農(nóng)村土地制度與農(nóng)村社會(huì)保障制度建構(gòu)

農(nóng)村土地制度與農(nóng)村社會(huì)保障制度建構(gòu)

土地所有權(quán)制度影響著農(nóng)村社會(huì)保障制度，許多科學(xué)家對(duì)此進(jìn)行了有益的研究。有的學(xué)者認(rèn)為,目前的農(nóng)村土地權(quán)力實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為社會(huì)保障權(quán),并提出應(yīng)該建立社會(huì)保障制度來(lái)置換農(nóng)地的福利性,從而為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革提供基礎(chǔ)。而筆者認(rèn)為,這種提法事實(shí)上是顛倒了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與建立農(nóng)村社會(huì)保障制度兩者之間的關(guān)系。這是因?yàn)?社會(huì)保障制度是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)育,而明晰的產(chǎn)權(quán)是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。農(nóng)地的社會(huì)保障權(quán)正是由于不健全的產(chǎn)權(quán)制度所形成的,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度制約市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的發(fā)育,也最終影響著社會(huì)保障制度在農(nóng)村的建立。不改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀,就難以建立現(xiàn)代意義上的農(nóng)村社會(huì)保障制度。一、農(nóng)村土地上的利益問(wèn)題農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)以及所有權(quán)與使用權(quán)的兩權(quán)關(guān)系和國(guó)家對(duì)兩權(quán)的限制構(gòu)成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要內(nèi)容。中國(guó)革命的根本問(wèn)題是農(nóng)民問(wèn)題,而農(nóng)民問(wèn)題首先是土地問(wèn)題,當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是涉及農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村長(zhǎng)期發(fā)展的基本問(wèn)題,解決好農(nóng)村的土地問(wèn)題不僅有利于農(nóng)村的穩(wěn)定,也直接關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安。我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革始于土改,目前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度主要有3方面特點(diǎn)。1.國(guó)家通過(guò)大規(guī)模群眾斗爭(zhēng)直接重新分配土地產(chǎn)權(quán),導(dǎo)致土地使用權(quán)不完整建國(guó)后的土地改革從根本上講是不會(huì)削弱“私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯”和“等價(jià)交換”的市場(chǎng)準(zhǔn)則的,但事實(shí)上土地改革真正的目的是解決農(nóng)村中因土地占有過(guò)分懸殊而造成的阻礙農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定問(wèn)題,從而獲得廣大農(nóng)民對(duì)新生政權(quán)的支持,解決中國(guó)革命的前途問(wèn)題。因而,這種產(chǎn)權(quán)變革不是產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)長(zhǎng)期自發(fā)交易的產(chǎn)物,而是國(guó)家組織大規(guī)模群眾斗爭(zhēng)直接重新分配原有土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)果。這就使得土地改革后建立的土地農(nóng)民所有制也是不穩(wěn)定的,也為國(guó)家在后來(lái)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革埋下了伏筆。在向社會(huì)主義的過(guò)渡過(guò)程中,這種所有制形式很快地轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋氐募w所有制。改革開(kāi)放又正是針對(duì)這種集體所有制,要求變革集體所有制,為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造條件。