新公共管理視角下的整體性治理

新公共管理視角下的整體性治理

整體治理理論已經(jīng)發(fā)展了10多年。這一理論在英國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭、芬蘭和荷蘭等國(guó)產(chǎn)生了影響。國(guó)內(nèi)和臺(tái)灣對(duì)整體性治理的研究從理論探討逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嵺`應(yīng)用,其理論思想逐漸獲得越來(lái)越多人的認(rèn)同。一、整體性治理的概念整體性治理強(qiáng)調(diào)在組織結(jié)構(gòu)上建立協(xié)調(diào)與整合的連結(jié)性機(jī)制,其代表人物是佩里·?？怂购团羺s克·登力維。英國(guó)學(xué)者佩里·希克斯(Perri6)首倡整體性政府(holisticgovernment)的概念,主張21世紀(jì)的政府應(yīng)為整體性政府、預(yù)防性政府、改變文化的政府及結(jié)果取向的政府(Perri6,1997;Perri6etal.,1999;Perri6etal.,2002)。從1997年至2002年,希克斯的理論體系構(gòu)建逐漸豐富和完善,在其第三本著作(Perri6etal.,2002)中,他將整體性政府改為整體性治理。?？怂?2002)指出,整體性治理就是政府機(jī)構(gòu)組織間通過(guò)充分溝通與合作,達(dá)成有效協(xié)調(diào)與整合,彼此的政策目標(biāo)連續(xù)一致,政策執(zhí)行手段相互強(qiáng)化,達(dá)到合作無(wú)間的目標(biāo)的治理行動(dòng)。?？怂嫉恼w性治理理論吸收了新涂爾干理論(thenew-durkheimianstheory)和組織社會(huì)學(xué)中的有關(guān)組織協(xié)調(diào)的思想,追求在治理層級(jí)、治理功能和公私部門(mén)三個(gè)面向上,完成政策、規(guī)章、服務(wù)供給和監(jiān)督等過(guò)程的整合。希克思將整體性政府與協(xié)同型政府、貴族式政府、漸進(jìn)式政府和碎片化政府進(jìn)行比較,明確其特征,并從政策目標(biāo)和政策機(jī)制、顧客目標(biāo)和顧客機(jī)制、組織目標(biāo)和組織機(jī)制、機(jī)構(gòu)目標(biāo)和機(jī)構(gòu)機(jī)制等多方面介紹了整體性治理的具體措施。其后,國(guó)外的許多學(xué)者展開(kāi)了對(duì)整體性治理的研究。英國(guó)學(xué)者帕特里克·登力維(Dunleavy,2006)通過(guò)對(duì)一些發(fā)達(dá)國(guó)家(美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭以及荷蘭)的公共管理系統(tǒng)的實(shí)證研究,認(rèn)為因?yàn)楫a(chǎn)生碎片化等一系列問(wèn)題,新公共管理已宣告結(jié)束,而信息系統(tǒng)是形成公共行政變革的重要因素。登力維認(rèn)為,與重新整合中包括的狹隘的眾人參與式治理的變革相對(duì)照,整體主義的改革旨在以公眾的需要為基礎(chǔ),簡(jiǎn)化和變革政府機(jī)構(gòu)與其客戶(hù)之間的整個(gè)關(guān)系。波利特(Pollit,2003)指出,整體性治理是指一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理范式,具體包括:消除政策間的矛盾和緊張以增加政策的效力;減少重復(fù),整合稀缺資源;增進(jìn)某一政策領(lǐng)域中不同利益主體的協(xié)作;為顧客提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)。波利特認(rèn)為整體性治理包括決策與執(zhí)行的兩方面的整體性體現(xiàn),還包括橫向和縱向兩個(gè)維度的協(xié)調(diào)與合作,其改革對(duì)象可以是整個(gè)地方政府,也可以是一個(gè)政府部門(mén),甚至是某一個(gè)具體的項(xiàng)目小組。學(xué)者AdretiDiMaio(2004)具體指出了“整體性治理”在公共服務(wù)中的四個(gè)作用和多項(xiàng)技術(shù),四個(gè)作用域即四個(gè)“what”:同一政府層級(jí)中的“整合”服務(wù)發(fā)生的預(yù)期是什么?