災害應急管理

摘要：我國是地震災害頻發(fā)的國家之一，建立地震災害的應急預案是我們做好應對地震災害的重要工作。本文通過闡述地震及地震災害讓人們了解這一災害事件，通過介紹我國地震預案的產(chǎn)生和發(fā)展以及我國國家地震應急預案制定的具體內容，說明了地震應急預案制定的方法。最后通過對我國地震預案尚存在的問題進行分析，提出相應的解決辦法并從宏觀的角度分析我國地震預案體系的現(xiàn)狀及對策。關鍵詞：地震災害；應急預案；問題；對策引言地震和地震災害是全世界共同關心的問題，我國是遭受地震災害最嚴重的國家之一，20世紀全世界發(fā)生的7級以上地震中，中國占35%，22個省會城市和2/3的百萬以上人口的大城市位于地震高危險區(qū)，11個省會城市具有發(fā)生7級以上大地震的可能。2008年的汶川地震、2010年的玉樹地震分別造成69227人和2220人死亡，財產(chǎn)損失巨大。地震造成的損害如此慘重，但絕大多數(shù)地震難以預報，在這種情況下就凸顯出地震應急預案的重要性，一份好的預案不僅可以增強對突發(fā)災害的抵御能力，還能提高災害發(fā)生之后的應對能力，將損失降到最低。一地震及地震災害概述地震，又稱地動、地振動，是地殼快速釋放能量過程中造成振動，期間會產(chǎn)生地震波的一種自然現(xiàn)象。它是地球表層的快速振動，在古代又稱為地動。它就像海嘯、龍卷風、冰凍災害一樣，是地球上經(jīng)常發(fā)生的一種自然災害。大地振動是地震最直觀、最普遍的表現(xiàn)。在海底或濱海地區(qū)發(fā)生的強烈地震，能引起巨大的波浪，稱為海嘯。地震是極其頻繁的，全球每年發(fā)生地震約五百五十萬次。地震災害是群災之首，它具有突發(fā)性和不可預測性，以及頻度較高，并產(chǎn)生嚴重次生災害，對社會也會產(chǎn)生很大影響等特點。地震常常造成嚴重人員傷亡，能引起火災、水災、有毒氣體泄漏、細菌及放射性物質擴散，還可能造成海嘯、滑坡、崩塌、地裂縫等次生災害。地震應急包括震前應急防御和震后應急等內容。震前應急是指在地震發(fā)生之前，制定大地震災害一旦發(fā)生后的應急行動計劃。用于指導政府有關部門、醫(yī)療機構、廠礦企業(yè)和居民在大地震發(fā)生后作出緊急反應，協(xié)調行動，減輕災害損失。90年代中葉以來，各地震重點監(jiān)視防御區(qū)的政府和有關部門均制定了應急預案，且每年進行檢查和演練。震后應急主要包括破壞性地震發(fā)生后對地震參數(shù)（發(fā)震的地點、地震的震級等）的快速測定和報告；震后震情的發(fā)展趨勢、強余震預測和地震災害損失的快速評估；成立救災指揮機構等。此外，地震應急有時還包括對虛假地震事件的快速處理，即及時平息地震謠傳和誤傳等的社會影響。社會上不時出現(xiàn)某地某時某刻要發(fā)生地震的傳聞，往往引起居民的極度恐慌，影響經(jīng)濟建設的正常秩序和社會公眾的正常生活秩序。在這種情況下，地震部門根據(jù)對各種觀測資料的認真分析，及時作出震情判斷，配合政府采取切實的措施辟謠，盡快平息社會影響，對穩(wěn)定社會秩序、保障經(jīng)濟生產(chǎn)有十分重要的作用。地震救災包括受災人員的搶救、次生災害的處理、生命線工程搶險和災民緊急安置、傷病員搶救和防疫、恢復生產(chǎn)和社會生活正常秩序等。震后重建包括對震區(qū)重新進行地震安全性評定，提出抗震設防依據(jù)和重建計劃以及實施重建等。上述幾個方面，包括了防震減災的基本內容和工作環(huán)節(jié)，反映了防震減災要以預防為主，實行綜合預防的基本對策。二我國地震應急預案產(chǎn)生及發(fā)展地震應急預案是指，在預防為主，防御與救助相結合的防震減災工作方針指導下事先制定的，在地震即將發(fā)生或突然發(fā)生時，政府、部門和社會采取緊急防災和搶險救災的行動計劃。我國是一個地震多發(fā)的國家，在經(jīng)歷1966年邢臺7.2級、1975年海城7.3級和1976唐山7.8級等大地震后，地震部門不斷總結經(jīng)驗教訓，提出了我國地震突發(fā)事件應急對策，這就為地震應急預案概念的形成奠定了實踐基礎。