改革開(kāi)放后,農(nóng)民得到了土地的使用權(quán),但事實(shí)上這種使用權(quán)也是不完整的。土地集體所有,但集體是一個(gè)虛擬的主體,難以建立一個(gè)合理的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制,而集體又依據(jù)對(duì)土地的所有權(quán)不斷干涉土地的使用權(quán)。2.包干到戶制度土地改革通過(guò)強(qiáng)大的政府力量,采用無(wú)償沒(méi)收地主富農(nóng)土地和財(cái)產(chǎn)分給農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)手段、剝奪地主公民權(quán)的政治辦法,迅速實(shí)現(xiàn)了高度平均的“耕者有其田”。而改革開(kāi)放后,由土地的集體所有制到集體所有包干到戶制度,實(shí)質(zhì)是中國(guó)農(nóng)民經(jīng)過(guò)20多年集體化以后,在不改變土地集體所有的前提下實(shí)行的一場(chǎng)重構(gòu)土地產(chǎn)權(quán)制度的革命。通過(guò)農(nóng)戶對(duì)生產(chǎn)隊(duì)組織的替代,重建了農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與收益分配等經(jīng)濟(jì)決策的基本單位,有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。但這種產(chǎn)權(quán)制度的變革并沒(méi)有改變土地平均分配的形式,在集體社區(qū)內(nèi)部,農(nóng)戶通過(guò)法定的村社成員身份對(duì)集體土地使用權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行分?jǐn)?只要是這一村子的一員,就有獲得一份土地的權(quán)利。這種均分土地方法,事實(shí)上使土地充分發(fā)揮了一種社會(huì)福利的作用。因此,強(qiáng)調(diào)土地的福利性,而其作為生產(chǎn)要素的功能卻在下降,從而難以實(shí)現(xiàn)土地效益的最大化。3.不同成員之間的流轉(zhuǎn)難土地為集體所有,而集體并沒(méi)有尋求到進(jìn)行合理產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的機(jī)制,土地在不同的集體之間不能實(shí)現(xiàn)流動(dòng);同時(shí),土地在同一集體內(nèi)部不同成員之間的流動(dòng)也難以實(shí)現(xiàn)。集體所有的土地不屬于某個(gè)個(gè)人,它分屬于集體,也就是屬于集體的每個(gè)成員。同時(shí),集體中成員在人口變動(dòng)的情況下依據(jù)成員所有權(quán)還不斷地要求變更土地的使用權(quán)。因而,在這樣的背景下企圖建立一個(gè)合理的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制是十分困難的。土地缺乏必要的流轉(zhuǎn)機(jī)制,土地產(chǎn)權(quán)也就是僵化的、靜止的。二、農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立的影響1.土地福利績(jī)效的測(cè)度目前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度造成了土地屬于“歸大堆”的集體,土地集體所有,集體所有制實(shí)際上具有“共有制”的特征,這種“共有”產(chǎn)權(quán)制度在集體成員之間分配只能是“平均地權(quán)”,從而形成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排上的“公平性”與“福利性”。換句話說(shuō),正是土地的集體所有制,才導(dǎo)致了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排上的“公平性”和“福利性”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度突破了集體所有制,農(nóng)民獲得了土地的有限使用權(quán),但并沒(méi)有改變土地集體所有的現(xiàn)狀。相反,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將土地這一重要的生產(chǎn)資料的經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓及收益權(quán)賦予農(nóng)民,從而為土地保障功能的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。首先,聯(lián)產(chǎn)承包普遍堅(jiān)持以土地福利性均分的原則,把土地作為保障農(nóng)民基本生活需要的主要手段。土地依據(jù)遠(yuǎn)近、肥瘦被分成若干個(gè)小塊,進(jìn)行“平均分配”。這種分配正是基于人民公社制度下的“社區(qū)成員權(quán)”派生出包干到戶制度下的“土地成員權(quán)”,只要你是農(nóng)村集體中的一員都享有平等的土地分配權(quán)。