中關(guān)村科技園區(qū)

開發(fā)區(qū)超自主體制典型案例2——中關(guān)村科技園區(qū)中關(guān)村科技園區(qū)體制是一個極為特殊的案例。其設(shè)計與上節(jié)所述一般開發(fā)區(qū)體制有較大的不同。在一定意義上，中關(guān)村科技園區(qū)體制成為開發(fā)區(qū)超自主體制的一個典型特例。一、概要中關(guān)村科技園區(qū)是1988年5月經(jīng)國務(wù)院批準建立的中國第一個國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。規(guī)劃面積100平方公里。園區(qū)覆蓋了北京市科技、智力、人才和信息資源最密集的區(qū)域，包括海淀園、豐臺園、昌平園、電子城科技園和亦莊科技園。海淀園位于海淀區(qū)，其中建有1.8平方公里的上地信息產(chǎn)業(yè)基地和4平方公里的永豐中試基地；豐臺園位于北京南郊的豐臺區(qū)，昌平園位于北郊的昌平區(qū)，作為高科技產(chǎn)業(yè)基地，兩園面積各占地5平方公里；亦莊科技園位于北京東南郊京津唐高速公路起點，面積7平方公里；電子城科技園位于首都東北郊酒仙橋，面積10.5平方公里。中關(guān)村在2001年的情況包括：第一，經(jīng)濟保持高速增長。全年實現(xiàn)增加值455.7億元，同比增長39.8%；技工貿(mào)總收入2151億元，同比增長28.1%；上繳稅費92.1億元，同比增長49.5%；出口創(chuàng)匯25.5億美元，同比增長27.5%。2001年新認定高新技術(shù)企業(yè)3060多家，園區(qū)高新技術(shù)企業(yè)總數(shù)已超過9000家；企業(yè)新增就業(yè)約6萬人，就業(yè)總數(shù)達36萬人。第二，涌現(xiàn)了一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的重大創(chuàng)新項目。中芯微系統(tǒng)公司研制出中國第一枚具有國際先進水平的實用化32位CPU芯片一一“方舟一1號”；中星微電子公司研制出可迅速產(chǎn)業(yè)化的中國首枚百萬門級超大規(guī)模專用芯片“星光一號”；第三，海外學(xué)者人園創(chuàng)業(yè)熱潮持續(xù)高漲。園區(qū)留學(xué)人員服務(wù)體系全年接待4800多名留學(xué)生咨詢，2300多人有創(chuàng)辦企業(yè)意向，1100多個團隊已著手創(chuàng)辦企業(yè)，378家已領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照。從園區(qū)建立留學(xué)人員服務(wù)體系到現(xiàn)在，海外留學(xué)生創(chuàng)辦的企業(yè)總數(shù)已達530余家。第四，園區(qū)硬環(huán)境建設(shè)向縱深發(fā)展。全年完成道路改擴建12條，共70多公里；綠化面積新增約200萬平方米，多個污水處理廠和處理設(shè)施相繼開32；各產(chǎn)業(yè)基地在拆遷、建設(shè)方面進展迅速，按市場機制運作和使用銀行貸款建設(shè)項目的資金投人總額約100億元。2002年是中央提出“三年大變樣”的最后一年。年初北京市政府工作報告中把中關(guān)村科技園區(qū)發(fā)展任務(wù)表述為：“海淀園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要完成圓明園東路等7條道路的改擴建，加快清河、肖家河、永豐等污水處理廠建設(shè)，增加綠化面積300萬平方米；重點產(chǎn)業(yè)基地要完成中關(guān)村西區(qū)土地一級開發(fā)及配套設(shè)施建設(shè)，實施科學(xué)城改造工程，完成生命科學(xué)園基本項目建設(shè)，軟件園建成約20萬平方米。全面展開昌平園、豐臺園、電子城科技園、亦莊科技園等四園的二期工程建設(shè)。以世界500強、國際著名高科技公司、國內(nèi)大型企業(yè)集團和風險投資機構(gòu)為重點，通過多種方式大力招商引資。