我國存款保險制度的構(gòu)建

我國存款保險制度的構(gòu)建

隨著銀行市場化改革的深入，建立現(xiàn)代銀行制度已被列入議程。中國銀行和銀行的上市工作密切相關(guān)，是最好的解決辦法。然而,銀行業(yè)在實現(xiàn)市場化發(fā)展的進程中,必然會伴隨著金融風(fēng)險的加劇,以往意義上的國有商業(yè)銀行已不復(fù)存在,取而代之的是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的股份制商業(yè)銀行。也就是說,中國銀行不會破產(chǎn)的神話被徹底打破,直接面臨危機的就是存款人的利益。所以,如何在銀行業(yè)市場化的進程中維護存款人的利益,成為目前銀行改革的主要焦點,無疑,建立存款保險制度是最好的選擇。所謂存款保險制度是由存款性金融機構(gòu)集中起來,建立一個保險機構(gòu),各存款機構(gòu)作為投保機構(gòu)向保險機構(gòu)繳納保險費,存款保險公司對其成員進行定期或不定期的賬務(wù)檢查,將成員的財務(wù)狀況約束在大體平衡的范圍之內(nèi),當(dāng)成員機構(gòu)面臨危機或經(jīng)營破產(chǎn)時,保險機構(gòu)向其提供流動性資助或者代替破產(chǎn)機構(gòu)在一定限度內(nèi)對存款者支付存款。據(jù)新華海外財經(jīng)報道,中國人民銀行金融穩(wěn)定局局長謝平在3月15日稱我國有望于今年實施研究達7年之久的存款保險制度。這不僅意味著儲戶在銀行的儲蓄存款將受到專門存款保險機構(gòu)的保障,而且也說明我國的存款保險制度已經(jīng)不再局限于理論研究的范疇,而是進入了具體實施階段。所以,本文不再涉足建立存款保險制度的必要性研究,而是針對存款保險制度建立的相關(guān)問題進行綜合論述。一、政府退出市場,賦予農(nóng)戶特殊權(quán)利銀行業(yè)作為經(jīng)營貨幣資金的金融機構(gòu),需要把對零散儲戶的高流動性負(fù)債轉(zhuǎn)化為借款人的低流動性債權(quán),這樣很容易造成自身資產(chǎn)負(fù)債流動性的不對稱。所以商業(yè)銀行往往只保留少部分存款應(yīng)付日常提款的需求,其余的資金則投資于低流動高收益的資產(chǎn)。但是在銀行業(yè)實行市場化改革之后,政府逐漸退出市場,不再以國家信用來保護商業(yè)銀行。原來儲戶所認(rèn)同的“銀行是國家的,出問題有國家呢”,已經(jīng)不再適用。從世界各國銀行破產(chǎn)、倒閉的先例來看,誘發(fā)銀行業(yè)破產(chǎn)的最大危機就是擠兌的出現(xiàn)。在金融機構(gòu)出現(xiàn)異常波動時,儲戶處于信息不對稱的位置,無法分辨意外是暫時的流動性困難所致,還是持久的實質(zhì)性因素所致,所以為了謹(jǐn)慎起見,儲戶勢必理智的將意外視為實質(zhì)性經(jīng)營困難。每個人都清楚,如果不發(fā)生擠兌,自己在銀行的存款損失是有限的,相反如果發(fā)生擠兌,損失則可能很大。于是在不明原因的情況下,誰能搶先提款,誰就可以不受任何損失。顯然,當(dāng)其他儲戶選擇提款時,自己的最優(yōu)策略是參與擠兌,否則血本無歸;而當(dāng)其他儲戶不選擇提款時,自己提款則可以不受絲毫損失。所以,無論他人如何決策,自己的最優(yōu)策略都是提款。如果所有儲戶都是這樣的思維模式,那么擠兌就很可能爆發(fā),而金融機構(gòu)對此卻是無能為力的。二、已經(jīng)形成的制度保障建立有效的存款保險制度的意義重大,不僅可以保護小額存款人的利益,刺激儲蓄的增長,而且可以避免金融系統(tǒng)大規(guī)模危機的爆發(fā),維護金融安全。其作用機理主要是通過加強激勵機制,包括嚴(yán)格的退出管理來保護小額存款人和保證金融穩(wěn)定。然而,并不是說需要建立存款保險制度,就可以隨時開始實施的過程,因為在建設(shè)中還涉及到建設(shè)時機選擇的問題。如果錯誤的選擇了建立存款保險制度的時機,那么也不會取得預(yù)期的效果。對此,國際貨幣基金組織建議,只有在有效監(jiān)管體制和明確立法制度的配合下,包括企業(yè)的市場準(zhǔn)入和市場退出政策,存款保險制度才可能建立并完善起來,并且保持一個穩(wěn)定的運行環(huán)境。