土地財(cái)政城市化的重要來(lái)源

土地財(cái)政城市化的重要來(lái)源

自20世紀(jì)90年代末以來(lái)，尤其是沿海地區(qū)，城市化進(jìn)程顯著加快，成為經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的動(dòng)力。在這一輪城市擴(kuò)張中,地方政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用,土地扮演了舉足輕重的角色,它已介入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全過(guò)程。本文以東部發(fā)達(dá)地區(qū)的Z省為個(gè)案,研究其90年代末以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。通過(guò)解析土地與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系、政府行政性配置土地資源背后的各種利益關(guān)系,以及由土地啟動(dòng)的城市擴(kuò)張帶來(lái)的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題,為更深入地探討土地政策改革,使之更適應(yīng)于健康的城市化和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提出政策建議。一、高等職業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)化向城市集中,對(duì)企業(yè)、市場(chǎng)的規(guī)模和市場(chǎng)提供支撐90年代末以來(lái)城市化的提速,既反映了工業(yè)高度化后城市化與工業(yè)化相匹配的客觀要求,更主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)的城市規(guī)模的外延擴(kuò)張。到1998年,Z省人均GDP超過(guò)2000美元,工業(yè)化水平超過(guò)60%,35個(gè)設(shè)市城市以占全省0.5%的土地創(chuàng)造了80.4%的國(guó)民生產(chǎn)總值,但城市化水平僅為33.5%。隨著我國(guó)民營(yíng)企業(yè)的資本積累與規(guī)模擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)集群的形成和專業(yè)市場(chǎng)的擴(kuò)大,基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的小城鎮(zhèn)已無(wú)法滿足生產(chǎn)要素的聚集和人口及產(chǎn)業(yè)向城市的集中。從1999年開(kāi)始,Z省經(jīng)濟(jì)發(fā)展從小規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)和專業(yè)市場(chǎng)向產(chǎn)業(yè)升級(jí)、企業(yè)集中于園區(qū)及城市迅速擴(kuò)展的重大轉(zhuǎn)型。這一輪城市化凸顯兩個(gè)重要特征:(一)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資為推進(jìn)城市化,地方政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用。一方面,政府不斷修訂城市規(guī)劃,1998年至今,S縣和Y市分別作了3次城市規(guī)劃修編,將城市規(guī)劃面積分別擴(kuò)大了30～40平方公里;另一方面,政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中扮演主要角色,包括興建市政設(shè)施、交通、水利、廣場(chǎng)、辦公大樓等。S縣為建設(shè)新城投入了140～150億元,每年建設(shè)資金達(dá)60億元左右。J市政府自2000年以來(lái)在城市建設(shè)方面總投資為233億元,每年建設(shè)資金達(dá)58億元。Y市政府1997～2003年投入城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施資金達(dá)近50億元,僅2003年就達(dá)18億元。(二)城市拓展方面Z省規(guī)劃部門統(tǒng)計(jì),2004年,全省33個(gè)縣級(jí)市以上的城市在建面積為1509平方公里。2000～2004年五年間,城市面積擴(kuò)張平均每年達(dá)126.4平方公里,是前五年的3.4倍。具體表現(xiàn)為:Y市于1988年建市時(shí)只有11.05平方公里,到2000年城市面積拓展為27平方公里,2002年為38平方公里,2003年為45平方公里,2004年遇到宏觀調(diào)控,為50平方公里。平均每年向外擴(kuò)張約5平方公里。2001年,J市撤縣建區(qū),全市面積由原來(lái)的293平方公里猛增到2045平方公里。2000年,S縣從老城區(qū)搬出,在原先僅占地1500畝的開(kāi)發(fā)區(qū)上建新城。