城市公用企業(yè)長期虧損的原因分析

城市公用企業(yè)長期虧損的原因分析

公共服務企業(yè)（以下簡稱公共企業(yè)）承擔著為城市居民提供住房、自來水、交通、冬季供暖和其他需求的責任。幾十年來,這些企業(yè)為保障人民群眾的基本生活需要,促進城市建設,保持市場和社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是,改革開放以來,隨著環(huán)境的變化,公用企業(yè)經(jīng)營日益艱難,虧損額居高不下,有的甚至完全依靠財政補貼來維持。目前,全國供水、供熱、公交企業(yè)虧損面分別達40%、45%和82%.全國煤氣系統(tǒng)1999年60戶大中型企業(yè)共虧損5.819億元,平均每戶企業(yè)虧損969.828萬元,2000年1至11月40戶大中型企業(yè)共虧損4.249億元,平均每戶虧損1062.250萬元。長期虧損帶來了一系列負面效應:其一,企業(yè)無法根據(jù)市場需要實施長期發(fā)展戰(zhàn)略,無力進行技術(shù)革新和技術(shù)改造,難以推行現(xiàn)代化管理,陷于生存危機而不能自拔,失去了應有的活力;其二,直接影響城鎮(zhèn)居民生活水平的提高和質(zhì)量的改善。由于虧損,企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力受到制約,跟不上市場需求的變化,使很大一部分居民還處于用氣難、用水難、上車難、取暖難的狀態(tài);其三,使政府背上沉重的財政包袱,削弱了對經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的調(diào)節(jié)和推動功能。由于公用企業(yè)特殊的地位和獨特的作用,對其虧損問題必須給予高度重視,并采取相應的對策和措施,早日加以解決,否則就要拖累整個國民經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展。一、公共企業(yè)虧損原因分析造成公用企業(yè)虧損的原因是多方面的,也是十分復雜的。概括起來,可從外部和內(nèi)部兩方面因素進行剖析。(一)公用企業(yè)管理中存在的問題我國的公用事業(yè)是由國家扶持建立的。幾十年來,建設由國家撥款,生產(chǎn)經(jīng)營由財政補貼,價格由政府控制,屬于完全由行政調(diào)控的行業(yè)。這種高度集中調(diào)控體制曾經(jīng)對啟動城市公用事業(yè)發(fā)揮了不可替代的作用,然而在社會主義市場經(jīng)濟體制下卻越來越明顯地表現(xiàn)出它的局限性和不適應性。l.以地域為界限的政府投資管理體制,影響了公用事業(yè)的合理布局,制約了企業(yè)規(guī)模效益和邊際效益的增長。在現(xiàn)行體制下,每個地區(qū)都希望在本地建立門類齊全、完整覆蓋的經(jīng)濟體系。它使人們在經(jīng)濟發(fā)展過程中往往重視小范圍的經(jīng)濟分析而忽視宏觀經(jīng)濟評價,因此派生出以財政覆蓋為界限的經(jīng)濟管理模式,限制了經(jīng)濟融通,從而導致公用基礎設施難以充分發(fā)揮其效能。如,城市的燃氣供應設施,現(xiàn)都是以行政管轄地域為界建立的,不論大、中、小城市都自成體系,很少考慮規(guī)模經(jīng)濟的要求。以日供應30萬m3煤氣為例,新建一座焦爐制氣廠需要10億元投資,一座直立爐制氣廠也需5億元投資。而若從相鄰城市引進氣源,按新建同樣輸配能力的200km管線計算,也不過4億元,比較效益不言而喻。具備這一條件的城市很多,可真正這樣做的,卻很少。2.成本與銷售價格倒掛,給企業(yè)造成巨額虧損。公用企業(yè)產(chǎn)品的原材料價格都己放開,實現(xiàn)了市場化,而產(chǎn)品銷售價格則仍由計劃控制,由此普遍形成成本高于售價的怪現(xiàn)象。如杭州管道煤氣公司從杭鋼以1.20元/m3購進焦爐煤氣,按政府規(guī)定以0.95元/m3賣給居民,僅此一項每年就虧損350萬元,占總虧損的8.02%.3.