海港港區(qū)液體化工碼頭項目采用PPP模式的初步方案

-25-××市××港海港港區(qū)液體化工碼頭項目采用PPP模式的初步方案一、項目基本情況1、項目名稱××市××港海港港區(qū)液體化工碼頭項目2、項目類型新建3、項目地點××市××港海港港區(qū)4、項目概況項目提供的公共產(chǎn)品和服務內(nèi)容：××市海港港區(qū)東堤端部將建設(shè)液體散貨泊位，為了進一步完善港區(qū)布局，服務腹地內(nèi)化工企業(yè)，擬在在建的2×30000噸級散雜貨泊位以北延建2×30000噸級液體化工泊位。將承運海港港區(qū)運量部分，即燃料油85萬噸，成品油及其他石油制品35萬噸，共計120萬噸。本工程設(shè)計代表船型為30000噸級化學品船、油船，最小可兼顧至3000噸級化學品船和5000噸級油船。本工程對應規(guī)劃岸線，建設(shè)2個30000噸級液體化工泊位（碼頭結(jié)構(gòu)按50000噸級設(shè)計），碼頭總長616m。碼頭主體采用重力式結(jié)構(gòu)，前沿頂高程6.0m，前沿底高程-13.6m，前沿停泊水域?qū)挾?5m，泊位底高程-12.9m；船舶回轉(zhuǎn)區(qū)布置于泊位前方，直徑370m；工程區(qū)北側(cè)為護岸，長700m。本工程陸域占地面積約42.9萬m2，通過吹填形成，沿其縱深方向依次布置裝卸工藝、罐區(qū)道路等。碼頭裝卸采用輸油臂和軟管結(jié)合的裝卸方式。碼頭推薦結(jié)構(gòu)方案采用重力式沉箱結(jié)構(gòu)，護岸采用拋石斜坡堤結(jié)構(gòu)。建設(shè)規(guī)模綜合考慮港口規(guī)劃、運量預測、設(shè)計船型、航道及防波堤實施序列等因素綜合確定。港口規(guī)劃：根據(jù)《××港總體規(guī)劃》，工程擬建處規(guī)劃為液體散貨作業(yè)區(qū)，碼頭岸線總長960m。航道：××港海港港區(qū)航道工程以30000噸級起步，目前30000噸級航道工程已開工建設(shè)，預計“十二五”內(nèi)建成；遠期海港港區(qū)航道將浚深至50000~100000萬噸級，根據(jù)港口建設(shè)計劃，預計海港港區(qū)50000噸級航道將于“十三五”中期建成。防波堤：××港海港港區(qū)防波堤一期工程已建成，建設(shè)東防波堤5850m；二期工程將建設(shè)東防波堤2.47km和西防波堤13.18km，工程建成后防波堤堤頭位于-6.5m等深線，口門寬度1520m，目前防波堤二期工程已開工建設(shè)，建設(shè)工期約18個月。錨地：規(guī)劃××港2#危險品錨地位于外航道南側(cè)，水深14~16m，面積20km2，可滿足50000噸級液體化工品船錨泊。運量安排：根據(jù)預測，2015年××港液體散貨運量缺口將達330萬噸其中本工程年運量安排為220萬噸，主要貨種包括燃料油、溶劑油、燒堿等。設(shè)計船型及組合靠泊：本工程設(shè)計船型為30000噸級化學品船,兼顧30000噸級以下油船和化學品船，由于目前××港僅在套爾河港區(qū)擁有1個1000噸級泊位，本工程建成后將承擔××港約95%的液體散貨運量，考慮到運輸貨種的多樣性和船舶到港的不均衡性，本工程碼頭大部分時間內(nèi)將呈現(xiàn)不同船型組合靠泊的情況，尤其是運輸液體化工品的船型主要為10000噸級以下的內(nèi)貿(mào)船舶。經(jīng)核算，在滿足完成預測吞吐量前提下，考慮船舶組合靠泊的概率，本工程的合理建設(shè)規(guī)模為建設(shè)2個30000噸級液體化工泊位。5、項目投資規(guī)模項目總投資萬元，其中工程費用萬元。6、資金來源項目總投資萬元，其中資本金擬定為萬元，由××港務集團有限責任公司和社會資本方共同出資；剩余建設(shè)資金由項目公司通過融資方式解決。二、可行性分析項目采用PPP模式運作的必要性和可行性1、國家政策鼓勵財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》財金〔2014〕113號規(guī)定，投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》國發(fā)〔2014〕60號文規(guī)定，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。認真總結(jié)經(jīng)驗，加強政策引導，在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力?！