到2004年已達(dá)23平方公里,配備面積達(dá)38平方公里,城市規(guī)劃控制面積已達(dá)100平方公里,縣城面積年均增長(zhǎng)17.7%。二、城市擴(kuò)張與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的比較地方政府對(duì)城市擴(kuò)張的熱衷,其中一個(gè)主要原因在于它可使地方政府財(cái)政稅收最大化。從調(diào)查情況來(lái)看,發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)政的基本格局是:預(yù)算內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng),預(yù)算外靠土地出讓收入。城市擴(kuò)張主要依托于與土地緊密相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從這個(gè)意義上說(shuō),發(fā)達(dá)地區(qū)的政府財(cái)政就是一個(gè)“土地財(cái)政”。(一)稅收總量相對(duì)較低,且比年度增長(zhǎng)量在S縣,2001～2003年,由建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收(含營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅)分別為16155萬(wàn)元、20054萬(wàn)元和26875萬(wàn)元,是地方稅收中增幅最大的兩大產(chǎn)業(yè),2002年分別比上年增長(zhǎng)92%和25.7%;2003年分別比上年增長(zhǎng)13.9%和51.6%。(二)土地產(chǎn)出收入地方政府財(cái)政預(yù)算外收入一般由行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和土地出讓金三部分構(gòu)成。近年來(lái),隨著中央對(duì)政府收費(fèi)的管理越來(lái)越規(guī)范,行政事業(yè)性收費(fèi)在預(yù)算外收入中的重要性減低,相比之下,土地出讓收入的地位處于舉足輕重的地位。2003年S縣的土地出讓金收入為19.2億元,占預(yù)算外收入的69.3%;J市的土地出讓金收入為20億元,占預(yù)算外收入的58%;Y市的土地出讓收入15億元,占預(yù)算外收入的60%。(三)部門收費(fèi)的透明這些部門收費(fèi)大體分三類:一是土地部門的收費(fèi),如耕地開(kāi)墾費(fèi)、管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、登報(bào)費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、折抵指標(biāo)費(fèi)、收回國(guó)有土地補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi);二是財(cái)政部門的收費(fèi),如土地使用費(fèi)、土地租金;三是其他部門收費(fèi),如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門,它們將收取土地從征用到出讓過(guò)程中與之搭得上邊的相關(guān)費(fèi)用。這些收費(fèi)十分龐雜,透明度低,難以查清,但數(shù)額不菲,僅2003年S縣土地部門的收費(fèi)總量就達(dá)2.1億元。在S縣、J市和Y市,除去難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的土地收費(fèi),土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收就占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%,而出讓金凈收入占預(yù)算外收入的60%左右。幾項(xiàng)加總,從土地上產(chǎn)生的收入就占到地方財(cái)政收入的一半以上,發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。另一方面,地方政府收入對(duì)土地及土地相關(guān)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張的過(guò)度依賴,既有現(xiàn)行稅制設(shè)置的原因,也有政府收入從土地上征稅難且數(shù)量微的客觀現(xiàn)實(shí)。1.稅收貢獻(xiàn)的比重不高在現(xiàn)行分稅制下,增值稅的75%上解中央,25%留作地方,近幾年來(lái)增長(zhǎng)較快的所得稅也改為共享稅,使得像Z省這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),盡管財(cái)政收入大幅增長(zhǎng),但地方財(cái)政收入在總收入中的比重不高。S縣2003、2004年的財(cái)政總收入分別達(dá)到30.8億元和38億元,但留在地方的收入分別僅13.5億元和17億元;Y市2003年的財(cái)政總收入近59億元,地稅收入只有13億元。