跨層級(jí)“整合”的地方政府和中央政府的相關(guān)責(zé)任是什么?跨流程等級(jí)“整合”政策與執(zhí)行的含義是什么?連接政府與私人部門(mén)的紐帶是什么?三項(xiàng)支持技術(shù)即交互的協(xié)作和一體化的技術(shù)。挪威的TomChristensen和Perlagreid(2006)等從結(jié)構(gòu)、文化和迷思的角度闡釋了什么是整體政府。從結(jié)構(gòu)的角度看,整體政府是有意識(shí)的組織設(shè)計(jì)或結(jié)構(gòu)重構(gòu)。從文化和制度角度看,組織的演進(jìn)過(guò)程是對(duì)內(nèi)對(duì)外壓力的雙向適應(yīng)過(guò)程,形成獨(dú)特的、制度化的或非正式的規(guī)范和價(jià)值。從迷思、象征和時(shí)尚的角度看,整體政府只是一個(gè)虛飾和時(shí)髦的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)。此外,國(guó)外學(xué)者還將整體性治理的思想及理論運(yùn)用到社會(huì)可持續(xù)發(fā)展(Loomis,2000)、高等教育(Enders,2004;Hollomanetal.,1996)及公司治理(KikbrideandLetza,2004;YoungandThyil,2008)等多個(gè)不同領(lǐng)域的治理研究中。二、整體性治理理論。在文學(xué)決策的專(zhuān)課學(xué)的課我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)較大陸更早開(kāi)展了整體性治理的研究,主要從理論探討和實(shí)踐運(yùn)用兩個(gè)方面展開(kāi)。臺(tái)灣大學(xué)政治學(xué)系彭錦鵬(2004)認(rèn)為“整體性治理理論可望成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大型理論(grandtheory)”,是繼傳統(tǒng)官僚制、新公共管理之后的第三代公共行政理論典型范式,并構(gòu)建了實(shí)現(xiàn)整體性治理的三項(xiàng)制度化策略:運(yùn)用資訊科技而形成的線上治理模式是科技基礎(chǔ)、整合型政府組織是組織基礎(chǔ)、主動(dòng)型文官體系是人員基礎(chǔ)。臺(tái)灣中央大學(xué)通識(shí)教育中心的韓保中(2009)從理論面詳細(xì)探討了整體性治理理論的發(fā)展歷程、組織協(xié)調(diào)論題、新涂爾干學(xué)說(shuō)的意義與啟發(fā)等,深入闡述了整體性治理理論的價(jià)值所在。他認(rèn)為整體性治理強(qiáng)調(diào)政府組織的整合關(guān)系,援用新涂爾干理論及組織社會(huì)學(xué)的分析框架,而碎片化政府、棘手問(wèn)題與協(xié)調(diào)三個(gè)概念是理解整體性治理的重要基礎(chǔ)。韓保中還指出新涂爾干理論闡釋了協(xié)調(diào)論題的組織社會(huì)學(xué)基礎(chǔ),其主張面對(duì)多元與復(fù)雜的組織關(guān)系,依據(jù)化異與求同兩原則,有容忍性制、分、互賴(lài)與妥協(xié)四種基本協(xié)調(diào)之法及解決之道,這體現(xiàn)協(xié)調(diào)工作必須采取多樣的方式。而廖俊松(2006)則認(rèn)為整體性治理是一個(gè)待檢證的未來(lái)命題,李長(zhǎng)宴(2004)、江大樹(shù)(2011)、史美強(qiáng)(2010)等則以整體性治理理論為分析工具,應(yīng)用于臺(tái)灣的區(qū)域政府設(shè)計(jì)、長(zhǎng)期照顧體系、都會(huì)永續(xù)發(fā)展、公務(wù)機(jī)關(guān)橫向聯(lián)系及服務(wù)流程整合方面的實(shí)踐研究。三、作為實(shí)踐運(yùn)用的理論我國(guó)大陸對(duì)整體性治理理論的研究起步于2002年,最初主要集中于對(duì)這一新理論的詮釋與解析,停留在引介和譯介層面,近兩年開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵺`運(yùn)用,目前的相關(guān)文獻(xiàn)達(dá)到30篇左右。