第四章-國債理論與制度

第四章國債理論與制度第一節(jié)國債的功能和負擔一、國債的功能1、什么是國債？國債是重要的財政范疇，所謂國債，又稱國家公債，是政府依據(jù)有借有還的信用原則，通過發(fā)行政府債券籌集財政資金的一種形式。它以其自愿性和有償性區(qū)別于稅收形式。2、國債的功能國債的功能通常有三個：一是彌補財政赤字的功能，二是籌集建設(shè)資金的功能；三是實施經(jīng)濟政策，靈活調(diào)節(jié)經(jīng)濟的功能。利用國債彌補財政赤字是國債生來就有的功能，就是說國債發(fā)行的最初動因就是彌補財政赤字。所以國債是伴隨財政赤字發(fā)生而產(chǎn)生的。由此可以認為：彌補財政赤字是國債的基本功能。我國發(fā)行國債的一個重要目的就是籌集建設(shè)資金，保證基礎(chǔ)設(shè)施和重點建設(shè)。近幾年來，我國每年發(fā)行千億元國債，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如公路、鐵路水利等等。我國把公債收入在復(fù)式預(yù)算中列為建設(shè)性預(yù)算里，作為籌集建設(shè)資金的來源之一。就是說它有籌集資金用于國家建設(shè)的功能。二、國債的種類政府債券名目繁多，組成了一個龐大的國債體系。政府為了便于對國債管理，往往對國債進行分類。以國家舉債的形式分類，分為發(fā)行債券和直接借款。直接借款主要是國家向金融機構(gòu)直接透支。以國債籌措和發(fā)行地域分類，分為內(nèi)債和外債。外債主要向外國政府、外國金融機構(gòu)、世界銀行等借款或在國外金融市場發(fā)行債券，籌措資金。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》資料，到2004年，我國外債余額達到2285.96億美元。其中：向外國政府借款322.08億美元，向國際金融機構(gòu)借款251.01億美元，向國際商業(yè)貸款1247.83億美元。以債券的流動性分類，國債可分為可轉(zhuǎn)化國債和不可轉(zhuǎn)化國債，一般說，多數(shù)國債都應(yīng)該可以進行市場買賣轉(zhuǎn)化，但有少數(shù)國債不允許公開出售。國債可以分為憑證式國債和記賬式國債。記帳式國債是利用賬戶通過電腦系統(tǒng)完成國債發(fā)行和兌付資金過程，稱為“無紙化國債”，可以記名、掛失、安全性能好，且發(fā)行成本低，效率高，手續(xù)簡便，目前成為世界各國發(fā)行國債的主要方式，按國債發(fā)行的期限劃分，分為短期、中期、長期國債。一年以內(nèi)為短期，一年以上十年以下為中期，十年以上為長期。按國債是否自愿認購為標準，可分為自由國債和強制國債。等等。三、國債的負擔和限度1、國債的負擔所謂國債的負擔是指國債的發(fā)行和償還所產(chǎn)生的經(jīng)濟負擔。國債既是國家按照信用原則形成的借貸關(guān)系，這種借貸關(guān)系中的債權(quán)人、債務(wù)人客觀上就存在著經(jīng)濟負擔問題。①債務(wù)人負擔，政府作為債務(wù)人來講，借債到期必須還本付息，這關(guān)系到政府的聲譽。政府借債要還本付息就是一個名副其實的負擔問題，只能量力而行。一國政府舉債，如果不從本國實際出發(fā)，單純?yōu)闈M足政府支出需要而舉債過量，勢必導(dǎo)致債臺高筑不能自拔，造成財政危機。②債權(quán)人負擔。從債權(quán)人來看，用于購買國債的資金應(yīng)該是認購者（地方政府、企事業(yè)單位和居民個人）擁有暫時閑置資金，即認購者滿足本身生產(chǎn)經(jīng)營和個人生活消費之后的余額。