價值標準的多元化,扭曲了企業(yè)的正常行為。按照市場經(jīng)濟要求,企業(yè)應當有自己的行為目標,其長期發(fā)展的目標應當是三個最大化,即長期收益最大化、市場占有份額最大化和資本增長最大化。但由于公用行業(yè)改革滯后于其他行業(yè),至今還處于計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟兩種體制交替階段(表現(xiàn)最集中的是原材料購進市場化、產(chǎn)品生產(chǎn)和供應計劃化)。因此在經(jīng)濟運行的價值體系中經(jīng)濟效益不一定是企業(yè)的主要目標,而同時存在著多元的價值導向。如上級某領導的個人意志、各種利益群體的牽制、超福利的輿論導向以及“老板缺位、經(jīng)營者錯位”的運行機制,使得企業(yè)在追求三個最大化目標時必然受到多重標準的影響,掌握企業(yè)航向的經(jīng)營者主要是使關(guān)系自身利益的上級領導滿意,同時還要代表政府平衡各種利益群體的關(guān)系,約束自己的行為。在這種價值環(huán)境下,企業(yè)往往不顧長期利益而追求短期利益最大化。4.責權(quán)不清,企業(yè)無法自主經(jīng)營。隨著外部環(huán)境逐漸市場化,公用企業(yè)一方面受到市場約束機制越來越強烈的影響,另一方面由于“婆婆”擔心企業(yè)管不好家,采取許多防范控制措施,使企業(yè)所應當擁有的法人財產(chǎn)權(quán)一直無法落實,因此搞不清“親娘”的企業(yè)成了“童養(yǎng)媳”。當市場導向目標與政府意志不一致,或者是政府“越俎代庖”,或者是企業(yè)無條件地服從政府的意愿,同時還要替政府承擔決策責任,事實上已成為非行為能力的“法人”。最終,不僅錯過了一個個可資利用的市場機會,還要替政府受過,接受“看不見的手”的懲罰。(二)企業(yè)綜合競爭力薄弱1.企業(yè)缺乏必要的激勵、約束手段,職工勞動熱情降低,人才優(yōu)勢弱化。受價值環(huán)境的限制,公用企業(yè)不可能建立一個公正衡量貢獻的標準,公平獎勵那些對企業(yè)發(fā)展有功之臣,特別是對他們的超前、超額投入給予相應的補償,形成刺激員工擴大自身再生產(chǎn),增加自身使用價值的內(nèi)部激勵機制;同時由于現(xiàn)有的國有經(jīng)濟管理模式無法形成對國有企業(yè)“內(nèi)部人”的有效監(jiān)控,由此不僅職工中尚未建立自主意識和競爭意識產(chǎn)生“下崗與失業(yè)”的危機感,就是不少企業(yè)領導也隨著在位時間的延長而逐漸倦怠,感到自己的所得與付出不平衡,致使“59”問題成為一種司空見慣的現(xiàn)象。長期虧損運營,使企業(yè)做不到象“三資”企業(yè)那樣實行高工資、高福利,因而也就保持不住和吸引不來高素質(zhì)的人才。沒有一支高水準的職工隊伍,企業(yè)綜合競爭力就會逐步削弱。它反過來又影響企業(yè)的吸引力和凝聚力,造成職工思想波動,人心渙散,對工作失去應有的熱情。2.機構(gòu)臃腫,人浮于事。同其他行業(yè)的國有企業(yè)一樣,公用企業(yè)從它誕生時就是按照政府行政機關(guān)的模式為完成上級布置的任務而設立的,一些單位與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營幾乎沒有什么聯(lián)系。龐大的機構(gòu)設置,造成機關(guān)人員遠遠超出了實際經(jīng)營活動需要,人浮于事是一種較為普遍的現(xiàn)象。近年來,由于其他行業(yè)許多企業(yè)破產(chǎn)倒閉,工人下崗,被壟斷保護的公用企業(yè)成了眾人“向往”的去處,一些有關(guān)系、有門路的人紛紛往里擠,再加上每年作為政治任務必須接收的復員轉(zhuǎn)業(yè)軍人和大中專畢業(yè)生,企業(yè)己人滿為患。