1988年瀾滄一耿馬7.6級大地震發(fā)生后，造成了嚴重的人員傷亡和財產(chǎn)損失，為快速、高效、有序地應對地震突發(fā)事件，最大限度地減輕地震災害造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失，根據(jù)我國的國情和震情，以及地震應急工作的特點，借鑒國外一些好的經(jīng)驗和做法，中國地震局率先在國內地震重點危險區(qū)組織開展地震應急預案的編制工作。1991年，誕生了我國第一部應急預案——《國內破壞性地震應急反應預案》，標志著我國應急預案概念的正式形成。這一開創(chuàng)性工作的開展不僅有效地提升了政府地震應急指揮、處置能力和科學決策水平，還催生了我國其他行業(yè)和領域突發(fā)公共事件的應急預案，發(fā)揮了積極的先導和示范作用。隨著地震應急管理工作的不斷加強，地震應急預案在處置地震突發(fā)事件、減輕災害損失方面作用的日益顯現(xiàn)，1995年，國務院頒布實施了《破壞性地震應急條例》，標志著地震應急管理和預案編制工作步入法制化管理的軌道。1996年，國務院頒布實施了《國家破壞性地震應急預案》，進一步明確了各級政府和社會有關方面在破壞性地震發(fā)生后應急工作中的職能和行為。1998年實施的《中華人民共和國防震減災法》，將地震應急工作列入了我國防震減災工作四個重要環(huán)節(jié)之一，地震應急預案管理的法律地位得到了強化，地震應急管理“一案三制”建設取得了突破性進展。在地震應急管理有關法律法規(guī)的指導下，國務院有關部門、地方各級政府及有關部門、行業(yè)和領域加快了編制本地區(qū)、本部門、本行業(yè)和領域地震應急預案的步伐。2000年，中國地震局頒布了《中國地震局系統(tǒng)地震應急預案》。2002年國務院抗震救災指揮部頒布了《國務院抗震救災指揮部辦公室應急預案》，中國地震局頒布了《中國地震局機關地震應急預案》。“十五”期間，全國31個省級政府和地震部門相繼編制修訂了各地、各部門地震應急預案，地震重點監(jiān)視防御區(qū)市、縣兩級政府和地震部門地震應急預案編制修訂工作也蓬勃開展，一些重點地區(qū)的地震應急預案編制工作還延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和家庭等基層組織和社會單元，成為我國應對突發(fā)公共事件不可或缺的重要組成部分。三我國國家地震災害應急預案為了使地震應急預案能夠協(xié)調、有序和高效進行，最大程度地減少人員傷亡、減輕經(jīng)濟損失和社會影響，依據(jù)《中華人民共和國防震減災法》、《破壞性地震應急條例》和《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》結合我國具體實際，制定地震應急預案。1地震應急機構的組成（1） 國務院抗震救災指揮部發(fā)生特別重大地震災害，經(jīng)國務院批準，由平時領導和指揮調度防震減災工作的國務院防震減災工作聯(lián)席會議，轉為國務院抗震救災指揮部，統(tǒng)一領導、指揮和協(xié)調地震應急與救災工作。國務院抗震救災指揮部辦公室設在中國地震局。（2） 中國地震局中國地震局負責國務院抗震救災指揮部辦公室的日常事務，匯集地震災情速報，管理地震災害調查與損失評估工作，管理地震災害緊急救援工作。2保障措施通信與信息保障應急支援與裝備保障地震救援和工程搶險裝備保障應急隊伍保障交通運輸保障電力保障城市基礎設施搶險與應急恢復醫(yī)療衛(wèi)生，治安，物資和經(jīng)費保障社會動員保障緊急避難場所保障呼吁與接受外援技術儲備與保障宣傳、培訓和演習監(jiān)督檢查3地震發(fā)生前應急預案地震發(fā)生前應急預案以預警和預防機制為主，其主要包括以下內容：(1)信息監(jiān)測與報告各級地震監(jiān)測臺網(wǎng)對地震監(jiān)測信息(含火山監(jiān)測信息)進行檢測、傳遞、分析、處理、存貯和報送；群測群防網(wǎng)觀測地震宏觀異常并及時上報。中國地震臺網(wǎng)中心對全國各類地震觀測信息進行接收、質量監(jiān)控、存儲、常規(guī)分析處理，進行震情跟蹤。(2)預警預防行動中國地震局在劃分地震重點危險區(qū)的基礎上，組織震情跟蹤工作，提出短期地震預測意見，報告預測區(qū)所在的省(區(qū)、市)人民政府；省(區(qū)、市)人民政府決策發(fā)布短期地震預報，及時做好防震準備。