1、整體性政府的理念發(fā)展思路一:引介和分析整體性治理理論興起的時(shí)代背景、理論溯源、內(nèi)涵、特征、目標(biāo)、基本內(nèi)容和對(duì)我國(guó)的啟示與借鑒意義。我國(guó)大陸的陳錚(2002)是國(guó)內(nèi)最早介紹整體性治理理論的學(xué)者,他介紹了英國(guó)的行政改革由“競(jìng)爭(zhēng)政府”轉(zhuǎn)向“合作政府”的發(fā)展軌跡以及朝“整體政府”邁進(jìn)的改革方向。而張立榮和曾維和(2008、2009)則就“整體政府”公共服務(wù)模式的緣起、特征、內(nèi)涵、目標(biāo)、基本內(nèi)容和實(shí)踐模式發(fā)表了數(shù)篇研究文獻(xiàn),認(rèn)為這種模式具有公平正義的公共服務(wù)目標(biāo)、聯(lián)合的公共服務(wù)方法和協(xié)調(diào)的公共服務(wù)政策。其在價(jià)值取向、組織結(jié)構(gòu)、技術(shù)手段等方面對(duì)我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府和改革公共服務(wù)體系有重要的啟示借鑒意義:一是建立“內(nèi)聯(lián)”治理結(jié)構(gòu),如大部制;二是發(fā)展“外協(xié)”合作關(guān)系;三是轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)和諧行政文化。曾維和(2010)還梳理了當(dāng)代西方政府治理模式創(chuàng)新的理論化系譜,指出公共服務(wù)從以競(jìng)爭(zhēng)為特征的新公共管理改革向以合作為特征的整體政府改革邁進(jìn)。竺乾威教授(2008)認(rèn)為整體性治理的思想的提出是基于對(duì)新公共管理實(shí)踐的反思,著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門(mén)的整體性運(yùn)作,主張管理從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合。但這一整體性治理的實(shí)現(xiàn)還有賴(lài)于一種恰當(dāng)?shù)慕M織載體,尤其有賴(lài)于信息技術(shù)的發(fā)展。周志忍教授(2009)指出整體政府理念并不是否定分工和專(zhuān)業(yè)化,它所針對(duì)并試圖取代的是“碎片化政府”。整體性治理是當(dāng)代政府管理的一個(gè)新理念,是當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的熱門(mén)實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究的熱門(mén)領(lǐng)域,其理念和機(jī)制對(duì)我國(guó)政府管理現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。譚海波、蔡立輝(2010)分析了“碎片化”政府管理模式的形成、流弊,認(rèn)為政府需要從機(jī)構(gòu)、信息資源、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)與溝通渠道等方面加以整合,建立“整體型政府”。胡象明、唐波勇(2010)總結(jié)了整體性治理反新公共管理“碎片化”的興起背景、網(wǎng)絡(luò)狀的治理結(jié)構(gòu),認(rèn)為整體性治理的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制的培養(yǎng)和落實(shí)。李淵、李文軍(2010)指出整體性治理是在對(duì)官僚制與新公共管理實(shí)踐中機(jī)構(gòu)碎裂化和公共服務(wù)分割化的反思中發(fā)展起來(lái)的。從“復(fù)雜性—棘手問(wèn)題—碎裂化—協(xié)調(diào)—整合”入手,著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門(mén)的協(xié)調(diào)與整合,實(shí)與涂爾干理論之整合觀有相似之處。