地方公共品供給發(fā)展現(xiàn)狀

第第頁地方公共品供給發(fā)展現(xiàn)狀作者：徐梅單位：外交學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)學(xué)院地方公共品供給中的政府集權(quán)與分權(quán):基于財(cái)政聯(lián)邦主義的解釋一國財(cái)政體制在中央、地方財(cái)政關(guān)系上的差異集中體現(xiàn)為財(cái)政集權(quán)主義(fiscalcentralism)和財(cái)政聯(lián)邦主義(fiscalfederalism)。財(cái)政聯(lián)邦主義主要利用公共品、稅收和公債影響理論、政治過程的公共選擇理論以及區(qū)位理論的各種觀點(diǎn)，對聯(lián)邦制國家中產(chǎn)生的具體財(cái)政問題進(jìn)行分析。具體而言，財(cái)政聯(lián)邦主義理論試圖對下述問題作出回答:采取聯(lián)邦結(jié)構(gòu)的理由，經(jīng)濟(jì)活動分配的規(guī)則和不同政府水平的收入來源，從一種權(quán)限向另一種權(quán)限的自由地和無限制地轉(zhuǎn)移的效率性質(zhì)，以及政府之間收入轉(zhuǎn)移的作用和它們在聯(lián)邦結(jié)構(gòu)中的最好的形式?！?〕財(cái)政聯(lián)邦主義作為處理政府間財(cái)政關(guān)系的一種規(guī)范性制度，強(qiáng)調(diào)各級政府在財(cái)政職能和收支上具有一定的獨(dú)立性和自主性。在財(cái)政集權(quán)主義下，盡管中央政府也將一部分收支劃分給地方自己去組織安排和使用，但實(shí)際上，只有中央財(cái)政才是一級獨(dú)立的財(cái)政，地方財(cái)政從根本上看，是不能稱之為一級財(cái)政的。在財(cái)政聯(lián)邦主義下，地方政府都擁有相當(dāng)大的獨(dú)立性和財(cái)權(quán)上的自主性。財(cái)政聯(lián)邦主義的主要特征有:(1)地方政府財(cái)政主要對相應(yīng)的各級議會負(fù)責(zé)，中央和各級地方財(cái)政之間相對獨(dú)立，沒有統(tǒng)一的"國家預(yù)算"。(2)按公共品的受益范圍大小確定各級政府的職責(zé)和各級財(cái)政支出的范圍。各級政府的事權(quán)劃分比較明確。西方財(cái)政學(xué)界普遍認(rèn)為，政府具有資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)三大職能，并把事關(guān)國家全局利益的分配職能和穩(wěn)定職能主要賦予中央政府，主張地方政府在行使地域性較強(qiáng)的資源配置職能方面可以有更多的作為。(3)各級政府財(cái)政均有自己相對獨(dú)立的收入，這也是各級政府行使事權(quán)和實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政相對獨(dú)立的根本保證。(4)各級政府間的財(cái)政關(guān)系以憲法和其他法律形式加以規(guī)范，對于各級財(cái)政活動的協(xié)調(diào)，主要是依靠法律和經(jīng)濟(jì)手段來進(jìn)行。(5)各級地方政府擁有"獨(dú)立"的地位，但從根本上看，仍然受到中央財(cái)政的領(lǐng)導(dǎo)和制約。〔8〕財(cái)政聯(lián)邦主義的文獻(xiàn)集中分布在五個(gè)研究領(lǐng)域，形成了五個(gè)研究分支。第一個(gè)分支以斯蒂格勒和布坎南為代表，〔9〕主要研究地方政府的最優(yōu)規(guī)模問題。斯蒂格勒從中央政府和地方政府在提供公共品方面的分工合作說明地方政府存在的合理性，認(rèn)為不同地區(qū)的居民有權(quán)通過投票對自己所需要的地方公共品的數(shù)量和種類進(jìn)行表決，地方政府也比中央政府更了解本地居民的地方公共品需求，為了實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和分配公平，地方公共品的供給決策應(yīng)有地方政府作出，從而論證了地方政府存在的合理性和其作用范圍。布坎南則把社區(qū)比作俱樂部，俱樂部是為分享某種利益而聯(lián)合起來的人們的一個(gè)自愿協(xié)會。