在短期地震預報的基礎上，中國地震局組織震情跟蹤工作，提出臨震預測意見，報告預測區(qū)所在的省(區(qū)、市)人民政府；省(區(qū)、市)人民政府決策發(fā)布臨震預報，宣布預報區(qū)進入臨震應急期。預報區(qū)所在的市(地、州、盟)、縣(市、區(qū)、旗)人民政府采取應急防御措施，主要內容是：地震部門加強震情監(jiān)視，隨時報告震情變化；根據(jù)震情發(fā)展和建筑物抗震能力以及周圍工程設施情況，發(fā)布避震通知，必要時組織避震疏散；要求有關部門對生命線工程和次生災害源采取緊急防護措施；督促檢查搶險救災的準備工作；平息地震謠傳或誤傳，保持社會安定。4地震發(fā)生時應急預案(1)進行應急響應應對特別重大地震災害，啟動I級響應。由災區(qū)所在省(區(qū)、市)人民政府領導災區(qū)的地震應急工作；國務院抗震救災指揮部統(tǒng)一組織領導、指揮和協(xié)調國家地震應急工作。應對重大地震災害，啟動II級響應。由災區(qū)所在省（區(qū)、市）人民政府領導災區(qū)的地震應急工作；中國地震局在國務院領導下，組織、協(xié)調國家地震應急工作。應對較大地震災害，啟動III級響應。在災區(qū)所在省（區(qū)、市）人民政府的領導和支持下，由災區(qū)所在市（地、州、盟）人民政府領導災區(qū)的地震應急工作；中國地震局組織、協(xié)調國家地震應急工作。應對一般地震災害，啟動W級響應。在災區(qū)所在?。▍^(qū)、市）人民政府和市（地、州、盟）人民政府的領導和支持下，由災區(qū)所在縣（市、區(qū)、旗）人民政府領導災區(qū)的地震應急工作；中國地震局組織、協(xié)調國家地震應急工作。如果地震災害使災區(qū)喪失自我恢復能力、需要上級政府支援，或者地震災害發(fā)生在邊疆地區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)和其他特殊地區(qū)，應根據(jù)需要相應提高響應級別。（2） 進行信息報送和處理震區(qū)地方各級人民政府迅速調查了解災情，向上級人民政府報告并抄送地震部門；重大地震災害和特別重大地震災害情況可越級報告。國務院民政、公安、安全生產(chǎn)監(jiān)管、交通、鐵道、水利、建設、教育、衛(wèi)生等有關部門迅速了解震情災情，及時報國務院辦公廳并抄送國務院抗震救災指揮部辦公室、中國地震局和民政部。中國地震局負責匯總災情、社會影響等情況，收到特別重大、重大地震信息后，應在4小時內報送國務院辦公廳并及時續(xù)報；同時向新聞宣傳主管部門通報情況。國務院抗震救災指揮部辦公室、中國地震局和有關省（區(qū)、市）地震局依照有關信息公開規(guī)定，及時公布震情和災情信息。在地震災害發(fā)生 1小時內，組織關于地震時間、地點和震級的公告；在地震災害發(fā)生24小時內，根據(jù)初步掌握的情況，組織災情和震情趨勢判斷的公告；適時組織后續(xù)公告。（3） 及時開通地震通信并指揮協(xié)調及時開通地震應急通信鏈路，利用公共網(wǎng)絡、通訊衛(wèi)星等，實時獲得地震災害現(xiàn)場的情況。地震現(xiàn)場工作隊攜帶海事衛(wèi)星、VSAT衛(wèi)星地面站等設備趕赴災害現(xiàn)場，并架通通信鏈路，保持災害現(xiàn)場與國務院抗震救災指揮部的實時聯(lián)絡。災區(qū)信息產(chǎn)業(yè)部門派出移動應急通信車，及時采取措施恢復地震破壞的通信線路和設備，確保災區(qū)通信暢通。（4） 人員搶救與工程搶險（5） 地震現(xiàn)場監(jiān)測與分析預報中國地震局向震區(qū)派出地震現(xiàn)場工作隊伍，布設或恢復地震現(xiàn)場測震和前兆臺站，增強震區(qū)的監(jiān)測能力，協(xié)調震區(qū)與鄰省的監(jiān)測工作，對震區(qū)地震類型、地震趨勢、短臨預報提出初步判定意見。（6） 地震災害調查與災害損失評估中國地震局開展地震烈度調查，確定發(fā)震構造，調查地震宏觀異常現(xiàn)象、工程結構震害特征、地震社會影響和各種地震地質災害等。中國地震局負責會同國務院有關部門，在地方各級政府的配合下，共同開展地震災害損失評估。5地震發(fā)生后應急預案善后處置因救災需要臨時征用的房屋、運輸工具、通信設備等應當及時歸還；造成損壞或者無法歸還的，按照國務院有關規(guī)定給予適當補償或者作其他處理。社會救助民政部門負責接受并安排社會各界的捐贈。