S縣的制造業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)達(dá)60%以上,但是對(duì)地方稅收的貢獻(xiàn)份額卻只有27.9%。相比之下,由城市擴(kuò)張和土地占用帶來(lái)的稅收,包括建筑業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅及耕地占用稅等則全部由地方享有。為此,在地方政府選擇開(kāi)掘和擴(kuò)大能快速增長(zhǎng)財(cái)政收入的稅種征收渠道中,發(fā)展城市建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和土地征用成為首選。2.土地稅收稅收結(jié)構(gòu)不盡人意,導(dǎo)致土地征收困難從發(fā)達(dá)國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,隨著經(jīng)濟(jì)的分權(quán)化,土地稅及土地相關(guān)的財(cái)產(chǎn)稅成為地方財(cái)政收入的重要來(lái)源。在我國(guó),目前土地直接稅收卻難當(dāng)此任。直接的土地稅有耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅;土地直接收費(fèi)有耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。耕地占用稅、耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)盡管功能表述不一,但征收對(duì)象都是一個(gè):新增建設(shè)用地,造成重復(fù)征收。從Z省來(lái)看,2002年的土地直接稅收只有近36億,僅占該省地方財(cái)政收入566.85億的6.3%。S縣2003年的土地直接稅收只有不到1.6億元,約占該縣當(dāng)年地方財(cái)政收入13.5億的12%。這一方面造成地方政府占地越多、稅收越多的現(xiàn)實(shí),另一方面也造成土地稅收的可持續(xù)性及成長(zhǎng)性差。在S縣,轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)的稅收(耕地占用稅和契稅)占到土地直接稅收的70%,但是,耕占稅和契稅的征收明顯因土地征占量而波動(dòng),S縣2001年征收8064萬(wàn)元耕地占用稅,2002年就減到了4755萬(wàn)元,到2004年上半年由于受土地宏觀調(diào)控的影響,這一塊的征收比上年同期減少了1318萬(wàn)。保有環(huán)節(jié)的稅收(城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅)只占30%。城鎮(zhèn)土地使用稅盡管是針對(duì)占有國(guó)有土地的行為征稅,但是,其征收標(biāo)準(zhǔn)極低,且占地單位很多為地方“廟門”,無(wú)從征收;土地增值稅盡管旨在對(duì)土地轉(zhuǎn)讓行為征稅,但是由于對(duì)增值性收入到底有多少無(wú)從甄別,加上地方政府又擔(dān)心這一稅種的開(kāi)征會(huì)影響當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展,因此,這兩個(gè)稅種不能讓占用國(guó)有土地者支付代價(jià),地方政府也失去一塊因土地增值應(yīng)獲得的重要稅源。三、土地儲(chǔ)存：政府土地收入最大化的重要工具(一)土地征收規(guī)模擴(kuò)政府儲(chǔ)備土地,是國(guó)有企業(yè)制度改革和城鎮(zhèn)土地使用權(quán)制度改革的產(chǎn)物。1997年8月,浙江杭州在全國(guó)最早成立了土地儲(chǔ)備中心,其主要意圖是依靠銀行貸款和財(cái)政撥款,收購(gòu)(回)破產(chǎn)或效益不高的國(guó)有企業(yè)的劃撥土地,盤活閑置、低效利用的土地,解決下崗職工的生計(jì)和出路,推動(dòng)企業(yè)改制。1998年6月,國(guó)土資源部以內(nèi)部通報(bào)的形式,向全國(guó)轉(zhuǎn)發(fā)了杭州等地的經(jīng)驗(yàn),全國(guó)大小城市紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu),土地儲(chǔ)備的目的已超越為國(guó)企改制盤活土地資產(chǎn),收購(gòu)儲(chǔ)備范圍也擴(kuò)大到市區(qū)內(nèi)所有需要盤活的存量土地。2001年5月,國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)發(fā)15號(hào)),強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持土地集中統(tǒng)一管理,確保城市政府對(duì)建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)”,要求“對(duì)已經(jīng)列入城市建設(shè)用地范圍的村鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地要按城鎮(zhèn)化要求,統(tǒng)一規(guī)劃、開(kāi)發(fā)”,并特別提到,“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力,有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購(gòu)?fù)恋?