這個余額用于購買國債，實際上減少了認購者用于其他方面支出的經(jīng)濟行為，這就不能不考慮自身的購債能力。所以國債發(fā)行必須考慮認購人的實際負擔能力③納稅人和其他勞動者負擔。從政府償還國債的資金來看，歸根到底來源于稅收和國有企業(yè)上交的利潤這些無償收入。稅收和上交的利潤是企業(yè)單位和其他勞動者交納的。這直接或間接形成納稅人負擔。因為“公債實際上是捐稅的預(yù)征。”所以，一國公債發(fā)行往往形成債權(quán)人、債務(wù)人和納稅人的負擔。并不象西方資產(chǎn)階級學(xué)者所認為的公債不會增加人民負擔，“國債只不過是右手欠了左手的債?！被蛘哒f（道爾頓）“國債只是社會一連串的財富的轉(zhuǎn)移，即無直接貨幣負擔，又無直接貨幣利益?！币膊幌笏_繆爾森在他著的《經(jīng)濟學(xué)》中所講的：“國債不象石塊那樣壓在國家的肩頭，使它的國民承受石塊的負擔?！?、國債的限度。既然國債受債權(quán)人、債務(wù)人、納稅人的負擔能力所制約，所以發(fā)行國債有一定的限度，不能無度地發(fā)債，這就需要研究發(fā)行國債的數(shù)量界限。這個數(shù)量界限就是國債的限度。當代世界各國都把通過發(fā)行國債籌集資金，看成是解決政府支出不足的重要手段。但國債的發(fā)行數(shù)量不是無限制的，特別是把債務(wù)收入當成財政資金來源時，更要研究它的可行性和數(shù)量界限。否則會引起債臺高筑，發(fā)生財政危機的嚴重后果。任何一個國家的借債數(shù)量都要受國民經(jīng)濟發(fā)展狀況和人民負擔能力等多種因素制約。我國國債發(fā)行對象主要是各個經(jīng)濟部門、各企事業(yè)單位、各地方政府和億萬居民個人，只有在生產(chǎn)發(fā)展，部門、地方、企業(yè)財力增加，人民收入提高的基礎(chǔ)上，國家借債才是切實可行的，如果不顧客觀條件，舉債數(shù)量不加限制，國債規(guī)模不斷擴大，后果是嚴重的。那么，一個國家發(fā)行國債的數(shù)量空間多大才算是合理的呢？其數(shù)量界限如何確定？這是一個難以準確的回答的實際問題。因為各國的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，政治因素和歷史背景制約著國債發(fā)行的數(shù)量。比如，一個國家社會生產(chǎn)發(fā)展水平較高，享有極好的信譽，廣大居民又有購國債的歷史習慣，在這樣條件下，國債發(fā)行量即使大一些，也認為在合理數(shù)量范圍內(nèi)。相反，就被認為是不合理的發(fā)行數(shù)量。所以，國債的限度只能從各國國情出發(fā)，結(jié)合各個時期的經(jīng)濟和政治條件來分析，然后才能得出合乎實際的結(jié)論。當然這并不是說一個國家的國債規(guī)模無法進行數(shù)量分析。從國內(nèi)外學(xué)術(shù)研究國債的理論和實務(wù)現(xiàn)狀看，國家舉債的限度，主要參考以下三個指標：（一）國債依存度。國債依存度是指表示國債發(fā)行占當年財政支出的比例。即當年財政支出中有多大份額是依靠發(fā)行國債來滿足的。一個國家財政支出依賴國債的程度，究竟多大為宜，不能一概而論，為了避免財政支出過度膨脹，一般說，國債依存度不應(yīng)過高。國際上參考標準是：國家財政依存度為15%—20%都是可行的。當年國債發(fā)行額當年國債發(fā)行額當年財政支出國債依存度=×100%當年財政支出國債累積余額（二）國債負擔率，國債負擔率是指到計算期為止，國家歷年發(fā)行的國債尚未償還的累積余額與當年國民生產(chǎn)總值的比例。