他認(rèn)為，隨著社區(qū)新遷入人口的增加，原來提供地方公共品的固定成本由更多居民來分擔(dān)，使人均成本下降。但新遷人口的增加也會帶來新的外部不經(jīng)濟(jì)問題，使社區(qū)變得擁擠，地方公共品的消費(fèi)出現(xiàn)緊張。二者相互作用，當(dāng)社區(qū)的外部不經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的邊際成本，即擁擠成本，和新人口遷入使提供地方公共品的固定成本下降所帶來的邊際節(jié)約相等時(shí)的社區(qū)規(guī)模為最優(yōu)。第二個(gè)分支以馬斯格雷夫和奧茨為代表，主要研究中央政府與地方政府之間的最優(yōu)分權(quán)問題。〔10〕這一領(lǐng)域的一個(gè)重要成果是奧茨的"最優(yōu)分權(quán)理論"。奧茨在中央政府等量分配公共品、收入分配已為最優(yōu)的假設(shè)下，通過對社會福利最大化的一般均衡分析，論證了由各級地方政府提供部分公共品比中央政府統(tǒng)一等量的提供公共品要有效率得多，分權(quán)收益和公眾對公共品的需求變化有明顯的正相關(guān)關(guān)系。第三個(gè)分支以特里西為代表，主要研究地方公共品的偏好顯示問題。〔11〕他認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)生活中的信息不完全使地方政府比中央政府更了解轄區(qū)內(nèi)居民的地方公共品偏好，中央政府在了解地方居民的公共品偏好時(shí)由于各種主客觀因素的干擾會產(chǎn)生錯(cuò)誤，對地方公共品的偏好誤識使其提供的公共品不是太多，就是太少。實(shí)行地方分權(quán)，由地方政府提供地方公共品，能糾正中央政府的公共品偏好誤識，促進(jìn)資源配置優(yōu)化和增進(jìn)社會福利。第四個(gè)分支以布賴頓為代表，主要研究政府的組織成本問題。〔12〕他認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)可以降低要素的流動成本和信息成本，但也提高了行政管理成本和政府協(xié)作成本，最優(yōu)分權(quán)水平就是使上述成本總和最小的水平。第五個(gè)分支以蒂博特、布賴頓(Tiebout，1956;Breton，1965)為代表，主要研究地方政府之間的相互競爭問題。蒂博特的"以足投票"理論認(rèn)為，在居民可以自由遷移的條件下，地方政府在提供地方公共品方面的競爭會使有相同偏好或相近偏好的人聚集在一個(gè)社區(qū)，從而使地方政府能以帕累托效率提供地方公共品。蒂博特強(qiáng)調(diào)的是同一層級的地方政府之間的水平競爭。布賴頓則研究了政府之間的垂直競爭問題，他認(rèn)為不同層級的地方政府為了提高他們的"市場份額"即為其居民提供地方公共品，彼此之間會展開競爭，使他們提供的地方公共品的數(shù)量和種類達(dá)到最優(yōu)。事實(shí)上，在我國新農(nóng)村建設(shè)，特別是地方公共投資活動中，中央政府與各級地方政府之間的權(quán)利與責(zé)任劃分并不是固定不變的，而是必須隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)展及地方公共投資的變化，不斷調(diào)整和優(yōu)化。財(cái)政聯(lián)邦主義從政府行為的成本和收益分析出發(fā)，強(qiáng)調(diào)分散化的政府結(jié)構(gòu)能夠降低公共品供求信息的顯示費(fèi)用和傳遞費(fèi)用，從而使公共品的供給更適合區(qū)域公眾的需要，增進(jìn)區(qū)域公眾的福利。此外，在人口自由遷移條件下，地方政府提供的公共品往往能夠被非轄區(qū)內(nèi)的居民使用，從而導(dǎo)致地方公共品供給不足，這為中央政府對地方政府的公共投資補(bǔ)助提供了理由。然而，財(cái)政聯(lián)邦主義畢竟是以美國的分權(quán)經(jīng)驗(yàn)為研究對象的，很大部分研究結(jié)果是對美國經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，這使得其作為一種解釋現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)分權(quán)的工具具有一定的片面性。