秶鴦赵恨k公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》國辦發(fā)〔2015〕42號規(guī)定，廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015年第25號令）中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法?！痢潦小痢粮酆８鄹蹍^(qū)液體化工碼頭項目屬于交通運輸類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，符合《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》財金〔2014〕113號、《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》國發(fā)〔2014〕60號、《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》國辦發(fā)〔2015〕42號等相關(guān)文件對PPP項目的行業(yè)適用性規(guī)定，適于采用PPP模式進行運作。2、行業(yè)主管部門和融資平臺支持意愿較強鑒于項目的特征，項目對資金需求量大，開發(fā)運營周期長，涉及領(lǐng)域廣（包括項目規(guī)劃設(shè)計、項目建設(shè)、項目運營等），單獨由政府或政府平臺公司完成難免會出現(xiàn)資金缺口，影響項目實施進度。而單獨由社會資本方進行開發(fā)建設(shè)與運營管理，則對社會資本方的開發(fā)建設(shè)能力與綜合水平有較高的要求，亦可能因與政府監(jiān)管機構(gòu)之間的溝通不暢對項目產(chǎn)生不良影響。需要政府和社會資本合作，相比于傳統(tǒng)的政府采購模式，PPP模式一方面減輕了政府財政壓力，另一方面能使項目的實施更加高效，由于政府采購是為了滿足實現(xiàn)政府職能和社會公共的管理進度、質(zhì)量，分擔部分風險，提高項目采購的效率，與傳統(tǒng)方式相比，PPP更能實現(xiàn)“物有所值”目標。其原因在于：風險轉(zhuǎn)移，打包合同、發(fā)揮規(guī)模效應、調(diào)動私營部門創(chuàng)新、提高公共項目的質(zhì)量等。因此，政府及相關(guān)融資平臺易于接受該模式。3、有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負擔，降低政府的債務風險。項目實施采用PPP模式后，政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證項目質(zhì)量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。4、有利于降低項目總體風險。PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風險分配,同時由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權(quán)。5、有利于提高公共財政使用效率，保障項目公益服務質(zhì)量。社會資本方參與項目能推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經(jīng)驗，從而用相對較少的成本，提供最優(yōu)的公共服務和產(chǎn)品。三、初步實施安排項目設(shè)計與建設(shè)進行競爭性磋商擇優(yōu)遴選社會資本方，項目在建設(shè)完成后由政府委托SPV公司經(jīng)營。1、合作模式運作方式：本項目采用PPP合作模式，由本次政府采購甄選的社會資本與政府指定機構(gòu)合資成立特殊項目公司（SPV）負責具體項目建設(shè)，同時負責項目的管理及運營；投資收益：合作期內(nèi)政府和社會資本投資收益主要來源為項目運營收益，政府和社會資本共擔風險、共享收益。2、投融資模式項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途項目總投資萬元，根據(jù)國務院《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)[2015]51號），本項目屬于碼頭類基礎(chǔ)設(shè)施項目，資本金比例維持20%不變。