以錦州煤氣總公司為例,按現(xiàn)有的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模,有1000人足矣,而它卻要養(yǎng)活1600多人,每年僅人頭費就要多支出700多萬元。如果能把多余的人減掉,企業(yè)不僅不虧損,還會盈利200多萬元。應該指出,體制改革以來,盡管公用企業(yè)對內(nèi)部機構(gòu)設置進行了多次調(diào)整,對人員也進行了精減,但并未從根本上解決問題。此外,為了保持社會穩(wěn)定的大局,企業(yè)是以極高的代價裁員的(如有的企業(yè)規(guī)定男職工50歲,女職工42歲即可帶100%的工資離崗休息),其結(jié)果是減人并未增效,反而為深化改革帶來了痛苦的后遺癥。3.經(jīng)營效率低,成本居高不下。絕大多數(shù)公用企業(yè)使用的技術(shù)及設備已落后、老化,一些在發(fā)達國家已被淘汰的技術(shù)及設備我們還在使用,加上現(xiàn)有以行政區(qū)劃為特征的公用產(chǎn)品的產(chǎn)銷體制不能跨地運營以實現(xiàn)規(guī)模效益,造成低效率、高成本,產(chǎn)出的絕大部分被內(nèi)部消耗掉了。以燃氣行業(yè)為例,我國的職工人年均銷售收入僅為日本的1/68,職工人年均銷氣量僅為日本的1/14.8。二、繼續(xù)走經(jīng)濟體制的路線,確保經(jīng)濟的發(fā)展環(huán)境有序城市公用企業(yè)雖然具有一定的特殊性,但它首先具有企業(yè)的一般性。不允許這些企業(yè)利用其自然的市場優(yōu)勢獲取超額利潤,并不意味著這些企業(yè)必須遵循計劃經(jīng)濟的觀念繼續(xù)走計劃經(jīng)濟的老路。實際上,公用企業(yè)完全應當在以保證社會服務為市場準入的條件下,按照市場經(jīng)濟的法則來運行?？梢哉f,這是解決公用企業(yè)虧損問題的關(guān)鍵。因此,探索扭虧的途徑,必須從深化改革入手,這也是最基本的途徑。(一)所有制結(jié)構(gòu)的多元化實踐證明,單一的國有經(jīng)濟,不僅使公用企業(yè)的資金來源嚴重短缺,而且易使企業(yè)產(chǎn)生惰性,過分依賴政府,失去應有的活力,對企業(yè)的發(fā)展極為不利。對此,在保證國有經(jīng)濟具有一定控制力的前提下,可允許非國有經(jīng)濟介入,依法經(jīng)營,逐步實現(xiàn)所有制結(jié)構(gòu)的多元化?？赏ㄟ^吸收各種經(jīng)濟成份,將企業(yè)改制為多元投資主體的有限責任公司或股份有限公司。投資主體可以是國有企業(yè)、集體企業(yè)、中外合資企業(yè),也可以是自然人。要鼓勵國外供水、供氣、供熱企業(yè)投資參股,據(jù)此一方面引進國外的先進技術(shù),一方面引進國外的先進管理理念和方法,進而提高公用企業(yè)的技術(shù)水平、經(jīng)營管理水平,改善企業(yè)的效益狀況。(二)逐步建立適應城鄉(xiāng)統(tǒng)一的企業(yè)經(jīng)營管理模式要引入競爭機制,向規(guī)?；?、集約化經(jīng)營的方向努力。借鑒國外經(jīng)驗,根據(jù)我國當前水、氣、熱生產(chǎn)和供應能力還比較低,供需矛盾尚未根本緩解的實際情況,公用行業(yè)中的供水、供氣、排水和污水處理、供熱等企業(yè)應主要采取特許經(jīng)營權(quán)競標和鼓勵跨地區(qū)經(jīng)營或城鄉(xiāng)一體化經(jīng)營方式,引入競爭機制?？晒膭钯Y產(chǎn)規(guī)模較大、集約化程度較高、管理規(guī)范的供水、供氣、供熱企業(yè)以資本為紐帶,跨地區(qū)、跨部門組建企業(yè)集團,憑借資本、管理等優(yōu)勢,通過投資、兼并、收購、托管等方式,接收其他城市或縣級以下城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱企業(yè)的經(jīng)營,逐步在有條件的地區(qū)形成區(qū)域性的或城鄉(xiāng)一體化的城市供水、供氣、供熱的經(jīng)營模式。