通過(guò)建構(gòu)一套容忍的制度、分立或權(quán)變的作法、建立交易及相互依賴(lài)的方式、妥協(xié)或混合,達(dá)到政府整合與服務(wù)的無(wú)縫隙供給目的。曾凡軍(2010)研究了整體性治理的深層內(nèi)核,從過(guò)程面向和組織關(guān)系面向論述了協(xié)調(diào)是碎片化問(wèn)題的解決之道。褚松燕(2006)認(rèn)為:整體性政府的目的和基礎(chǔ)在于由顧客社會(huì)向公民社會(huì)轉(zhuǎn)變,而解制和建制構(gòu)成行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)拉動(dòng)整體性政府構(gòu)建過(guò)程中的兩大措施。蔡英輝(2008)認(rèn)為府際爭(zhēng)議影響了政府間協(xié)作與合力的發(fā)揮,造成了非逆轉(zhuǎn)性?xún)?nèi)耗,指出立足于法治精神的整體政府是化解沖突的良策,整合共同目標(biāo)以促進(jìn)府際協(xié)同,是整合資源和彌合府際爭(zhēng)議的正道。曾令發(fā)(2010)認(rèn)為整體性治理是指在管理理念上強(qiáng)調(diào)中央地方結(jié)合以及公私合作,以整體性組織模式,重點(diǎn)在于解決人們民生問(wèn)題,采取網(wǎng)絡(luò)式組織模式,在具體管理中注重授權(quán)與結(jié)果,從而實(shí)現(xiàn)政府管理與公眾價(jià)值、科技以及資源的高度整合。孫志建(2009)探討了整體性政府理念興起的背景與訴求、整體性政府的制度化路徑和將整體性政府理念納入我國(guó)行政管理體制改革的策略。翁士洪(2010)介紹了整體性治理理論興起的時(shí)代背景、概念、特征、實(shí)際運(yùn)用情況、存在的障礙和缺陷及其前景。認(rèn)為整體性治理強(qiáng)調(diào)整體與合作,其組織創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以協(xié)同為特征的組織形態(tài)、以結(jié)果為導(dǎo)向的組織目標(biāo)和以整合為核心的運(yùn)作機(jī)制,同時(shí)強(qiáng)調(diào)官僚制的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。崔會(huì)敏(2011)介紹了整體性治理的興起背景、組織基礎(chǔ)和主要內(nèi)容,指出整體性治理理論以公眾為中心,改進(jìn)了“管理主義”的價(jià)值傾向;以整體性為取向,克服了碎片化管理的困境;以綜合組織為載體,修正了過(guò)度分權(quán)帶來(lái)的弊端。蔡英輝、曹文宏、劉晶(2011)從歷史的角度探討了總體性治理的淵源和根基,分析了多元政府間關(guān)系的現(xiàn)狀及總體性治理的導(dǎo)向性作用。趙石強(qiáng)(2011)則討論了數(shù)字時(shí)代的整體性治理理論及其啟示。思路二:將整體性治理與網(wǎng)絡(luò)治理、分散性治理、無(wú)縫隙政府和新公共管理等理論的異同進(jìn)行比較分析。劉波、王力立、姚引良(2011)從理論溯源、側(cè)重對(duì)象和研究層次等方面探討了整體性治理與網(wǎng)絡(luò)治理的區(qū)別,認(rèn)為前者側(cè)重政府“內(nèi)修”,后者更強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的“外聯(lián)”。趙石強(qiáng)(2011)比較了無(wú)縫隙政府理論和整體政府理論的異同,認(rèn)為兩者強(qiáng)調(diào)對(duì)政府功能的整合,都以顧客或公民為導(dǎo)向,都依賴(lài)于現(xiàn)代信息通訊技術(shù),但具有不同的理論范式、支撐文化和整合角度。朱玉知(2011)以“整合還是分立”、“合作還是競(jìng)爭(zhēng)”為參量將公共治理分為整體性治理和分散性治理兩種類(lèi)型。認(rèn)為整體性治理主張建立較少數(shù)量的大部門(mén)以強(qiáng)化合作,以此解決政府改革所引發(fā)的空心化和碎片化問(wèn)題。分散性治理則認(rèn)為只有建立更多較小的部門(mén)以強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)性,才能在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益,從而實(shí)現(xiàn)“良好的治理”。