因此，資本金擬定為萬元，由××港務集團有限責任公司代表政府方出資萬元（持股比例為30%），中標社會資本方出資元（持股比例為70%），政府方與社會資本方持股比例為3:7。3、回報方式PPP項目的付費機制約定PPP項目中的收益回報，主要包括三類：政府付費，是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費，通常用于不直接向最終用戶提供服務的終端型基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目；使用者付費，是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，通常用于可經(jīng)營系數(shù)較高、財務效益良好、直接向最終用戶提供服務的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目；可行性缺口補助，是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助。綜合考慮××港現(xiàn)有及在建擬建液體化工泊位，××港現(xiàn)有液體散貨泊位的通過能力僅有20萬噸，2015年石油制品和液體化工品通過能力缺口分別為180萬噸和150萬噸。本工程重點安排港口運輸協(xié)議相對落實、運輸需求相對緊迫的燃料油、汽柴油、潤滑油、溶劑油、煤焦油、燒堿、二甲基甲酰胺、醋酸、醇類等貨種。通過上述分析可知，本項目建成后可經(jīng)營系數(shù)較高、財務效益良好、直接向最終用戶提供服務，由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務。故本項目采用使用者付費模式。四、財務測算經(jīng)測算，本項目財務內(nèi)部收益率為8.55%，稅前財務凈現(xiàn)值為萬元，投資回收期年。通過以上指標可以看出，本項目具有一定的財務盈利能力，經(jīng)濟效益較好。由盈虧平衡分析可知，項目經(jīng)營期均以生產(chǎn)能力利用率表示的盈虧平衡點BEP值達到37.72%，即能達到盈虧平衡。該指標表明，該項目抗風險能力較五、風險分配基本框架（一）風險分配原則按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目設(shè)計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。項目實施機構(gòu)在風險識別與分擔結(jié)構(gòu)時充分考慮到項目方案的吸引力，制定合理的風險分擔結(jié)構(gòu)。項目的風險分配遵從以下原則：1.承擔風險的一方應該對該風險具有控制力；2.承擔風險的一方能夠?qū)⒃擄L險合理轉(zhuǎn)移（例如通過購買相應保險）；3.承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經(jīng)濟利益或動機；4.由該方承擔該風險最有效率；5.如果風險最終發(fā)生，承擔風險的一方不應將由此產(chǎn)生的費用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。（二）風險識別與應對措施1、前期階段的風險分析及應對措施⑴風險分析項目合規(guī)風險。項目的合法合規(guī)性主要包括項目的依法立項、工程項目用地的合法取得、初步設(shè)計方案的批準、項目前期的批復、環(huán)境評價和工程地質(zhì)災害評價、地震評價、文物評價等環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會導致項目中斷甚至停止，該風險將主要由政府方承擔。導致項目合規(guī)風險的主要因素就是上述環(huán)節(jié)中涉及到的事項是否已經(jīng)確定，并附有批復文件。風險應對在項目前期與環(huán)保、發(fā)改、土地、住建、交通、海事等部門充分溝通，保證項目前期手續(xù)的合法性和完整性。2、融資階段的風險分析及應對措施⑴風險分析金融市場的變化對項目融資造成的風險。在本項目中，由于項目資產(chǎn)價值的70%以上由社會資本自行出資，其余資金由社會資本（或項目公司）通過各種渠道融資籌集。目前，項目公司廣泛采用的是向金融機構(gòu)貸款的債務融資模式，因此對金融市場上的利率變動較為敏感。在本項目實施過程中，如果借貸雙方采用固定利率，利率下降項目社會資本將承擔利息損失。如果采用浮動利率，利率上升將會增加社會資本的利息負擔，為此付出更高的利息代價，使其資金回報與預期產(chǎn)生偏差，嚴重時將會導致其不能如期還款而發(fā)生違約行為；反之，利率下降，將會增加項目社會資本的機會成本，使其獲取利息差額的收益。