城市公交要實行政府全面規(guī)劃、統(tǒng)一管理、特許經(jīng)營、適度競爭的方針。國有骨干公交企業(yè)要通過資產(chǎn)管理,進行組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整,或通過市場融資以及債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)等方式,積極吸收和利用非國有資本,放大國有資本的功能,實現(xiàn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多樣化、經(jīng)營集約化、發(fā)展規(guī)?；?。也要鼓勵非國有經(jīng)濟進入公交領域,通過競爭來降低成本、降低費用,促進企業(yè)發(fā)展,提高服務水平。公用企業(yè)應盡快實現(xiàn)主業(yè)與輔業(yè)的分離,絕不能再允許“輔業(yè)啃主業(yè)、主業(yè)啃財政”的現(xiàn)象繼續(xù)下去。輔業(yè)要獨立經(jīng)營,自負盈虧,并要放開市場,嚴禁利用特殊地位實行經(jīng)營壟斷,要在競爭中求生存和發(fā)展。(三)建立和完善發(fā)揮能為企業(yè)經(jīng)營效率的保障機制產(chǎn)權(quán)不清、責權(quán)不明、政企不分是造成公用企業(yè)長期虧損的根源,因此,盡快建立起現(xiàn)代企業(yè)制度,是公用企業(yè)徹底扭轉(zhuǎn)虧損局面的當務之急。目前,突出的是要做好以下工作:1.劃清產(chǎn)權(quán)界限,將產(chǎn)權(quán)與行政權(quán)分清,為國有公用企業(yè)構(gòu)筑最終監(jiān)督者。管理差、效率低,這只是公用企業(yè)虧損的表面原因,其實質(zhì)是企業(yè)在分配環(huán)節(jié)上資本權(quán)利被削弱。由于國有經(jīng)濟缺少一位被充分激勵,對資產(chǎn)效益真正關(guān)心的“最終監(jiān)督者”,使得效益這一目標常為其他利益所左右。目前實施的國有資產(chǎn)管理部門委托管理還不是真正意義上的“最終監(jiān)督者”。這一問題可通過采取以下措施解決:第一,在允許多種經(jīng)濟成份投資國有公用企業(yè)的前提下,根據(jù)企業(yè)的投資來源明確產(chǎn)權(quán),將企業(yè)轉(zhuǎn)制為股份有限公司,以建立起合理的制衡機制和有效的法人治理結(jié)構(gòu),增強企業(yè)內(nèi)部約束力和綜合競爭力,提高資產(chǎn)整體運營效率;第二,在改革初期,考慮到新舊體制平穩(wěn)交替,目前的政府補貼作為一種社會福利,在一定時期內(nèi)還需保留,但應逐步減少,直至改革到位后取消;第三,政府作為一個平等的投資者,以控股為手段在涉及到企業(yè)關(guān)、停、轉(zhuǎn)、定價等關(guān)系居民重大利益事項時左右企業(yè)行為,當然,也要承擔由此帶來的后果(如價格補貼等);第四,在保持控股的前提下,多余的股份政府可逐步轉(zhuǎn)讓給社會其他投資者,實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多樣化,讓企業(yè)按照經(jīng)濟規(guī)律自行實現(xiàn)資產(chǎn)聯(lián)合,推進規(guī)模經(jīng)營;第五,在實施過程中,可考慮先由中央政府幫助地方政府從企業(yè)中退出來,成為市場的監(jiān)督者和管理者,進而既做到產(chǎn)權(quán)明晰,又政企分開,還經(jīng)營權(quán)于企業(yè),保證其按照市場需要靈活組織生產(chǎn)經(jīng)營活動,實現(xiàn)效益最大化。2.深化企業(yè)內(nèi)部改革,轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制。第一,建立管理人員能上能下的人事制度。