在園區(qū)軟環(huán)境上，進一步建立良好的市場秩序和完善的法制環(huán)境；繼續(xù)貫徹執(zhí)行《中關(guān)村科技園區(qū)條例》，繼續(xù)制定相關(guān)配套文件，積極推進企業(yè)和個人信用制度試點。加大對留學(xué)歸國創(chuàng)業(yè)團隊的支持力度，加快軟件學(xué)院的規(guī)劃和建設(shè)，基本形成吸；1、培養(yǎng)和激勵高素質(zhì)創(chuàng)新人才的良好環(huán)境。推進制度創(chuàng)新，深化園區(qū)管理體制改革，完善'一站式'辦公服務(wù)和'數(shù)字園區(qū)'建設(shè)。”在過去的十幾年里，中關(guān)村科技園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展始終保持30%以上的增長速度，成為北京市經(jīng)濟發(fā)展的重要增長源，涌現(xiàn)出了一大批擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的新技術(shù)企業(yè)。一大批符合市場經(jīng)濟運行機制要求的高新技術(shù)企業(yè)群體形成，為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但在近期國務(wù)院批復(fù)成立中關(guān)村科技園區(qū)以來，由于較高的期望，政治性的短期評價時限，加上媒體的集中宣傳，園區(qū)發(fā)展不盡入意之處就顯得令人頭望。目前總體園區(qū)環(huán)境還存在缺陷，如寫字樓供給不能滿足大型跨國公司進駐的要求；交通狀況不理想；企業(yè)經(jīng)營成本高，出現(xiàn)了企業(yè)外移現(xiàn)象等。更為重要的是，設(shè)立中關(guān)村科技園區(qū)的目標，并沒有近期內(nèi)實現(xiàn)的可能，要走的路還很長。二、管理體制.體制框架中關(guān)村科技園區(qū)的體制從歷史角度看，經(jīng)歷了三個階段。一是試驗區(qū)辦公室階段，二是試驗區(qū)管委會階段，三是中關(guān)村管委會階段。第一階段是1988--1995年，成立了以中關(guān)村為中心的北京市新技術(shù)產(chǎn)業(yè)試驗區(qū)，在海淀區(qū)劃出100平方公里作為試驗區(qū)的政策區(qū)域。設(shè)立試驗區(qū)辦公室，并作為海淀區(qū)政府的派出機構(gòu)。為了增加試驗區(qū)政策空間，北京市于1992年建立了試驗區(qū)的豐臺和昌平兩個科技園區(qū)。1995年經(jīng)國家科委批準，在保持試驗區(qū)？100平方公里總面積不變的基礎(chǔ)上，扣除原范圍內(nèi)不能利用的面積，將兩園區(qū)各5平方公里調(diào)入試驗區(qū)范圍，形成“一區(qū)三園”格局。第二階段是1997--1999年的試驗區(qū)管委會階段。雖然豐臺、昌平兩園于1995年正式加入試驗區(qū)版圖，但一區(qū)多園的統(tǒng)一管理并沒有馬上實現(xiàn)。1997年5月，經(jīng)市委、市政府批準，成立北京新技術(shù)產(chǎn)業(yè)試驗區(qū)管委會。管委會作為市政府的派出機構(gòu)，具有市級經(jīng)濟管理權(quán)限。這時的管委會俗稱“大管委”。由于試驗區(qū)的三個園區(qū)地處三個區(qū)縣，形成了市、區(qū)（縣）兩級的管理體制?！按蠊芪背闪烁鲌@區(qū)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，其最大功能是園區(qū)的宏觀推介、統(tǒng)計和政策呼吁，并沒有實際職能。各園區(qū)實際運作以區(qū)為主。1999年進入第三階段，當年以國務(wù)院批復(fù)北京市和科技部《關(guān)于實施科教興國戰(zhàn)略加快建設(shè)中關(guān)村科技園區(qū)的請示》為標志，北京試驗區(qū)更名為中關(guān)村科技園區(qū)。北京電子城和北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的一部分劃人中關(guān)村規(guī)劃范圍。