我國是一個(gè)由多級政府構(gòu)成的非均衡發(fā)展大國，中央與地方之間責(zé)權(quán)利關(guān)系的調(diào)整直接影響到區(qū)域公共投資的有效性，影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域公平的實(shí)現(xiàn)。我國中央與地方的分權(quán)具有不同于西方發(fā)達(dá)國家的特點(diǎn)，在借鑒公共品理論和財(cái)政聯(lián)邦主義理論時(shí)，要注意從國情出發(fā)吸收一些具有普遍性意義的論點(diǎn)和分析工具，為規(guī)范中央與地方關(guān)系，提高地方公共投資績效服務(wù)。#p#分頁標(biāo)題#e#區(qū)域市場失靈與地方公共品的有效供給:一個(gè)理論模型僅僅依靠市場力量或者農(nóng)村自身力量是不可能順利實(shí)現(xiàn)我國新農(nóng)村建設(shè)預(yù)期目標(biāo)的，因?yàn)榇嬖谥鴧^(qū)域市場失靈，需要各級政府公共財(cái)政的支持。區(qū)域市場失靈的存在為地方政府干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供了理論依據(jù)。地方政府干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的目的是彌補(bǔ)區(qū)域市場失靈，主要手段是提供農(nóng)村地方公共品。地方政府的公共支出主要是用于提供地方公共品，地方公共投資作為地方政府公共支出的一個(gè)組成部分，在提供地方公共品方面有著重要作用。相對于私人品(privategoods)，公共品(publicgoods)是那些用來滿足社會公共需要的、在消費(fèi)上具有非排他性和非競爭性的物品和服務(wù)。公共財(cái)政(publicfinance)是市場經(jīng)濟(jì)下的一種財(cái)政類型，指以作為政權(quán)組織者的政府為主體，憑借政治權(quán)利強(qiáng)制地按利益交換原則，以提供公共服務(wù)為目的的分配活動。非排他性(nonexclusivtity)指每個(gè)人在消費(fèi)公共品時(shí)不能排斥其他人同時(shí)消費(fèi)。在嚴(yán)格意義上，它包含三層涵義:其一，任何人都不可能排斥別人對它的消費(fèi)，即使有些人有心獨(dú)占對它的消費(fèi)，但或者在技術(shù)上不可行，或者雖然技術(shù)上可行，但排斥他人消費(fèi)的成本過高;其二，任何人都必須消費(fèi)它，即使有些人不愿意消費(fèi)，也無法拒絕;其三，任何人都可以等量消費(fèi)它。非競爭性(nonrivalry)指消費(fèi)者的增加不會引起公共品生產(chǎn)成本的增加，即，多一個(gè)消費(fèi)者引起的社會邊際成本為零。它也包含兩層涵義:其一，在生產(chǎn)方面，指不需要追加資源的投入;其二，在消費(fèi)方面，指不會減少其他人的滿足程度，想要排除那些能從消費(fèi)中獲得正效用的人是沒有道理的。公共財(cái)政作為市場經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政模式，其分配主體是作為政權(quán)組織者和社會管理者的政府，分配的目的是滿足社會公共需要，保證提供通過市場機(jī)制難以有效滿足的各類社會公共需要所需財(cái)力。建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體制框架，是改革開放以來我國財(cái)政公共性不斷增強(qiáng)的必然要求。相應(yīng)地，地方政府投資行為也應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域性的公共投資行為，地方政府投資應(yīng)從一般競爭性的盈利領(lǐng)域退出，進(jìn)入并加強(qiáng)為提供地方公共品的非盈利性領(lǐng)域，因而，對地方公共投資的研究應(yīng)在區(qū)域公共財(cái)政的理論和框架下進(jìn)行。公共品的嚴(yán)格定義是薩繆爾深給出的?！?3〕在其定義中，假設(shè)xs和ys分別表示公共品和私人品的總供給;n為經(jīng)濟(jì)中的消費(fèi)者人數(shù);xi和yi為個(gè)人消費(fèi)公共品x和私人品y的數(shù)量;MCi為新增加的個(gè)人i所引起的邊際成本。