兩者不是簡(jiǎn)單的替代關(guān)系,能夠在一定的條件下實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)。王甲(2011)則就新公共管理、無(wú)縫隙政府和整體性治理三種范式下整合功能的異同進(jìn)行了分析。2、整體性治理研究近幾年,學(xué)者們逐步以整體性治理理論為基石,開(kāi)展實(shí)踐領(lǐng)域的研究。胡佳(2009)認(rèn)為,以協(xié)調(diào)、整合為核心的整體性治理理論對(duì)我國(guó)地方公共服務(wù)改革提供了新思路。劉超(2009)則認(rèn)為在整體性治理理論框架下,建立整體性公共危機(jī)治理體系應(yīng)從整體性公共危機(jī)治理戰(zhàn)略的制定,大危機(jī)管理部門(mén)的建構(gòu),政府與社會(huì)、市場(chǎng)的協(xié)作治理,統(tǒng)一、高效的危機(jī)治理信息中心建設(shè)等入手。2010年,曾凡軍、歐陽(yáng)昌永及韋彬以整體性治理理論為分析工具,先后研究了我國(guó)的公共服務(wù)型財(cái)政,中國(guó)政府預(yù)算治理存在的問(wèn)題及整體性政府預(yù)算治理的建構(gòu)路徑,考察了整體性治理應(yīng)用于服務(wù)型政府治理邏輯上的合理性,探索了服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)整體性治理的路徑。高建華(2010)認(rèn)為,作為區(qū)域公共管理政府合作治理的重要形式,整體性治理在區(qū)域公共管理政府合作治理中發(fā)揮著重要的作用。區(qū)域政府合作整體性治理需要在整體性政府構(gòu)建、整體性治理模式、整體性治理協(xié)調(diào)機(jī)制、信任機(jī)制和承諾機(jī)制以及監(jiān)控機(jī)制等方面加強(qiáng)努力。隨后,他又深入討論了區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的政府信任機(jī)制構(gòu)建、協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建和合作監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建的問(wèn)題。黃滔(2010)從深入分析整體性治理理論的背景、內(nèi)涵,與新公共服務(wù)、無(wú)縫隙政府、網(wǎng)絡(luò)化治理和協(xié)同治理理論的異同入手,剖析長(zhǎng)沙市循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理問(wèn)題與整體性治理的契合性,提出了長(zhǎng)沙市循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)整體性治理的具體策略途徑。宋亞娟(2010)分析了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的碎片化問(wèn)題,提出了整體性治理視角下我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的路徑,認(rèn)為在整體性的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的框架中,政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系是以政府為主導(dǎo),市場(chǎng)和社會(huì)參與的“協(xié)作關(guān)系”。劉筱紅(2010)運(yùn)用“整體政府”理論作為分析框架,以湖北G市村委會(huì)選舉為個(gè)案,分析了在推動(dòng)農(nóng)村婦女參與鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中所存在的效率取向、政府空心化、管理碎片化以及政府缺乏管理合作伙伴能力的問(wèn)題,提出了構(gòu)建農(nóng)村婦女參與鄉(xiāng)村治理支持網(wǎng)絡(luò)的建議。方堃(2011)認(rèn)為公共治理的碎片化和分散化是導(dǎo)致城鄉(xiāng)及區(qū)域之間教育、