這在農(nóng)民看來(lái)是非常合理的,因?yàn)榻?jīng)營(yíng)土地的收入對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源,分配不均會(huì)直接導(dǎo)致一部分人或家庭陷入貧困。這也正符合集體所有下的土地每人“一份”。在人多地少的情況下,土地的均分顯得尤其重要。因而,土地的聯(lián)產(chǎn)承包表現(xiàn)出明顯的福利性。其次,土地政策努力實(shí)現(xiàn)形式上的公平,土地的福利績(jī)效足以抵消其效率的損失。人口是分配土地的主要依據(jù),這就出現(xiàn)了承包后的“三年一小動(dòng),五年一大動(dòng)”。盡管政府和眾多學(xué)者認(rèn)為這種做法不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展,影響了農(nóng)民對(duì)土地的投入,導(dǎo)致農(nóng)民在土地投入上的短期行為,但事實(shí)上,在以農(nóng)業(yè)收入作為主要收入的地區(qū),農(nóng)民普遍認(rèn)為這種做法合情合理。農(nóng)民作為集體的一員,應(yīng)當(dāng)有屬于他的一份土地,土地屬于集體的,集體就是大家的。這一觀點(diǎn)在林卿對(duì)農(nóng)村土地承包期再延長(zhǎng)30年的實(shí)證分析中得到了體現(xiàn)。一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)延長(zhǎng)承包期的政策有明顯的抵觸情緒,這種增人不增地、減人不減地的做法,阻礙了他們按人口公平使用土地這一基本生存資料。而這些地區(qū)在政策落實(shí)上,往往抱有“先這么執(zhí)行,以后再說(shuō),”的態(tài)度。從某種意義講,這一政策影響了一部分農(nóng)民獲得土地保障的權(quán)利,降低了一些家庭和個(gè)人自我保障的能力,影響了土地福利的獲得。在既定的生產(chǎn)力水平與資源狀況能滿足人們溫飽需求時(shí),公平占有土地是最有效的資源分配方式,能使社會(huì)總福利達(dá)到最大,它實(shí)現(xiàn)了“帕累托最優(yōu)”。因此,公平原則在土地資源配置中占據(jù)了主導(dǎo)地位,效率原則只能退居第二位。實(shí)踐表明,在收入水平越低的地區(qū),貫徹平均主義越徹底。這種減人不減地,增人不增地,不但難以取得整齊劃一的制度績(jī)效,甚至可能形成制度的反激勵(lì),導(dǎo)致走向反面。再次,從土地收益看,土地已經(jīng)作為農(nóng)村社會(huì)保障的主要內(nèi)容。1998年,農(nóng)村人均耕地面積只有1.2畝,由于人地關(guān)系極為緊張,對(duì)農(nóng)民而言,土地所承擔(dān)的生存(社會(huì)保障)功能,已經(jīng)重于生產(chǎn)功能。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)表明,中國(guó)已有1/3的省份的人均土地面積小于1畝,1/3縣人均土地面積小于0.8畝,這個(gè)數(shù)據(jù)已經(jīng)低于聯(lián)合國(guó)確定的土地對(duì)人口的最低生存保障線,人均0.8畝只能用于糧食生產(chǎn),全部的糧食只能維持全家的一年食用。亦即在中國(guó)1/3的地方,這樣的人地比例關(guān)系已經(jīng)使土地不足以維持農(nóng)民生存的需求,農(nóng)村土地正在逐漸喪失其作為生產(chǎn)資料的功能,福利化的趨勢(shì)日益明顯。而就是這樣少的土地還被分成若干個(gè)小塊,小而分散的狀況注定沒(méi)法實(shí)現(xiàn)一定的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。為了扭轉(zhuǎn)這種局面,政府開(kāi)始引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,以提高土地的產(chǎn)出率,改變目前土地保障功能的狀況。然而,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整本身就面臨著巨大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)承受力較低的農(nóng)村家庭來(lái)說(shuō),這是一個(gè)難題,越是接近生存邊緣線的農(nóng)民,其風(fēng)險(xiǎn)的忍耐力就越小,“安全第一”準(zhǔn)則的合理性和約束力就越大。土地的集體所有導(dǎo)致了土地福利化,土地保障功能遠(yuǎn)大于其生產(chǎn)功能,無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化。而土地的福利化形成一種倒逼機(jī)制,農(nóng)民必須依賴(lài)土地保障。同時(shí),土地歸集體所有,就意味著作為集體的“一員”,可以得到土地的福利,而這種福利又遵循“出組不帶”的原則,使集體成員不會(huì)輕易放棄屬于自己的‘一份’,即土地在,保障就在。因此,難以建立必要的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,土地產(chǎn)出的低效率就成為必然。