要堅決取消企業(yè)的行政級別,企業(yè)管理機構(gòu)的設置應以企業(yè)經(jīng)營活動需要為轉(zhuǎn)移,按精干、高效原則,經(jīng)營活動需要設置什么部門,就設置什么部門,多余的應一律裁掉。領導崗位的管理人員應實行競聘任期制,做到擇優(yōu)聘用。其他管理人員也應實行競聘上崗。要建立健全對管理人員的考評制度與淘汰制度,真正做到能者上、平者讓、庸者下。第二,建立能進能出的勞動用工制度?，F(xiàn)在許多公用企業(yè)人滿為患,是造成成本高、費用大、經(jīng)營虧損的一個最直接的因素。之所以會出現(xiàn)這種狀況,就是因為公用企業(yè)職工的“鐵飯碗”還沒有打破,企業(yè)只能進不能出。對此,必須加大改革力度,停止政府通過行政權(quán)力強行往企業(yè)分配人員的做法,把用工權(quán)徹底還給企業(yè)。要全面落實勞動合同制,允許工人選擇企業(yè),也允許企業(yè)選擇工人,并視經(jīng)營活動需要有權(quán)增加或減少職工。第三,建立收入能高能低的分配制度。公用企業(yè)效率低下,與長期存在的分配上的平均主義和簡單地按工齡長短確定工資等級的不合理分配制度有密切關(guān)系。顯然,這種陳舊的分配辦法和激勵機制是必須加以改變的。在堅持按勞分配為主的同時,要允許和鼓勵資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素參與分配。企業(yè)要依據(jù)效益狀況確定工資總額,工資的增長必須慢于勞動生產(chǎn)率的增長,不能“分光吃光”,更不能吃“探頭糧”。要將職工的收入與工作成效和工作態(tài)度掛鉤,提高職工收入與職工的實際貢獻、企業(yè)效益掛鉤,要加大活工資在工資總額中的比重,采取靈活多樣的工資形式,合理拉大分配差距,切實做到貢獻大的多得,貢獻小的少得,形成有效的激勵機制。對企業(yè)法人代表應實行年薪制,并創(chuàng)造條件向股票期權(quán)制過渡,以充分調(diào)動經(jīng)營者對企業(yè)發(fā)展的事業(yè)心、責任感。(四)脫困的政治措施長期實行“大而全”、“小而全”的企業(yè)辦社會模式,使公用企業(yè)背上了沉重包袱,改革與發(fā)展步履維艱。不把這一問題解決好,公用企業(yè)要扭虧脫困是不可能的。當前最迫切的是繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能,把本應由政府承擔的職能從企業(yè)剝離出去。如公用企業(yè)辦的學校、醫(yī)院,不僅牽扯企業(yè)大量的精力,而且要耗費大量的費用。地方政府應早日把它們接過去,將這一不應有的負擔從企業(yè)身上減掉。要加快建立并完善社會養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度以及失業(yè)人員最低生活保障制度,使企業(yè)離退休人員以及分離出的剩余人員能夠順利地離開企業(yè),為企業(yè)深化改革提供一個良好的外部環(huán)境。(五)造成資源浪費和損失由于獨家經(jīng)營的特殊地位,公用企業(yè)在企業(yè)管理上一直處于粗放狀態(tài),雖然改革以來有了一定改進,但變化不大。由此造成資源的嚴重浪費和損失也就在所難免。向管理要效益是永恒的主題,是最現(xiàn)實的選擇。1.企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營企業(yè)需要進行科學規(guī)劃企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略是基于對未來市場、發(fā)展環(huán)境的客觀分析所采取的企業(yè)發(fā)展定位和促進企業(yè)發(fā)展的對策和措施。加強發(fā)展戰(zhàn)略研究,制定好企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略,可以從