金融機(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持”。這個(gè)通知得到地方政府的積極響應(yīng),產(chǎn)生兩方面的效應(yīng):一方面加大了土地的收儲(chǔ)力度,紛紛將征用農(nóng)民的集體土地納入儲(chǔ)備范圍,新征用地取代城區(qū)存量建設(shè)用地成為入儲(chǔ)的主要來(lái)源;另一方面又積極推進(jìn)商業(yè)、娛樂(lè)、旅游、住宅等經(jīng)營(yíng)性用地的招標(biāo)、拍賣和掛牌的出讓制度,進(jìn)一步彰顯土地的市場(chǎng)價(jià)值,實(shí)現(xiàn)了土地漲價(jià)歸公,減少了桌下交易產(chǎn)生的權(quán)力尋租,增加了政府在商業(yè)及房地產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性用地的土地級(jí)差收益。在經(jīng)營(yíng)性用地的集中市場(chǎng)化供應(yīng)制度的配合下,一些地方政府將所儲(chǔ)土地視為“儲(chǔ)地即生財(cái)”的錢袋子。(二)土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備的機(jī)構(gòu)既有由地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人牽頭、由財(cái)政局或土地局直接負(fù)責(zé)的土地儲(chǔ)備中心、各類園區(qū)管委會(huì),也有為政府控股的投資公司,其中以土地儲(chǔ)備中心手中掌握的土地為最多。地方土儲(chǔ)中心的運(yùn)營(yíng)呈現(xiàn)如下特點(diǎn):1.征地性質(zhì)和征收對(duì)象1999年以來(lái),S縣土儲(chǔ)中心共儲(chǔ)備土地4873.3畝。其中收回國(guó)有建設(shè)用地1183.6畝,占儲(chǔ)備面積的24.3%;征用集體建設(shè)用地74.5畝,占1.5%;征用集體農(nóng)地3614.4畝,占74.2%。2001年以前的土地儲(chǔ)備還是以國(guó)有收購(gòu)(回)為主,國(guó)有收購(gòu)(回)土地與征用農(nóng)地的比例為85.6:14.4,到2002年,征用集體農(nóng)地成為入儲(chǔ)土地的主要來(lái)源,國(guó)有收購(gòu)(回)土地與征用農(nóng)地的比例變?yōu)?1.7:88.3。地方政府作為土地的經(jīng)營(yíng)者,從降低土儲(chǔ)成本考慮,將收儲(chǔ)對(duì)象瞄準(zhǔn)征用農(nóng)民集體土地似乎不難理解。在S縣,從征用農(nóng)民土地,包括土地補(bǔ)償安置費(fèi)、政府各項(xiàng)稅費(fèi)及土地開(kāi)發(fā)的成本,差不多為16～18萬(wàn)/畝,而收回國(guó)有存量用地的拆遷安置等成本至少在60萬(wàn)/畝以上。2.儲(chǔ)備的社會(huì)化用地1999年以來(lái),S縣土儲(chǔ)中心共出讓土地4591.5畝,其中住宅用地3096.75畝,占66.8%;商業(yè)用地435.6畝,占9.4%;住宅和商業(yè)綜合用地1057.2畝,占22.8%;加油站等其他用地1.97畝,占1.0%。入儲(chǔ)土地沒(méi)有一畝用于劃撥的公益用地,也沒(méi)有一畝用于協(xié)議的工業(yè)用地。因?yàn)閯潛苡玫卣N不起,協(xié)議用地又不賺錢。2003年,S縣儲(chǔ)備的經(jīng)營(yíng)性用地出讓價(jià)格平均為64.08萬(wàn)/畝,而當(dāng)年工業(yè)用地協(xié)議價(jià)平均僅12.5萬(wàn)/畝,前者比后者高5.1倍。儲(chǔ)備土地及市場(chǎng)化出讓,彰顯了旨在保證政府土地收益最大化的真實(shí)目的。僅2003年,S縣土地儲(chǔ)備中心上繳財(cái)政的土地出讓金純收益,高達(dá)11.76億元,接近當(dāng)年政府預(yù)算內(nèi)收入(13.1億元)。(三)儲(chǔ)備土地抵押貸款無(wú)論是開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)還是城市基礎(chǔ)設(shè)施投資,金融貸款是其主要資金來(lái)源。政府在從銀行獲得貸款時(shí),土地成為銀行最為青睞的抵押品。根據(jù)對(duì)土地使用權(quán)抵押登記統(tǒng)計(jì),2003年S縣以土儲(chǔ)中心名義進(jìn)行的儲(chǔ)備土地抵押為1842.6畝,抵押貸款金額94318萬(wàn)元;2004年1～9月,抵押土地為1435.2畝,抵押貸款金額116958萬(wàn)元。