這個指標反映著國家累積債務(wù)的總規(guī)模，是研究控制債務(wù)問題和防止出現(xiàn)債務(wù)危機的重要依據(jù)。國際參考標準國債負擔率不超過60%。（如，美國1992年國債負擔率為52%，日本為52.7%，英國1991年國債負擔率為37.2%）所以，國際上規(guī)定負擔率不超過60%都是安全線。國債累積余額國民生產(chǎn)總值國債負擔率=×100%國民生產(chǎn)總值（三）國債償債率。國債償債率是指當年到期國債還本付息額占當年財政收入的比例。這個指標反映著財政還本付息的能力。在一般情況下，一個年度的國債償還不能影響社會再生產(chǎn)正常進行和人民生活正常需要。國際上參考標準是8%—10%。美、英、法、日等國家的償債率均在10%以內(nèi)。當年國債還本付息額當年國債還本付息額當年財政收入國債償債率=×100%當年財政收入化。4、國債市場的作用①實現(xiàn)國債的發(fā)行和償還。政府通過國債一級市場和二級市場，完成發(fā)行與償還國債的任務(wù)。②調(diào)節(jié)社會資金的運行。國債市場是中央銀行實現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要手段，金融宏觀調(diào)控有三大手段，即：存款準備金率，貼現(xiàn)率（利率）和公開市場業(yè)務(wù)。公開市場業(yè)務(wù)絕大部分是指國債買賣業(yè)務(wù)。如，美國、英國國庫券是聯(lián)邦銀行和英格蘭銀行公開市場操作的主要內(nèi)容。我國目前公開市場上證券買賣業(yè)務(wù)，國債券占80%左右。③國債市場能為社會閑置資本提供良好的投資場所，給投資者增加了一條重要的投資渠道。④國債市場增加了公債的流通性，使債券變現(xiàn)能力增強，滿足了購買者和持券者對債券靈活性的要求。第三節(jié)國債與通貨膨脹的關(guān)系國債發(fā)行過度引起通貨膨脹，這是經(jīng)濟學(xué)家都承認的事實。其實，國債本身并不一定必然引起通脹。公債與通貨膨脹的關(guān)系，只是同國債發(fā)展行方式、國債債務(wù)結(jié)構(gòu)有一定聯(lián)系。一、國債發(fā)行方式與通貨膨脹的關(guān)系1、公債采取公開向社會發(fā)行，即采取公募法向居民和企事業(yè)單位發(fā)行公債，政府通過發(fā)行公債得到一筆貨幣購買力，居民和單位貨幣購買力相應(yīng)減少。這僅是一筆貨幣購買力的轉(zhuǎn)移問題，一般不會引發(fā)通脹。但由于單位和個人認購公債容易引起銀行存款減少。要求銀行貸款作相應(yīng)減少。否則會引起信貸逆差。2、當國債通過包銷法由銀行包銷認購時，這里有兩種情況：一種直接由中央銀行認購，由于中央銀行掌管著貨幣發(fā)行權(quán)，在正常資源來源不足以認購數(shù)量時，往往以貨幣發(fā)行方式增加了基礎(chǔ)貨幣投放量（含增量現(xiàn)金和活期存款），從而引起貨幣供應(yīng)量過多，通貨膨脹。另一種情況是由商業(yè)銀行認購國債，商業(yè)銀行如以本身的超額儲備金認購國債或減少對其它方面貸款而運用存款余額去購買國債，這和單位購買國債相似，一般不會引起通貨膨脹。但是，商業(yè)銀行如果其貨幣支付能力不夠時，依靠向中央銀行借款購買公債，這種情況同中央銀行直接購買并無兩樣，同樣會擴大基礎(chǔ)貨幣投放量，引發(fā)通貨膨脹。二、國債結(jié)構(gòu)與通貨膨脹的關(guān)系所謂國債結(jié)構(gòu)是指各種性質(zhì)的債務(wù)互相搭配以及債務(wù)收入來源和發(fā)行期限的有機結(jié)合。如，合理