一旦發(fā)生銀行政策變化、銀根縮緊等原因造成預期的貸款無法按時足額發(fā)放，將會造成項目現(xiàn)金流短缺，嚴重時將會導致還款困難，社會資本將會為此承擔違約責任。風險應對選擇資金實力較強、開發(fā)經(jīng)驗豐富、對項目有深厚了解的社會資本，并要求社會資本或項目公司在注冊資金到位的情況下予以實施。②同意或鼓勵社會資本通過金融創(chuàng)新手段進行融資，并指定特定的政府融資平臺公司予以協(xié)助，在確保項目安全的前提下，減輕社會資本或項目公司的資金壓力。3、建設(shè)階段的風險分析及應對措施⑴風險分析成本超支風險。對項目建設(shè)成本產(chǎn)生影響的主要因素有原材料價上漲、勞動力成本的增加、設(shè)計方案的變更、施工管理水平、不可抗力等。對于本PPP項目和社會資本來講，由于項目建設(shè)期間成本超支，將全部由社會資本承擔。項目操作風險。社會資本或項目公司在對本項目的操作過程中，由于管理水平低下，造成成本上升，工程質(zhì)量低下，工程進度延期，產(chǎn)品不能適銷，將會對政府和社會資本都造成一定的損失。風險應對選擇項目經(jīng)驗充足、管理水平高的社會資本方，并加強建設(shè)期間的監(jiān)督管理，保證項目按期保質(zhì)保量的完成。4、運營階段的風險分析及應對措施 項目運營期風險分析及應對措施一覽表序號風險內(nèi)容可能影響結(jié)果風險承擔主體解決具體措施處置方法1不可風險1)項被中或終止2)建項目遭嚴損失雙方1)保：括筑程合保、三方責保、傷故償保、備物料輸險；2尋政府助保證確可力圍及方擔的責。轉(zhuǎn)移2政策風險1)項被中或受阻2)資加或收降低政府1許協(xié)中確政府項公司的利義，其政府策法律法發(fā)變后方責任義；2）權(quán)單與府末干協(xié)。預防3違約險項目迫期達不到期求雙方1）定方反同任）具覆約保安涵3確仲機和適用準法4選譽好實強的承商。降低4通貨膨脹、率變化項目益低社會資本1）定率貸擔2）金機構(gòu)密合；）用、利區(qū)、保底套保技以小利變的影響4尋政的率保。預防5原材、人工價格變動項目益低社會資本1分慮謹預項目在購買原料可性2訂照不合同定代原應急劃及其他代排。減低后備措施6競爭風險市場爭致目達不預生能力，益損政府1)做國外場研析府或其公機保?；乇?不能工風險項目迫期終止或不預要求社會資本1用可成的2)擇適的承商3擔4合同立格的獎條。預防減低、備措施8技術(shù)險項目告敗增大投資社會資本1筑包出履保限續(xù)到完后幾月至年定價格合中立新貼款和格懲罰性款3做嚴技術(shù)證。接受自留）轉(zhuǎn)移、防9運營護風險項目本加收益降低社會資本1)選有驗運商)加管。預防減低10移交險不能利交雙方1)投好備和移前恢復性修。轉(zhuǎn)移預防11環(huán)境險項目止被增加投資社會資本1)投；2可性究環(huán)評3)管理。轉(zhuǎn)移預防、低六、合同體系(一）合同體系簡介合同體系主要包括項目合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同和保險合同等。（二）項目常見合同簡介1、PPP項目合同項目合同是其中最核心的法律文件。項目邊界條件是項目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界。根據(jù)《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》，明確投資人和政府的職責及權(quán)利，具體擬定原則如下：強調(diào)合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場機制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利義務。強調(diào)提高公共服務質(zhì)量和效率。政府通過引入社會資本和市場機制，促進重點領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給，提高公共資源配置效率。強調(diào)社會資本獲得合理回報。鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下，降低項目成本、提高資源配置效率、獲取合理投資回報。強調(diào)公開透明和陽光運行。