而且,該組織還告誡,盡可能不要在大多數(shù)銀行確實無償還能力,但銀行監(jiān)管體制尚不完善時建立存款保險制度。因為在這種狀態(tài)下,政府被迫給存款人提供一種綜合性擔(dān)保,將使政府因負(fù)擔(dān)成本太高而無力支持。此外,這種全額擔(dān)保也可能鼓勵了那些無視銀行問題發(fā)生的經(jīng)營者,使銀行業(yè)的經(jīng)營陷入無效率的死循環(huán)中。結(jié)合我國目前的實際狀況,我認(rèn)為已經(jīng)初步具備了建立存款保險制度的條件,選擇現(xiàn)在建立存款保險制度,時機恰到好處,應(yīng)該及時把握。首先,我國的金融監(jiān)管體系已經(jīng)基本成型,雖然在各部門的職能中,還有許多需要完善的地方,但是總體的監(jiān)管框架形成之后,在細(xì)節(jié)方面就比較容易修繕了。伴隨著去年4月28日銀監(jiān)會正式掛牌成立,我國以中央銀行為主體,三大監(jiān)管機構(gòu)為輔助的金融監(jiān)管體系初步形成。中國人民銀行專司貨幣政策的制定與執(zhí)行,銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會各司其職,負(fù)責(zé)銀行、保險、證券的行業(yè)監(jiān)管,真正實現(xiàn)了職責(zé)明確,各盡其責(zé)。這也就為我國存款保險制度的建立準(zhǔn)備了必要的監(jiān)管條件,是時機成熟的一個標(biāo)志。其次,截至今年2004年2月末,居民儲蓄存款繼續(xù)保持較快增長速度,全部金融機構(gòu)居民儲蓄余額為11.75萬億元,同比增長17.2%,其中人民幣儲蓄存款余額首次突破11萬億元,達到11.06萬億元,增長19.2%,增幅同比高0.9個百分點。如此巨大的居民儲蓄余額,迫切需要一項制度來保障這些存款的安全,保護廣大儲戶的切身利益。而且,如此規(guī)模龐大的儲蓄存款,一旦發(fā)生擠兌現(xiàn)象,對金融機構(gòu)的打擊將是不可估計的。尤其是在中國銀行業(yè)日益市場化的今天,為了金融機構(gòu)的穩(wěn)定和安全,這種有效的保障措施顯得更為必要。所以,選擇在這樣的關(guān)鍵時刻建立存款保險制度,并且下決心在年內(nèi)取得一定成果,不僅有利于社會安定,也有利于保護金融體系的穩(wěn)定,的確是及時和明智的選擇。再次,正如上面所述,銀行確實無償還能力,但銀行監(jiān)管體制尚不完善時建立存款保險制度是最不明智的選擇,所以,我國現(xiàn)在選擇建立存款保險制度,恰好可以避免建制的不利時期。因為中國目前的金融改革正處于攻堅階段,銀行的市場化改革不斷深入,大多數(shù)銀行尚未出現(xiàn)無償還能力的跡象,而我國的金融監(jiān)管體系也正在不斷完善,可以說現(xiàn)在正是建立存款保險制度的最好時機。況且,在銀行市場化改革的進程中,不可避免地會有一些“問題銀行”被市場所淘汰,如何解決這些銀行的市場退出問題,是銀行改革中的重要課題。存款保險制度恰是一種有效的銀行退出機制,可以由存款保險機構(gòu)根據(jù)情況對商業(yè)銀行進行援助、合并和破產(chǎn),使商業(yè)銀行安全退出,并減小對社會經(jīng)濟的沖擊。因此,在中國銀行業(yè)市場化步伐日益加快的今天,建立有效的存款保險制度是適時之選。最后,我國有關(guān)存款保險制度的相關(guān)法律雖然還不完善,但是隨著我國法制化進程的加快,必要的法律保障不會成為建立存款保險制度的障礙。我國的《商業(yè)銀行法》明確規(guī)定,商業(yè)銀行經(jīng)營不善可以破產(chǎn)。這就為存款保險制度的建立提供了前提條件,如果法律規(guī)定不允許商業(yè)銀行破產(chǎn),那么存款保險制度也就失去了其存在的意義。但是,有關(guān)存款保險制度建立的具體法律——《中華人民共和國存款保險法》還沒有制定,無法以法律的形式賦予存款保險機構(gòu)監(jiān)督管理的職能和獲取信息的渠道,并確定其資本構(gòu)成及管理體制,以及銀行破產(chǎn)、清理及存款保護數(shù)額細(xì)則,為存款保險機構(gòu)的規(guī)范運作提供依據(jù)和法律保障。