇社會(huì)沖突和社會(huì)沖突。

“

那農(nóng)村土地制度如何創(chuàng)新？筆者認(rèn)為，應(yīng)在穩(wěn)固現(xiàn)有農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營方式不變的根底上，實(shí)行農(nóng)村土地國有民用，三權(quán)獨(dú)立。即農(nóng)村土地全部權(quán)屬國家，使用權(quán)屬農(nóng)夫，農(nóng)夫享有獨(dú)立的土地使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。

重新明確土地產(chǎn)權(quán)。考慮到農(nóng)村集體這一組織已無法擔(dān)當(dāng)農(nóng)村土地治理職能的現(xiàn)實(shí)狀況，國家應(yīng)考慮設(shè)立特地的農(nóng)村土地治理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村土地的安排、經(jīng)營和治理，將農(nóng)村土地全部權(quán)由原來的集體全部變?yōu)閲胰俊Ｍ瑫r(shí)，在全面普查，建立詳實(shí)的土地檔案根底上，適度調(diào)整農(nóng)村現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營格局，保障全部農(nóng)村人口土地承包權(quán)益的公正、公正。

以契約的方式保障農(nóng)夫的權(quán)益。國家在保障對(duì)農(nóng)村土地全部權(quán)的相關(guān)權(quán)益不受侵害的同時(shí)，以契約的方式將農(nóng)村土地給出讓給需要承包土地的農(nóng)夫使用，并允許取得土地的農(nóng)夫在一個(gè)相當(dāng)長的期限內(nèi)，享有獨(dú)立的土地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)（租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓、入股、繼承），并且不受侵害。為農(nóng)村土地市場化運(yùn)作，標(biāo)準(zhǔn)化流轉(zhuǎn)供應(yīng)法律保障，使土地真正成為“順當(dāng)轉(zhuǎn)化成能夠進(jìn)展交易、用來創(chuàng)業(yè)從而取得利潤的資本”（秘魯