針對項目建設(shè)和運營的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確政府監(jiān)管職責，發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)作用，提高信息公開程度，確保項目陽光運行。強調(diào)合法合規(guī)及有效運行。項目合同要與相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范相互銜接好，確保強調(diào)國際經(jīng)驗與國內(nèi)實踐相結(jié)合。借鑒國外先進經(jīng)驗，總結(jié)國內(nèi)成功實踐，積極探索，務實創(chuàng)新，適應當前深化投融資體制改革需要。2、履約合同（1）融資合同從廣義上講，融資合同可能包括項目公司與貸款方簽訂的項目貸款合同、擔保人就項目貸款與貸款方簽訂的擔保合同、政府與貸款方和項目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議等多個合同。其中，最主要的融資合同是項目貸款合同。通常項目公司會作為借款人與國內(nèi)金融機構(gòu)等簽訂項目貸款合同。一般來講，項目貸款合同中約定的主要條款包括：陳述與保證、先決條件、償還合同、擔保與保障、抵消、違約、適用法律與爭議解決等。（2）工程承包合同PPP項目公司一般只作為融資主體和項目管理者而存在，本身不一定具備自行設(shè)計、采購、建設(shè)項目的條件，因此可能會將部分或全部設(shè)計、采購、建設(shè)工作委托給工程承包商，簽訂工程承包合同。項目公司可以就項目的設(shè)計、采購、施工與單一承包商簽訂總承包合同，也可以分別與不同承包商簽訂合同。承包商的選擇要符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。（3）運營服務合同根據(jù)PPP項目運營內(nèi)容和項目公司管理能力不同，項目公司可能需要考慮將項目全部或部分的運營和維護事務外包給有經(jīng)驗的運營服務商，并與之簽訂運營服務合同。（4）保險合同由于采用PPP模式的項目資金規(guī)模大、生命周期長，PPP模式參與方在考慮簽訂PPP保險合同時，通常需要考慮針對融資、建設(shè)、運營等多個階段的哪些風險進行投保、以及當?shù)厥欠窨梢蕴峁┻@些類型的保險等。在PPP模式中，通常涉及的保險類型包括運輸階段的貨物險、建筑工程一切險、針對設(shè)計或其他專業(yè)服務的專業(yè)保障險、針對間接損失的保險、第三人責任險、政治風險保險等。（5）其他合同在不同PPP項目中還可能會涉及其他的合同，例如與專業(yè)顧問單位簽署的工程咨詢顧問合同、財務顧問合同、稅務顧問合同及法律顧問合同。PPP項目基本合同體系（三）權(quán)利義務邊界1、政府方的權(quán)利與義務⑴負責自身出資份額以貨幣形式出資到位。⑵只參與項目運作公司的重大決策及監(jiān)督，不參與項目運作公司的日常經(jīng)營管理。負責項目向規(guī)劃、國土、環(huán)保、發(fā)改等部門報批工作。負責為項目公司開發(fā)建設(shè)提供必要的政策支持，包括各項優(yōu)惠政策的落實。在項目開發(fā)期間，在需要協(xié)調(diào)地方相關(guān)部門進行配合時，為項目公司提供支持。在項目運營期間，應根據(jù)國家政策為本項目積極爭取國家或省市相關(guān)專項或獎勵資金。政府方有權(quán)根據(jù)實際需要，修改相關(guān)工程建設(shè)標準，并對項目的實施與運營進行監(jiān)督，并擁有項目運作情況的知情權(quán)。⑻政府方有權(quán)對項目進行績效考核，包括：項目日常運行過程中的績效監(jiān)控、項目階段性的績效評價和項目實施完畢后整個項目實施周期的績效評價。2、社會資本方的權(quán)利與義務⑴社會資本方負責自身出資份額以貨幣形式出資到位。⑵社會資本方負責項目公司的具體日常經(jīng)營管理工作，負責委派項目運作公司法人代表。⑶負責項目所需自有資金的到位及項目的融資與建設(shè)工作，保證項目進度與質(zhì)量，組織并通過竣工驗收。⑷在開發(fā)過程中，社會資本方自行承擔項目費用風險。⑸未經(jīng)政府批準，社會資本方不得擅自轉(zhuǎn)讓本PPP項目的股權(quán)及開發(fā)權(quán)。⑹負責項目運營期內(nèi)項目資產(chǎn)等運營維護工作。⑺社會資本方除PPP項目實施方案簽訂協(xié)議承擔的規(guī)定義務外，不再承擔其他費用。⑻社會資本方有項目利潤的優(yōu)先分配權(quán)。