這是現(xiàn)階段建立存款保險制度的唯一不足,但是我認(rèn)為并不影響存款保險制度的建立,不能就此認(rèn)為目前建立存款保險制度不合時機,可以把具體措施籌劃和建立法制保障同步進行,提高效率。三、有限存款保險制度興起的背景到目前為止,主要有三種存款保險制度。美國在20世紀(jì)30年代就建立了其中的兩種(第一種是為商業(yè)銀行設(shè)立,第二種是為存款協(xié)會設(shè)立),直到20世紀(jì)60年代,有限存款保險制度才廣泛興起。隨著金融全球化和銀行危機的發(fā)展,存款保險制度的做法越來越被各國所采納。從下圖就可看出這種不斷增長的趨勢:從20世紀(jì)30年代開始,建立存款保險制度的國家數(shù)量不斷增加,特別是在80年代銀行危機后,更出現(xiàn)了大規(guī)模的增長。為適應(yīng)這種安全保障的要求,也為了配合我國銀行業(yè)市場化改革的進程,我國建立存款保險制度要處理好以下問題:(一)存款保險的職能存款保險制度有助于保護銀行發(fā)展,形成有效的市場退出機制,但是對于這些存款保險機構(gòu)的功能定位必須準(zhǔn)確,不能成為銀行經(jīng)營中單純的“出納箱”。只有職能明確,才能更好地發(fā)揮作用。為此,我國存款保險的職能大致有以下4個方面:一是保險職能,即動用保險基金對出現(xiàn)清償力危機銀行的存款人進行補償,從而穩(wěn)定金融秩序;二是救助功能,即動用保險基金在風(fēng)險事故發(fā)生前對問題銀行實施救助,以免出現(xiàn)銀行破產(chǎn)倒閉的狀況;三是監(jiān)管職能,對投保銀行進行風(fēng)險管理,審查其日常經(jīng)營與財務(wù)報表,對經(jīng)營不善的銀行進行整頓或清償;四是破產(chǎn)處理,當(dāng)參加保險的銀行破產(chǎn)倒閉時,保險機構(gòu)對其資產(chǎn)進行處理,并負(fù)責(zé)債務(wù)償還。(二)參保單位以自愿投保為主鑒于我國目前的實際,金融體系在改革中面臨著很多不穩(wěn)定因素,存款保險應(yīng)該采取強制投保的方式。因為在自愿投保的情況下,穩(wěn)健經(jīng)營的銀行出于對自身一貫的信心及對保費成本的考慮,有可能選擇不投保,這樣存款人可能將存款轉(zhuǎn)移到已投保的銀行,形成“撫劣限優(yōu)”之勢。而且,通過強制保險也可以給中小金融機構(gòu)一個參與競爭的機會,使大、中、小型金融機構(gòu)平等競爭,凈化了金融環(huán)境。(三)中國單位的外資銀行投保實行存款保險的國家,大多以銀行所在的空間地域來確定其保險對象,參加存款保險的銀行包括本國的銀行及外國銀行在本國的分支機構(gòu)或附屬機構(gòu),而不包括本國銀行在國外的分支機構(gòu)。我國可參照此慣例執(zhí)行,但是因為中國人民銀行尚未對外資銀行形成一套有效監(jiān)管的方法,可暫時不允許中國境內(nèi)的外資銀行投保;投保的范圍以保護我國居民利益和我國銀行安全為主,現(xiàn)階段只宜對本幣儲蓄存款進行保險。按照我國國情,把存款保險額度的最高控制點定在10萬元人民幣,損失在10萬元以內(nèi)的全額賠付,超過最高點的按遞減比例賠償,這足以保護我國90%以上存款人的利益,而且存款保險限額可隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的高低進行調(diào)整。(四)實行差別保費制,進行市場信息評級參加存款保險的銀行需按其所吸收存款的一定百分比向保險機構(gòu)支付一定比例的保險費,具體比率視各國具體情況而定。由于我國各類銀行的風(fēng)險程度差別較大,如果實行單一費率制對風(fēng)險程度較低的銀行有失公平,而且會引發(fā)道德風(fēng)險問題。為此我們應(yīng)可考慮實行差別費率制,由總公司制定統(tǒng)一的基準(zhǔn)費率,在基準(zhǔn)費率的基礎(chǔ)上,引入評級公司、會計師事務(wù)所等市場中介機構(gòu),根據(jù)各商業(yè)銀行的風(fēng)險程度和特點進行信用評級,對于信用等級較高的金融機構(gòu)實行優(yōu)惠的保險費率甚至零費率,對于信譽等級較低的金融機構(gòu)實行較高的保險費率。并根據(jù)宏觀經(jīng)濟情況制定和調(diào)整