至此，中關(guān)村科技園區(qū)一區(qū)五園的格局形成。組織體制方面進一步復(fù)雜化。五個園區(qū)各有管委會，在此之上成立了由北京市、科技部、教育部組成的中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由一位市領(lǐng)導(dǎo)任主任，包括市計委、規(guī)委、經(jīng)委、科委、教委、市政管委以及財、稅、土地、工商、人事、海關(guān)、公安等市政府有關(guān)委辦局負責同志兼辦公室成員。辦公室同時加掛中關(guān)村科技園區(qū)管委會的牌子，各園區(qū)都是管委會成員單位。2000年12月，北京市第十一次人大常委會通過了《中關(guān)村科技園區(qū)條例》，并于2001年1月1日實施。.載體建設(shè)模式中關(guān)村的載體建設(shè)模式比較復(fù)雜。五個園區(qū)中，亦莊科技園區(qū)是國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，其開發(fā)模式與天津開發(fā)區(qū)相似；電子城是在20世紀50年代建設(shè)的北京電子管基地基礎(chǔ)上建立的主載體合一型園區(qū)，由北京電子工業(yè)集團（原電子辦）開發(fā)管理；豐臺和昌平科技園區(qū)由所在地的區(qū)政府開發(fā)建設(shè)。作為中心區(qū)的海淀園區(qū)，既有相對封閉的子園區(qū)，如“上地信息產(chǎn)業(yè)基地”，又有大片的城市中心區(qū)?！吧系亍钡拈_發(fā)模式是典型的國有企業(yè)開發(fā)型；城市中心區(qū)的開發(fā)改造中，既有市政府和海淀區(qū)政府在主要干道和重大市政基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，又有中關(guān)村科技園區(qū)管委會成立之后設(shè)立的一批開發(fā)建設(shè)公司的投入，如在原“瓊明源”基礎(chǔ)上由北京住總控股的“中關(guān)村建設(shè)”等公司。新的專業(yè)園區(qū)，如軟件園、生命科學(xué)園等，一般以公司開發(fā)、政府補貼或公司政府分工建設(shè)為主。由于中央地方財政關(guān)系不像原經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立時有明確和大力度的切分，中關(guān)村科技園區(qū)的開發(fā)模式包括市區(qū)兩級政府主體、財政補貼公司開發(fā)，以及公司開發(fā)主體的贏利和公益項目互補幾種模式。.主要政策安排對中關(guān)村主力園區(qū)的海淀園而言，中關(guān)村科技園區(qū)享受國家級高新區(qū)的通行政策。這些政策數(shù)量較多，力度較大的是一條，即對經(jīng)認定的高科技企業(yè)所得稅實行優(yōu)惠：減按15%稅率征收所得稅。企業(yè)出口產(chǎn)品的產(chǎn)值達到當年總產(chǎn)值40%以上的，經(jīng)稅務(wù)部門核定，減按10%稅率征收所得稅。新技術(shù)企業(yè)自開辦之日起，三年內(nèi)免征所得稅。經(jīng)北京市人民政府指定的部門批準，第四至第六年可按前項規(guī)定的稅率，減半征收所得稅。這是十幾年前在北京試驗區(qū)首先執(zhí)行，后在全國高新區(qū)普遍實行的政策。此外，中關(guān)村科技園區(qū)在土地出讓、技術(shù)人股、人員進京、簡化出入境手續(xù)、留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)等方面也有一些政策。不少政策安排在管制色彩濃厚的首都難能可貴，并走在了全國的前列。在制度創(chuàng)新方面，包括產(chǎn)權(quán)、風險投資、人才政策等方面，園區(qū)試圖沖破舊制度的框架。4.服務(wù)中關(guān)村科技園區(qū)自設(shè)立以來，就是以服務(wù)為本。在體制安排相對較弱的情況下，管理機構(gòu)的主要精力和著眼點都放在了服務(wù)上。一批像聯(lián)想、方正、用友、四通等具有自主知識產(chǎn)權(quán)的內(nèi)資企業(yè)成長起來。