3、項目資產(chǎn)權(quán)屬項目建成后，所形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)均歸政府所有。4、風險分配結(jié)果項目風險識別與分配一覽表風險類型風險點政府承擔社會資本承擔項目的風險識別政策風險金融政策改革風險√土地使用制度改革風險√產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整風險√市場風險購買力風險√行業(yè)風險√運費風險√供需風險√配套設(shè)施運維風險√財務風險融資風險√通貨膨脹風險√利率變化風險√稅率變化風險√社會風險區(qū)域發(fā)展風險√國民經(jīng)濟狀況變動風險√公眾干預風險拆遷安置風險√公眾社會活動風險√管理與技術(shù)風險企業(yè)內(nèi)部管理風險√合同糾紛風險√招投標風險√生產(chǎn)力短缺風險√建筑設(shè)計變動風險√（五）履約保障邊界根據(jù)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，履約擔保由建設(shè)履約保函和維護保函組成。履約保函的數(shù)額不超過估算價的10%，社會資本方應于中標后30天內(nèi)提交。合作期內(nèi)，如果項目公司未能履行PPP合同中規(guī)定的義務，政府或政府行業(yè)主管部門有權(quán)兌取履約保函。 本項目履約保障邊界規(guī)定如下：自簽定項目協(xié)議之日起（15）個工作日內(nèi)社會資本方應向政府方提交按照規(guī)定格式出具的政府方作為受益人的履約保函，以保證社會資本方按照本協(xié)議的條款和條件履行本協(xié)議項下有關(guān)項目投資、建設(shè)、運營和維護的各項義務。履約保函應由政府方可接受的金融機構(gòu)出具，并經(jīng)政府方認可。工程建設(shè)履約保函金額依據(jù)單項工程PPP合同確定，在單項工程開工之前根據(jù)單項工程造價不低于【5】%且不超過【10】%的金額繳納。 單項工程開始運營日后七（7）個工作日內(nèi)，社會資本方應向政府方提交按照規(guī)定格式出具的維護保函，以保證社會資本方履行本協(xié)議項下管理和維護項目設(shè)施的義務。維護保函應由政府方可接受的中國境內(nèi)的金融機構(gòu)出具。若政府方在項目協(xié)議期內(nèi)根據(jù)本協(xié)議的規(guī)定兌取維護保函項下的金額，社會資本方應在十五（15）個工作日之內(nèi)將維護保函補充至規(guī)定的金額，并向政府方出示其已經(jīng)恢復維護保函金額的證據(jù)。合作期內(nèi)，項目公司必須自費購買和維持適用法律所要求的保險，并將政府或政府行業(yè)主管部門和項目公司均列為保險單上的被保險人。（六）調(diào)整銜接邊界1、應急處置和臨時接管⑴合作期內(nèi)，如項目公司出現(xiàn)以下違約行為，項目實施機構(gòu)有權(quán)實施臨時接管：①因管理不善，發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的；嚴重影響到社會公共利益和安全的；法律、法規(guī)禁止的其他行為。⑵臨時接管項目所產(chǎn)生的一切費用，將根據(jù)項目合同約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。2、提前終止發(fā)生以下情況，PPP合同可提前終止:項目公司發(fā)生嚴重違約事件時，××市政府或政府行業(yè)主管部門有權(quán)發(fā)出終止合同的意向通知;⑵發(fā)生政府部門嚴重違約事件時，項目公司有權(quán)發(fā)出終止合同的意向通知;⑶發(fā)生不可抗力時，PPP合同簽訂雙方無法協(xié)商一致繼續(xù)履行各自義務，雙方有權(quán)向?qū)Ψ桨l(fā)出終止合同的意向通知。3、合同變更及補償⑴在合作期間，如果發(fā)生以下事件，項目公司可從政府方獲得一般補償。①不可抗力事件導致工程建設(shè)投資、維護成本增加;②法規(guī)政策變更使得項目公司為符合新的法規(guī)政策要求調(diào)整建設(shè)標準導致投資或運營維護成本增加超過10%。一般補償可以采取以下形式:一次性補償(即貨幣形式補償)或調(diào)整財政補貼。⑵在合作期間，如果發(fā)生以下事件，項目公司依照《PPP合同》承擔違約責任。