從消費(fèi)特征看，同時(shí)具有非排他性和非競爭性的公共品為純公共品，只具有其中一個(gè)特征的公共品為混合公共品(準(zhǔn)公共品)?；旌瞎财酚挚梢苑譃楣餐Y源和俱樂部產(chǎn)品。俱樂部產(chǎn)品是具有非競爭性、沒有非排他性的產(chǎn)品，如公路橋、公園等。這類公共品能夠采取措施限制使用者數(shù)目，但其使用者數(shù)目是有限的，一旦超過了合理的數(shù)量界限就會發(fā)生擁擠問題，從而破壞非競爭性特征;共同資源則是具有非排他性、沒有非競爭性的產(chǎn)品，如公共漁場等。共同資源具有向任何人開放的非排他特征，但該公共品的競爭性會導(dǎo)致某人消費(fèi)的增加給其他人帶來負(fù)的外部效應(yīng)問題，使用者超過一定的數(shù)目也會產(chǎn)生擁擠問題。農(nóng)村地方公共品也有純公共品和混合公共品之分，包括用來滿足農(nóng)村社會公共需要的、為農(nóng)村公眾生產(chǎn)和生活服務(wù)的公共設(shè)施、公共工程和公共服務(wù)，如電力、電信、自來水、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施及排污、固定廢棄物所收集與處理及管道煤氣、公路、鐵路、機(jī)場、港口、大壩、排水用的渠道工程、教育和公共保健體系等。此外，一些外部性較大、社會效益明顯的基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)也具有公共品的部分特征。農(nóng)村地方公共品是公共品的一種類型，公共品的受益范圍具有地域空間差異性。根據(jù)受益范圍不同，公共品可以分為全國性公共品和地方性公共品。受益范圍遍及全國的是全國性公共品，如國防等。某些公共品的關(guān)鍵特征在于其受益范圍具有地域空間有限性，這類受益范圍沒有遍及全國每一個(gè)人而僅限于特定地域空間的消費(fèi)者的公共品即為地方公共品。從性質(zhì)上看，地方公共品的非排他性是空間有限的。在其受益范圍內(nèi)，無法排除他人從地方公共品的消費(fèi)中受益，一旦超出這個(gè)范圍，地方公共品就具有排他性。雖然部分地方公共品具有外部性，其受益范圍不僅限于本地區(qū)，但地方公共品的成本和收益基本上在一個(gè)區(qū)域之內(nèi)，它的供給應(yīng)著眼于滿足本地居民的需求，其成本也應(yīng)由本地居民承擔(dān)。農(nóng)村地方公共品是指收益范圍覆蓋農(nóng)村的地方公共品類型。我國新農(nóng)村建設(shè)中地方公共品供給的效率條件我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，地方公共品有效供給同樣必須滿足一定的條件。公共品供給的效率條件最先由薩繆爾森進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述?！?4〕薩繆爾森闡述了在應(yīng)用傳統(tǒng)的微觀經(jīng)濟(jì)原則時(shí)，公共品和私人品在配置方面存在基本差異;同時(shí)還澄清了當(dāng)經(jīng)濟(jì)物品是"聯(lián)合"消費(fèi)和"等量"消費(fèi)時(shí)，公共品有效配置的必要條件不適宜用市場手段。薩繆爾森模型的基本思路是在社會成員的效用函數(shù)、社會福利函數(shù)和生產(chǎn)可能性函數(shù)已知的前提下，尋求符合帕累托最優(yōu)和社會福利最大化雙重目標(biāo)的資源配置與產(chǎn)品分配方案，既考慮了資源配置，又考慮了收入分配，從而建立起有關(guān)公共品供給的一般均衡分析框架。薩繆爾森在三個(gè)假設(shè)下推導(dǎo)出純公共品供給的最優(yōu)條件。他假設(shè):其一，存在一個(gè)擁有完全信息的計(jì)劃者，他知道每個(gè)消費(fèi)者的效用函數(shù)和他們愿意為公共品支付的價(jià)格;其二，每個(gè)消費(fèi)者都會披露自己對公共品的真實(shí)偏好;其三，提供公共品的成本由消費(fèi)者個(gè)人繳納的稅收支付，但這些稅收不對商品的相對價(jià)格產(chǎn)生影響，從而不會改變消費(fèi)者個(gè)人對私人品和公共品的相對需求。