中關(guān)村科技園區(qū)在北京試驗區(qū)時期的最大歷史貢獻是“保護傘”。管委會與包括科技界和政策研究領(lǐng)域的政府官員和專家學(xué)者們，一道在輿論上和政策上，實際保護和撫育了第一批科技創(chuàng)業(yè)者。中關(guān)村科技園區(qū)成立后，園區(qū)的硬環(huán)境正在發(fā)生巨大變化。管委會繼續(xù)肩負觀念啟蒙和體制思想探索的任務(wù)。但客觀地講，在實際體制創(chuàng)新上，由于種種原因的局限，步伐較慢。服務(wù)手段有限，服務(wù)的速度和質(zhì)量并不令人滿意。三、體制點評中關(guān)村科技園區(qū)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，許多人在敘述中關(guān)村園區(qū)管理體制時，都有困難的感覺，例如，不太容易把中關(guān)村園區(qū)、海淀科技園、北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的關(guān)系說清楚。在體制設(shè)計方面，中關(guān)村表現(xiàn)為一系列有別于開發(fā)區(qū)普遍規(guī)律的地方。.低強度設(shè)置中關(guān)村科技園區(qū)的任務(wù)和意義相當重大。國務(wù)院的批復(fù)中指出：“加快建設(shè)中關(guān)村科技園區(qū)，通過科技成果和創(chuàng)新知識的產(chǎn)業(yè)化，把豐富的智力資源轉(zhuǎn)化為強大的生產(chǎn)力，對實施科教興國戰(zhàn)略，增強我國創(chuàng)新能力，有重要作用，也是增強綜合國力的重大措施，……。為全國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮示范作用?！边@樣的目標期望值，遠遠超過特區(qū)和普通開發(fā)區(qū)。但體制設(shè)置強度不能實現(xiàn)這一期望值。表現(xiàn)為管理機構(gòu)層次低、無職能、少資源。首先是層次低。園區(qū)肩負任務(wù)的復(fù)雜性遠遠超過特區(qū)和普通開發(fā)區(qū)，但其管理機構(gòu)僅是廳局級。國內(nèi)特區(qū)，在其設(shè)立時，無論從工作任務(wù)的復(fù)雜程度和區(qū)域管理的難度，都小于中關(guān)村科技園區(qū)。但為了實現(xiàn)沖破舊體制的歷史使命，設(shè)計上給了副部級建制，并有計劃單列的地位。一般開發(fā)區(qū)由于區(qū)域有限，其管理和建設(shè)難度更小。中關(guān)村科技園區(qū)機構(gòu)只相當于普通開發(fā)區(qū)，明顯與其任務(wù)的層次形成落差。其次是無職能。中關(guān)村科技園區(qū)管委會沒有市政府相關(guān)委辦的授權(quán)。目前管委會設(shè)9個部門：辦公室、產(chǎn)業(yè)發(fā)展處、財政金融處、統(tǒng)計處、國際合作處、研究室、宣傳處、人力資源處和服務(wù)處。從部門設(shè)置看，其職能是協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)、信息、推介和研究。與其五園之一的北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的職能授權(quán)相比弱得多。第三是少資源。中關(guān)村科技園區(qū)沒有中央政府對特區(qū)和一般經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的財政政策，財力有限；也沒有其相應(yīng)的人力支配權(quán)力。直接支配資源的缺乏，導(dǎo)致協(xié)調(diào)信息量的增加，以及協(xié)調(diào)時間的延長。.復(fù)雜設(shè)置另一有別于一般開發(fā)區(qū)的體制安排是中關(guān)村科技園區(qū)的組織體制層次多，關(guān)系復(fù)雜。在層次方面，包括園區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、管委會（領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）、相關(guān)區(qū)縣政府以及各園區(qū)管委會。