四、地方融資：擴(kuò)大城市貸款的風(fēng)險(xiǎn)新一輪的城市擴(kuò)張主要由銀行資金投放支撐,而銀行貸款又是通過(guò)土地撬動(dòng)的。(一)土地抵押融資政府大舉投資城市基礎(chǔ)設(shè)施的巨額資金從何而來(lái)?J市1999～2003年的基礎(chǔ)設(shè)施投資資金為233.27億元,其中財(cái)政投入僅30億元,占12.8%;土地出讓金33.27億元,占14.3%;大頭靠土地融資,達(dá)170億元,占72.88%。2003年S縣基礎(chǔ)設(shè)施投資60億,其中預(yù)算內(nèi)資金1.59億元,占2.67%;政府性基金0.89億元,占1.48%;土地出讓金收益19.2億元,占32%;而土地融資38.32億元,占63.87%。政府進(jìn)行土地抵押融資的載體主要有:土地儲(chǔ)備中心、政府性公司和開(kāi)發(fā)區(qū)。2003年和2004年1～9月,S縣土地儲(chǔ)備中心通過(guò)土地抵押融資214476萬(wàn)元,以各類政府控股的投資公司名義進(jìn)行的儲(chǔ)備土地抵押貸款金額65000萬(wàn)元,以各類園區(qū)開(kāi)發(fā)公司名義進(jìn)行的儲(chǔ)備抵押貸款金額35236萬(wàn)元。1.住房消費(fèi)擔(dān)保貸款分析在房地產(chǎn)企業(yè)貸款方面,S縣1999年四大國(guó)有商業(yè)銀行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款余額1470萬(wàn)元,2004年9月增長(zhǎng)到57760萬(wàn)元,增長(zhǎng)38.3倍,平均年增長(zhǎng)108.38%;Y市1998年商業(yè)銀行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和自營(yíng)性房地產(chǎn)貸款余額8015萬(wàn)元,2004年9月達(dá)到48065萬(wàn)元,1998～2004年平均每年增長(zhǎng)34.79%。在個(gè)人住房貸款方面,S縣1999年四大國(guó)有商業(yè)銀行住房消費(fèi)擔(dān)保貸款余額1420萬(wàn)元,2004年9月增長(zhǎng)到109510萬(wàn)元,增長(zhǎng)77倍,平均年增長(zhǎng)238%;Y市1998年各商業(yè)銀行的住房貸款余額為14380萬(wàn)元,2004年9月增長(zhǎng)到225437萬(wàn)元,增長(zhǎng)15.7倍,年均增長(zhǎng)173%。銀行的放貸連接土地和房產(chǎn)供需雙方,將地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)和居民個(gè)人有機(jī)捆綁,形成政府向房地產(chǎn)企業(yè)供地-房地產(chǎn)企業(yè)向居民個(gè)人供房的土地供應(yīng)鏈;居民個(gè)人向房地產(chǎn)企業(yè)購(gòu)房-房地產(chǎn)企業(yè)向政府購(gòu)地的資金供應(yīng)鏈。三者唇齒相依,在銀行的媒介作用下,創(chuàng)造了這一輪城市擴(kuò)張的奇跡。2.企業(yè)提供貸款人民銀行規(guī)定不允許地方政府直接從銀行貸款,地方的應(yīng)對(duì)辦法是成立各種政府性公司,受政府委托進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或舊城改造,獲得貸款的工具也還是政府儲(chǔ)備的土地。這些公司名稱各異,功能明確,就是為城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)行融資貸款。因此,銀行在向它們提供貸款時(shí),除了要求有土地抵押品外,還要求政府財(cái)政出具還款承諾函。J市土地儲(chǔ)備中心進(jìn)行儲(chǔ)備土地抵押貸款時(shí),要向銀行提供的文書(shū)資料包括:(1)政府批文,用來(lái)證明這些儲(chǔ)備的土地得到了政府的批準(zhǔn);(2)抵押貸款協(xié)議,由雙方約定貸款金額、還款期限、利率、抵押物等;(3)還款承諾書(shū),即政府承諾并保證以儲(chǔ)備土地供應(yīng)收益還本付息的書(shū)面文件;(4)評(píng)估報(bào)告,即由中介評(píng)估機(jī)構(gòu)提供的該幅儲(chǔ)備土地的市場(chǎng)價(jià)格報(bào)告。(二)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資過(guò)度依賴金融，增加了政府的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與個(gè)人收入密切相關(guān)的住房貸款迅速增加，與原價(jià)格水平相關(guān)的金融風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)了巨大風(fēng)險(xiǎn)1.儲(chǔ)備土地抵押貸款超標(biāo)準(zhǔn)土地儲(chǔ)備中心、開(kāi)發(fā)區(qū)和政府性公司這些依托政府信用的貸款,其還款能力既取決于政府對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地的運(yùn)營(yíng)收入,又取決于當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入狀況。