⑶保險保險監(jiān)管機構依法做好災區(qū)有關保險理賠和給付的監(jiān)管。(4)調查和總結由中國地震局負責對地震災害事件進行調查，總結地震應急響應工作并提出改進建議，及時上報。四目前我國地震應急預案存在的問題由2008年汶川8.0級地震的發(fā)生，可以看出我國應急預案在許多方面還存在問題，主要包括以下幾個方面：1預案編制時對設計的災害程度估計不足汶川地震發(fā)生后，應急救援水、陸、空三路難題全部顯現(xiàn)，電力中斷，通訊堵塞，道路阻隔，一時間伸出的救援之手觸及不到受災的生命。汶川地震震區(qū)地質地貌環(huán)境特殊，水路不暢，道路山體滑坡阻隔，空中救援條件惡劣。雖是百年不遇發(fā)生在自然環(huán)境特殊地區(qū)的特大地震，但地震應急預案沒有針對類似這種特大災害的應急救援措施，明顯感覺預案設計對大震巨災的估計不足。2預案編制時定位不準，實施過程中出現(xiàn)相互協(xié)調上的問題按照國家應急預案體系的設計，國家、省、市和縣級政府地震應急預案屬專項預案，各級政府部門的地震應急預案屬部門預案，根據(jù)不同的主體還有企事業(yè)單位地震應急預案，針對具體事件還有重大事件地震應急預案。多數(shù)地震應急預案制定時定位不清，設計上存在著地方、部門條塊特征和明顯“本位”痕跡。汶川地震后全方位、多層次的地震應急預案體系啟動后，由于預案制定的上述原因導致出現(xiàn)職責任務相互交織、指揮調度、綜合協(xié)調配合不順暢等方面的問題。3預案的部分條文過于原則，細節(jié)設計不足預案設計給出的應急措施不具體。地震發(fā)生后，多數(shù)應急救援工作都是通過指揮部召開緊急會議臨時決策，依賴臨時發(fā)布各項行政命令和建立臨時協(xié)調機制的方式來處理。預案設計上沒有給出直接依據(jù)預案條文就可以開展應急處置的具體措施。4地震應急預案沒有與其他相關預案的銜接設計地震發(fā)生后，特別像汶川這樣的特大地震，往往會引起其他次生災害，比如火災、水災、有毒氣體泄漏、瘟疫等，因災害擴散而需要啟動其他相應的預案。但地震應急預案和其他預案之間沒有相互銜接協(xié)調方面的設計，沒有給出需要其他相關預案啟動的條件，也沒有過這方面的演練，因此，不同程度的影響了災害處置效果。5預案內容簡單，預案文本照搬照抄，缺乏可操作性國家、省、市、縣政府及部門地震應急預案從上到下格式、體例雷同，逐級照搬照抄上級預案。在內容設計上，千篇一律；在具體職責上，過于籠統(tǒng)；在應急措施上，過于原則。有的應急需求與部門責任和應急措施指向不明，針對性和實用性不強，不易操作，難以起到應急預案應有的作用，沒有充分實現(xiàn)制定預案的目的。五對制定和完善地震應急預案的建議鑒于上述問題的存在，對我國地震應急預案的完善提出以下建議：1預案編制要引入風險評估工作應當說地震風險評估是地震應急預案編制的基礎，通過風險評估去識別發(fā)生地震的可能性，以及可能導致的地震災害（經(jīng)濟損失、人員傷亡）程度，有助于對地震破壞程度的估計和劃分應急預案響應級別，有助于確定應急工作重點，而且也為應急準備、應急響應及后續(xù)處置提供必要的信息和資料。通過地震風險評估，并在現(xiàn)有應急資源和能力的基礎上，給出最現(xiàn)實、最有效的應急策略，來編制地震應急預案。所以，預案編制要引入風險評估工作，在風險評估的基礎上制定與風險級別相匹配的科學的地震應急預案，而不僅僅是組織人力編制一個預案文本。2預案內容要力求完備一個好的預案應考慮整個應急過程盡可能全面的需求和任務，并提供相應的應對方案和措施。因此預案內容要盡可能詳細，應包括預案的目的、制定過程等內容的簡單描述；應急機構、應急隊伍、應急活動中的有關組織及其義務，這些機構與其主要工作人員的聯(lián)系方式；應急響應活動，包括預案啟動，應急救援活動的開展等；災后恢復與重建；預案修訂與演練3預案要具有可操作性現(xiàn)有應急預案存在對應急過程的需求對應不充分、應急責任不明確、應急任務及措施過于復雜而缺乏可操作性［引有關研究表明，人在緊急狀態(tài)下的認知能力和執(zhí)行能力較正常狀態(tài)下有所下降，復雜的任務及其組合將會降低預案的實施效果。所以，應急預案的任務和基本子任務要明確告知相關人員應該做什么和如何去做，任務目標越明確，任務之間的關系越簡單，任務就越容易完成。在以國家地震應急預案為例進