薩繆爾森得出結(jié)論:在一般情況下，只要存在私人品與公共品，則公共品的最優(yōu)供給條件是邊際替代率之和等于邊際轉(zhuǎn)換率，即每個(gè)消費(fèi)者對公共品的主觀評價(jià)之和正好等于公共品生產(chǎn)的客觀的機(jī)會成本。事實(shí)上，在我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，地方公共投資有效供給涉及到區(qū)位選擇與空間布局優(yōu)化等多方面的內(nèi)容，必須做到效率與公平的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一個(gè)重要目標(biāo)，是通過不斷加大對農(nóng)村地區(qū)的地方公共投資，為農(nóng)村地區(qū)居民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境、教育與就業(yè)環(huán)境，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展并大力推進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。#p#分頁標(biāo)題#e#如何使地方公共投資結(jié)構(gòu)與空間布局適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要是我們面臨的重要問題。我們具體而言，在我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，如何協(xié)調(diào)好地方公共投資與地方公共品有效供給之間的關(guān)系、選擇合理的公共設(shè)施建設(shè)區(qū)位，需要強(qiáng)調(diào)如下五個(gè)方面:其一，必須充分考慮到農(nóng)村地區(qū)民眾對地方公共投資與地方公共產(chǎn)品的需求偏好，以人為本，選擇合適的公共設(shè)施區(qū)位，使地方公共投資結(jié)構(gòu)適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)中民眾對地方公共品的需求結(jié)構(gòu)，防止重復(fù)建設(shè)與供求不匹配，提高地方公共投資效率和地方公共品的利用率。其二，必須明確劃分中央政府與各級地方政府在新農(nóng)村建設(shè)中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，做到各司其職并密切配合，防止、消除與控制可能出現(xiàn)的中央政府與地方政府之間、同級地方政府之間、不同級地方政府之間的職能錯(cuò)位和利益沖突，提高各級政府的地方公共投資效率。其三，地方公共投資與地方公共品高效供給必須遵行必要的公平與效率原則，防止、消除和控制可能出現(xiàn)的各種尋租和腐敗行為，提高新農(nóng)村建設(shè)中各級政府的公共財(cái)政資金的使用效率。其四，必須充分預(yù)測和估計(jì)到地方公共投資可能面臨的各種困難和各種制約因素，解決好資金籌措、項(xiàng)目規(guī)劃與管理、風(fēng)險(xiǎn)評估及其他機(jī)制體制問題，為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造良好的金融與制度環(huán)境。其五，必須使不同地區(qū)的地方公共投資與地方公共品供給相互協(xié)調(diào)，不斷優(yōu)化地方公共投資與地方公共品供給的空間布局，促進(jìn)地方公共品、跨地區(qū)公共品與全國公共品供求結(jié)構(gòu)與空間布局的協(xié)調(diào)與優(yōu)化，協(xié)調(diào)好不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、政府與企業(yè)之間、民眾之間的利益關(guān)系?？偠灾谖覈鐣髁x新農(nóng)村建設(shè)過程中，如何通過地方公共投資不斷改善農(nóng)村地區(qū)的交通通訊、教育與醫(yī)療條件等基礎(chǔ)設(shè)施水平，如何不斷改善農(nóng)村地區(qū)民眾的社會經(jīng)濟(jì)條件、生活環(huán)境、就業(yè)機(jī)會與公共福利水平，