這樣的組織層級比浦東等特區(qū)管委會要復(fù)雜得多。同時，每一層級都有復(fù)雜的組成要素，增加了協(xié)調(diào)工作量。.體制內(nèi)漸進中關(guān)村科技園區(qū)的非封閉式的體制安排決定了園區(qū)制度和規(guī)則發(fā)育的漸進性。其主要園區(qū)的海淀園主要是城市建成區(qū)，沉浸在傳統(tǒng)體制的巨大網(wǎng)絡(luò)之中。任何一項改革，都要付出比封閉型特區(qū)更大的努力。在體制安排較弱的條件下，決定了短期內(nèi)不可能有突破性進展。這方面較有代表性的是高新技術(shù)企業(yè)的認定行為。被認定為高新技術(shù)類企業(yè)，不但享受優(yōu)惠稅率的經(jīng)濟待遇，還享有企業(yè)地位的政治待遇，同時在企業(yè)用工等方面也有差別。這是具有計劃經(jīng)濟色彩的一種行政手段，首創(chuàng)于北京試驗區(qū)。實行了十幾年仍然在執(zhí)行，甚至擴散到一些經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的外資企業(yè)。4.園區(qū)評價的錯位對園區(qū)的評價，一是看主體產(chǎn)出，二是看載體產(chǎn)出。這兩類產(chǎn)出是不同的。主體產(chǎn)出的關(guān)鍵是主體的體制，載體產(chǎn)出的關(guān)鍵是園區(qū)體制。在區(qū)域不封閉的中關(guān)村科技園區(qū)，還要看兩者所處環(huán)境的體制安排。評價一個園區(qū)，兩類評價都應(yīng)看。第一類產(chǎn)出是評價的主要方面，第二類產(chǎn)出是屬于過程類的。開發(fā)區(qū)同行往往傾向于重點看第二類，因為普通開發(fā)區(qū)的主體和載體有必然的因果關(guān)系。主體產(chǎn)出包括GDP、企業(yè)銷售額、創(chuàng)新數(shù)量等。載體產(chǎn)出包括市政基礎(chǔ)設(shè)施水平、寫字樓（標準廠房、孵化器）等企業(yè)載體的規(guī)模和質(zhì)量、配套設(shè)施的種類、服務(wù)及環(huán)境等。中關(guān)村科技園區(qū)與普通開發(fā)區(qū)（包括國家級高新區(qū)）相比，最大的區(qū)別在于主體的不同。中關(guān)村園區(qū)的最重要的主體是包括北大、清華在內(nèi)的幾十所大學(xué)和中科院以及國家部委屑的研究院所；其次是內(nèi)資企業(yè)。普通開發(fā)區(qū)的主體是企業(yè)，對經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)而言，主要是跨國公司和現(xiàn)代企業(yè)形式的公司。普通開發(fā)區(qū)的主體一般是極為健康、充滿競爭與創(chuàng)新精神的市場主體。只要環(huán)境允許，這些主體的內(nèi)在基因就會自動發(fā)育成長。再加上良好的服務(wù)，它們更如虎添翼。中關(guān)村的主體則不然。由于我國科技系統(tǒng)和教育系統(tǒng)改革相對滯后，政府色彩較濃，其產(chǎn)出不一定與園區(qū)載體的產(chǎn)出有必然聯(lián)系。很多大學(xué)和研究院所體制陳舊、不堪重負。俗話說“天天按摩也走不動”。這批主體行為的改變，雖然與園區(qū)有關(guān)，但更主要的是高層面的體制，更大范圍的文化傳統(tǒng)和更深層的制度安排。主體的體制水平較低，是中關(guān)村科技園區(qū)的天然弱勢。載體管理當局也沒有蘇州工業(yè)園區(qū)的體制學(xué)習(xí)便利。客觀評價，在園區(qū)產(chǎn)出方面，中關(guān)村科技園區(qū)近年來是較為出色的。園區(qū)在硬環(huán)境改造建設(shè)、服務(wù)機制以及在改變思想觀念，培育創(chuàng)新文化方面，都付出了極大的努力。5-“試驗權(quán)”定位的內(nèi)涵中關(guān)村科技園區(qū)的功能定位決定了其體制設(shè)計應(yīng)該有較強的