①項目公司未能根據(jù)規(guī)定提交履約保函或未能補充履約保函金額并保持有效；②未經(jīng)政府批準，項目公司私自出租、轉(zhuǎn)讓、抵押或質(zhì)押項目設(shè)施；③項目公司未對項目設(shè)施進行定期維護或未達到維護標準，造成重大安全事故，嚴重影響社會公眾利益。七、監(jiān)管架構(gòu)監(jiān)管原則與體系1、監(jiān)管原則（1）依法監(jiān)管原則我國政府監(jiān)管必須堅持以立法為先導，政府監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置以及監(jiān)管職責必須以法律的明確授權(quán)為依據(jù)，依法明確政府的監(jiān)管范圍和監(jiān)管程序。只有做到政府監(jiān)管有法可依、有法必依，才能有效規(guī)避政府相關(guān)部門監(jiān)管的隨意性，減少權(quán)利膨脹等相關(guān)風險。（2）限制與激勵相結(jié)合原則堅持限制與激勵相結(jié)合，就是在PPP項目實施的全過程，政府一方面為追求社會效益而需要對被監(jiān)管企業(yè)進行限制性的監(jiān)管，如市場準入、建設(shè)、運營、移交過程中質(zhì)量、價格、項目驗收的監(jiān)管。另一方面，為發(fā)揮PPP模式運作的優(yōu)勢，使更多的社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城市化和市場化的進程，需要采取激勵機制，激發(fā)私營企業(yè)努力降低生產(chǎn)成本，同時提高生產(chǎn)效率和服務質(zhì)量，保障社會效益。（3）公開透明、可問責原則公開透明原則要求PPP項目監(jiān)管機制在設(shè)計時必須考慮監(jiān)管的內(nèi)容、過程和結(jié)果等信息的公開性，使監(jiān)管流程透明化，保證社會公眾的知情權(quán)，創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境?？蓡栘熢瓌t要求政府的監(jiān)管活動必須接受政府自身和社會公眾監(jiān)督，規(guī)避監(jiān)管機構(gòu)濫用職權(quán)。（4）獨立專業(yè)原則重組政府監(jiān)管機構(gòu)時必須堅持獨立性的原則，即政府監(jiān)管機構(gòu)獨立于政策制訂部門和被監(jiān)管企業(yè)，實行政企分開，使三者成為互相制衡的不同主體，以確保監(jiān)管的公正性，避免出現(xiàn)政府既是運動員又是裁判員的問題。專業(yè)性原則是對政府監(jiān)管部門的技術(shù)要求，由于公共項目技術(shù)比較復雜，涉及很多領(lǐng)域的專業(yè)知識，政府監(jiān)管機構(gòu)應建立一支在工程技術(shù)、財務、法律等方面精通的專業(yè)人才隊伍，以更好的發(fā)揮監(jiān)管效益。（5）提高監(jiān)管效率原則在公共項目實施過程中，政府監(jiān)管不利將會帶來各種各樣的風險，為此政府監(jiān)管應以提高監(jiān)管效率為準則，在保證企業(yè)生產(chǎn)效率，讓被監(jiān)管企業(yè)得到合理利潤的同時也能保障社會公眾的基本利益。（6）多層次監(jiān)管原則健全的監(jiān)管體制要求多層次全方位的監(jiān)管，包括四個方面：司法部門對監(jiān)管機構(gòu)行為和程序的審查；法律法規(guī)對監(jiān)管機構(gòu)的基本約束；監(jiān)管機構(gòu)對被監(jiān)管者的監(jiān)管；社會公眾與被監(jiān)管者對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管。2、監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置由項目公司、政府代表、專家顧問等組成協(xié)調(diào)委員會，對于項目公司內(nèi)外部利益沖突，進行協(xié)調(diào)解決，也可以致力于與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通。3、監(jiān)督體系PPP項目合同中除應規(guī)定社會資本方的績效監(jiān)測和質(zhì)量控制等義務外，還應保證政府方合理的監(jiān)督權(quán)和介入權(quán)，以加強對社會資本的履約管理。與此同時，政府還應依法嚴格履行行政管理職能，建立健全及時有效的項目信息公開和公眾監(jiān)督機制。設(shè)置多級監(jiān)督體系，以保障項目進度、服務質(zhì)量及公共利益。