土地制度造就的是一個(gè)靜態(tài)的保障形式,它對(duì)農(nóng)村保障失去了造血功能?，F(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的安排是農(nóng)村土地集體所有制的反映,只要土地的集體所有制存在,農(nóng)地的社會(huì)保障功能就不會(huì)徹底消除。2.農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀在中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)中,“土”是農(nóng)民的命根。建國(guó)后的土地改革形成的產(chǎn)權(quán)制度無(wú)疑是一種土地的農(nóng)民私有制;集體化運(yùn)動(dòng)時(shí)期,土地由農(nóng)民私有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制,再到實(shí)行土地承包到戶的家庭經(jīng)營(yíng),農(nóng)村土地的使用權(quán)都專(zhuān)屬于農(nóng)民?，F(xiàn)行的土地制度使得農(nóng)民獲得了土地的承包權(quán),土地在充當(dāng)農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)中最重要的生產(chǎn)要素的同時(shí),也成為農(nóng)民最基本的保障依托。農(nóng)民有土地作為依托,而土地保障又客觀存在,國(guó)家也就將社會(huì)保障的重心轉(zhuǎn)移到城市,集中精力和財(cái)力在城市建立以社會(huì)保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系,解決由于國(guó)有企業(yè)改革所帶來(lái)的下崗和失業(yè)等日益突出的社會(huì)問(wèn)題;而在農(nóng)村,國(guó)家只實(shí)行救濟(jì)和社區(qū)互助為主的剩余式保障制度,致使農(nóng)村長(zhǎng)期停留在低層次的保障水平上。占全國(guó)人口近70%的農(nóng)民只享用全部社會(huì)保障費(fèi)的11%,而占全國(guó)人口30%左右的城鎮(zhèn)居民卻占用了全部社會(huì)保障費(fèi)的89%。從年人均占有社會(huì)保障費(fèi)上看,城鎮(zhèn)人均占有達(dá)455元,農(nóng)民人均占有僅為15元,相差整整30倍。在農(nóng)村,國(guó)家主要通過(guò)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)增加農(nóng)民收入,建立農(nóng)村最低生活保障制度,以維持農(nóng)村的穩(wěn)定。在城市,國(guó)家把主要精力用于建立與工業(yè)化相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。目前,各地城鎮(zhèn)普遍建立了失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等社會(huì)保障形式。由此可見(jiàn),由于土地保障的存在,國(guó)家可以在城鄉(xiāng)兩條線上運(yùn)作社會(huì)保障體系。土地作為農(nóng)村集體的財(cái)產(chǎn),土地作為一種福利,土地的占有成為享有集體福利的前提,“外人”沒(méi)法獲得土地使用權(quán),也就不存在享有集體的福利的可能。集體福利也存在著集體成員一旦離開(kāi)本集體,就自然喪失集體中的一切福利。集體土地可以依法轉(zhuǎn)讓,但不允許買(mǎi)賣(mài)。事實(shí)上,土地轉(zhuǎn)讓是十分困難的,因?yàn)樗婕暗郊w的福利,而這種福利是不屬于外人的,非本組的人一般是不能擁有本組的土地。離開(kāi)集體的農(nóng)民的土地只能交給集體,由集體通過(guò)均分的形式來(lái)解決。集體的福利也不能拿出你的“一塊”給你帶走,這就是“外出不帶”的原則。集體以外的人員進(jìn)入本集體就業(yè)也不享有集體福利,而是以“外村人”來(lái)看待,包括城市人也是一樣。這種以土地保障為基礎(chǔ)的農(nóng)村保障形式事實(shí)上造成了以農(nóng)村集體為中心,排斥其他集體,畫(huà)地為牢的、靜態(tài)的農(nóng)村保障格局,在農(nóng)村集體內(nèi),形成了準(zhǔn)單位制和城鄉(xiāng)分割的二元保障制度。3.農(nóng)村社會(huì)保障的制度西方學(xué)者認(rèn)為,工業(yè)化國(guó)家的社會(huì)保障發(fā)展是從剩余模式過(guò)渡到機(jī)制模式?，F(xiàn)代意義上的社會(huì)保障制度是伴隨著工業(yè)革命后生產(chǎn)社會(huì)化的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立而產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)制度,強(qiáng)調(diào)國(guó)家作為社會(huì)保障責(zé)任的主體并承擔(dān)對(duì)全體公民的保障責(zé)任?，F(xiàn)代意義上的社會(huì)保障制度是以社會(huì)保險(xiǎn)制度為主要內(nèi)容的。