這些貸款多以短期為主,一般為1～2年,因此,當(dāng)土地出手順暢且行情看漲時(shí),政府可以通過(guò)豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款,但是,這類完全依賴于賣地收入的貸款易受宏觀政策的影響。在我們所調(diào)查的地區(qū),伴隨這一輪土地調(diào)控,已出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛低于底價(jià)、政府土地出讓收入劇減的嚴(yán)峻局面。在S縣,到2004年9月,政府土地出讓金凈收益只有2.5億元,比去年少了近4個(gè)億,而政府計(jì)劃的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資所需資金近10個(gè)億,出現(xiàn)巨大的資金缺口。這類貸款在土地出讓收入不足還款時(shí),應(yīng)由政府財(cái)政兜底,而在所調(diào)查地區(qū)的政府貸款都已超過(guò)了地方財(cái)政收入,如何兜底已成問(wèn)題。2003年S縣以土地儲(chǔ)備中心、各類園區(qū)開(kāi)發(fā)公司和政府控股投資公司的名義進(jìn)行的儲(chǔ)備土地抵押貸款金額17.1204億萬(wàn)元,超過(guò)了上年政府地方財(cái)政收入,2004年1～9月政府依靠?jī)?chǔ)備土地進(jìn)行的抵押貸款14.0308億元,也超過(guò)了上年地方財(cái)政收入。2003年,J市園區(qū)開(kāi)發(fā)貸款、土地儲(chǔ)備中心依靠?jī)?chǔ)備土地進(jìn)行的抵押貸款余額合計(jì)57.18億元,超過(guò)了當(dāng)年地方財(cái)政收入43.13億元。到2004年9月,Y市園區(qū)開(kāi)發(fā)貸款余額14.54億元,也超過(guò)了上年度地方財(cái)政收入11.9億元。因此,地方政府背景貸款的規(guī)模如何與當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況相匹配,是防范金融風(fēng)險(xiǎn)中要面對(duì)和解決的問(wèn)題。2.房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金外部來(lái)源:銀行貸款占比較S縣到2004年9月房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款余額只占3.95%;J市到2004年時(shí)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和自營(yíng)性房產(chǎn)貸款余額占當(dāng)年各項(xiàng)貸款余額的4.14%;Y市到2004年9月時(shí)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和自營(yíng)性房產(chǎn)貸款余額只占各商業(yè)銀行貸款余額的1.63%。就全國(guó)情況作比較,2003年全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金中銀行對(duì)開(kāi)發(fā)商發(fā)放的貸款占23.86%,企業(yè)自籌28.69%,定金及預(yù)收款占38.82%。而在定金及預(yù)收款中,大部分為銀行對(duì)購(gòu)房者發(fā)放的個(gè)人住房貸款。因此,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金約有60%來(lái)源于銀行貸款。2004年1～9月,S縣、J市和Y市開(kāi)發(fā)貸款占各項(xiàng)貸款余額的比重,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平,而這些地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)非?；钴S,有的地區(qū)樓市均價(jià)直逼廣州市,這與房地產(chǎn)貸款比重過(guò)低的現(xiàn)象極不相稱,其背后的原因是,企業(yè)流動(dòng)資金貸款、居民購(gòu)房貸款等變相流入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金增多,以達(dá)到規(guī)避房地產(chǎn)企業(yè)自有資金比例設(shè)限的目的。不論那種情況,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)已經(jīng)通過(guò)各種渠道把金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了購(gòu)房個(gè)人和貸款銀行。3.個(gè)人貸款額增加,但信貸能力較弱在Z省,尤其是我們調(diào)查的幾個(gè)地區(qū),房地產(chǎn)市場(chǎng)購(gòu)銷兩旺。