常見的監(jiān)督體系分三級。政府行業(yè)主管部門不定期檢查，協(xié)調(diào)委員會根據(jù)需要可以定期也可以隨機抽查，項目公司內(nèi)部審計監(jiān)察團隊需定期對項目的建設(shè)、服務等進行常規(guī)檢查。對于沖突的解決，一般先由協(xié)調(diào)委員會進行協(xié)調(diào)，然后是協(xié)調(diào)委員會下設(shè)的專家委員會進行專業(yè)性評判，最后才是選擇仲裁訴訟等，這有利于保障合作伙伴關(guān)系及各方利益。（三）監(jiān)管方式1、履約管理××市政府或政府授權(quán)實施機構(gòu)對項目公司在合作期內(nèi)的合同履行情況進行監(jiān)督管理。2、行政監(jiān)管首先，針對PPP項目的監(jiān)管，××市政府專門成立PPP項目管理辦公室，作為專門、獨立、綜合性的PPP項目政府監(jiān)管機構(gòu)，保證PPP項目行政監(jiān)管的效率。其次，明確各個政府行政監(jiān)管部門的監(jiān)管職責和范圍：交通或海事部門為本項目建設(shè)市場的監(jiān)管主體，授權(quán)實施機構(gòu)主要監(jiān)管本項目的融資、建設(shè)、運營、移交等狀況，財政局和審計局主要管理PPP項目的資金使用、分配與安全問題等。3、公眾監(jiān)督等。本PPP項目社會監(jiān)管體系可以由兩部分組成:在政府網(wǎng)站上建立PPP項目公眾投訴及建議平臺。項目公司接受居民及其他用戶投訴，政府主管部門接受居民及其他用戶對項目公司的投訴。(2)建立PPP項目聽證會制度。建立聽證人員甄選制度，公正廣泛地選取聽證成員;聽證的主要議題應在相關(guān)媒體上公示，開放實時網(wǎng)絡(luò)討論，真正做到公眾參與并定期把結(jié)果反饋給公眾。實現(xiàn)對PPP項目監(jiān)管的再監(jiān)督，保障公眾需求得到滿足。（四）績效評價1、績效評價應當遵循以下基本原則：科學規(guī)范?？冃гu價應當嚴格執(zhí)行規(guī)定的程序，按照科學可行的要求，采用定量分析評價為主，定量與定性分析相結(jié)合的方法；公正公開?？冃гu價應當符合真實、客觀、公正的要求，依法公開并接受監(jiān)督；分階段實施?？冃гu價由政府授權(quán)項目實施機構(gòu)牽頭組織，根據(jù)項目建設(shè)、運營、移交不同階段的特點，分別組織實施。2、本項目的績效評價重點從項目目標實現(xiàn)程度、運營管理水平、資金使用效率、公共服務質(zhì)量、公眾滿意度、可持續(xù)性等方面開展。主要分三個階段開展：一是項目建設(shè)過程中的績效監(jiān)控，主要監(jiān)控質(zhì)量和成本的控制情況，比如工程和服務質(zhì)量、預算與實際支出的差距等，另外還要考核社會資本注冊資金到位情況；保證金到位情況；保險購買情況；環(huán)保情況；前期手續(xù)完備情況；融資情況；項目管理制度是否健全；項目管理責任制、招投標制、工程監(jiān)理制和合同制等制度落實情況；工程建設(shè)質(zhì)量、項目竣工驗收、財務及資產(chǎn)管理情況；項目建設(shè)過程中存在的主要問題和整改落實情況；政策宣傳、信息報送、檔案管理以及部門協(xié)作配合等情況，通過對項目建設(shè)階段績效的考核來實現(xiàn)政府的監(jiān)督管理職能。二是項目運營過程階段性的績效評價。在項目日常運行期間，每年開展一次階段性評價，主要是對階段目標實現(xiàn)情況；提供公共產(chǎn)品和服務的數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本；資金使用效率、財務制度、核算規(guī)范性；公共服務可持續(xù)性和公眾滿意度；項目產(chǎn)出效果（及時性、有效性、可靠性）；組織機構(gòu)是否健全、管理制度是否健全及執(zhí)行性等方面進行監(jiān)測、評價，以提升項目實施的質(zhì)量和效率。三是項目全生命周期結(jié)束后，對項目整個實施周期進行考核，對項目的總體目標實現(xiàn)程度、成本效益、可持續(xù)性和公眾滿意度等當面進行綜合評價，評價結(jié)果作為移交的參考依據(jù)。3、未達到績效標準的后果。為了對項目公司（社會資本方）形成有效約束，需要明確約定未達到績效標準的后果，具體包括：（1）扣減履約保證金。在整個項目各個階段績效評價過程中，根據(jù)未達到績效標準的情形和影響程度分別設(shè)置相應的履約保證金扣減比例。即對