社會(huì)保險(xiǎn)制度強(qiáng)調(diào)的是以國(guó)家為主體,對(duì)有工資收入的勞動(dòng)者在暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力或具有勞動(dòng)能力而無(wú)工作亦即喪失生活來(lái)源的情況下,通過(guò)立法手段,運(yùn)用社會(huì)的力量,給這些勞動(dòng)者以一定程度的收入損失補(bǔ)償,使其能繼續(xù)享有基本生活水平,從而保證勞動(dòng)力再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)的正常進(jìn)行、保證社會(huì)安定。社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)顯著的特征是:它是一種繳費(fèi)制度的保障形式,強(qiáng)調(diào)政府、雇主和雇員三者的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系,并通過(guò)強(qiáng)制手段保證其實(shí)施。在目前的土地制度格局下,作為保障主體的政府有責(zé)任使每個(gè)公民都能獲得基本的生存權(quán)利的意識(shí)會(huì)因此而淡化。政府會(huì)認(rèn)為,農(nóng)民有土地保障,可以放慢社會(huì)保障體系在農(nóng)村建設(shè)的步伐,以保證有限的資金用在“刀刃上”——城市。目前,在農(nóng)村主要是建立農(nóng)村最低生活保障制度,雖然其開(kāi)始走上制度化,但農(nóng)村社會(huì)保障的整體還表現(xiàn)為剩余模式,屬于社會(huì)救濟(jì)的范疇,沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障建設(shè)。1992年開(kāi)始的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn),從一定的意義來(lái)說(shuō),不是現(xiàn)代意義上的社會(huì)保險(xiǎn),因?yàn)檫@個(gè)保障普遍“堅(jiān)持個(gè)人交給為主,集體補(bǔ)助為輔,國(guó)家給予政策上扶持的原則”,沒(méi)有體現(xiàn)國(guó)家的責(zé)任,因而它不能叫農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。只有強(qiáng)化國(guó)家的作用并通過(guò)法律來(lái)保證實(shí)施,農(nóng)村保障才能向現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障發(fā)展。土地屬于集體所有,農(nóng)民與集體并非是一種雇傭和被雇傭的關(guān)系。集體雖然擁有土地的所有權(quán),但在土地的福利化狀態(tài)下,集體沒(méi)法實(shí)現(xiàn)土地的收益最大化,而由集體來(lái)承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)用也就不現(xiàn)實(shí)。目前的狀況是,農(nóng)村大部分村鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟(jì)比較差,許多村鎮(zhèn)還負(fù)債累累,很多村是“空殼村”。因此,集體無(wú)法為農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)提供足夠的資金,特別是集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū),更是無(wú)能提供農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)資金。土地制度導(dǎo)致了土地保障功能,而且土地的福利化傾向使得土地的保障功能已經(jīng)大于土地的生產(chǎn)功能。在這種背景下,要農(nóng)民交納社會(huì)保障的資金,就會(huì)對(duì)其生活帶來(lái)直接的影響。于是,農(nóng)民會(huì)將政府為建立社會(huì)保險(xiǎn)制度籌集資金的行為視為某種形式的增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。因?yàn)樵诙唐趦?nèi),農(nóng)民會(huì)感覺(jué)自身利益受損,從而出現(xiàn)抵制社會(huì)保險(xiǎn)的情緒。另外,農(nóng)村每個(gè)家庭的實(shí)際狀況不一樣,實(shí)際的農(nóng)業(yè)收入差距也大,這些因素導(dǎo)致農(nóng)村家庭農(nóng)業(yè)收入難以確定,且測(cè)量其收入的成本較高而難以執(zhí)行,而定額交費(fèi)也起不到社會(huì)保險(xiǎn)的削富濟(jì)貧的效果。建立社會(huì)保險(xiǎn)制度需要國(guó)家立法,并通過(guò)強(qiáng)制的手段實(shí)施。但建立農(nóng)村社會(huì)保障制度是面對(duì)龐大、經(jīng)濟(jì)收入低的群體,需要巨大的投入,這對(duì)于國(guó)家和集體來(lái)講都需要三思而行。政府和集