但是,繁榮背后也值得警惕的情況:(1)住房貸款比重上升很快。S縣住房擔(dān)保貸款余額占各類貸款余額的比重從2000年的1.12%,上升到2004年9月的7.48%;J市到2004年9月的住房擔(dān)保貸款余額達(dá)到94.0億元,占各類貸款余額的9.33%;Y市到2004年9月時(shí)的這一比重上升到7.64%;(2)居民住房消費(fèi)信貸的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增長(zhǎng)速度。S縣個(gè)人房貸余額在1999年至2004年9月增長(zhǎng)77倍,而同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)1.72倍,前者遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于后者;(3)絕大多數(shù)居民家庭經(jīng)濟(jì)收入與現(xiàn)行高企的房?jī)r(jià)不相稱。在我們調(diào)研的三地,中高檔住宅每平米售價(jià)4000～6000元,是中等家庭收入的10～15倍;(4)銀行對(duì)購(gòu)房者的信貸資信無(wú)從甄別。盡管總行要求商業(yè)銀行給居民的放貸,要“有穩(wěn)定的職業(yè)和收入,信用良好,有償還貸款本息的能力”。但是,銀行根本無(wú)法獲取個(gè)人收入和信貸能力的真實(shí)信息。銀行和居民都有對(duì)房?jī)r(jià)上漲持樂(lè)觀預(yù)期,根本不去細(xì)究個(gè)人還貸能力。一旦出現(xiàn)房?jī)r(jià)下跌,居民還貸能力就會(huì)影響整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)和整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。五、保持健康的城市化，避免土地風(fēng)險(xiǎn)的政策和建議(一)建設(shè)用地指標(biāo)使用多土地嚴(yán)管前,Z省已有各類開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里,啟動(dòng)開(kāi)發(fā)面積484平方公里,僅占32%,大量土地未被利用。但是,受制于建設(shè)用地的按計(jì)劃指標(biāo)控制與管理,未來(lái)五到十年,該省的一些城市將面臨無(wú)地可用的窘?jīng)r。2000～2004年,全省建設(shè)用地平均年使用量約50萬(wàn)畝,最高年份達(dá)70萬(wàn)畝。土地嚴(yán)管后,2005年國(guó)家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)16.5萬(wàn)畝,加上已獲批準(zhǔn)可使用的折低指標(biāo)共20多萬(wàn)畝,大量已批項(xiàng)目等地開(kāi)工?，F(xiàn)有農(nóng)保率必須作出調(diào)整,以適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的需要。(二)這三項(xiàng)指標(biāo)旨在改變“土地財(cái)務(wù)”的現(xiàn)狀1.建設(shè)用地的國(guó)外因素政府的賣地機(jī)制,是土地財(cái)產(chǎn)稅改革的前提。地方政府對(duì)建設(shè)用地的壟斷性賣地權(quán),是土地財(cái)政形成的根源。這說(shuō)明只要可以從農(nóng)民手中低價(jià)征地,并向市場(chǎng)高價(jià)供地,地方政府就不可能輕易放棄對(duì)建設(shè)用地的壟斷權(quán)。為此,要改變“土地財(cái)政”的格局,就必須打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局,改變地方政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色。2.有稅和土地交易稅讓地方政府真正從土地的交易和級(jí)差收益的上漲中獲得長(zhǎng)期而有保障的稅收。建議將與土地財(cái)產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)由多個(gè)部門征收,改為只由稅務(wù)部門征收;將現(xiàn)行的各種土地稅費(fèi)合并為三個(gè)稅種:土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對(duì)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的行為征稅,將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)有償使用費(fèi)一并征收,體現(xiàn)保護(hù)耕地的目的;土地保有稅是對(duì)持有建設(shè)用地者的征稅,基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然升值的情況,可由中立的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)公