法律行政規(guī)制探討論文

第第頁(yè)法律行政規(guī)制探討論文行政規(guī)制的模式選擇，是一個(gè)規(guī)制研究與實(shí)踐都不能繞過(guò)的問(wèn)題。如果說(shuō)基礎(chǔ)研究明確地將解決模式選擇問(wèn)題宣稱為研究目標(biāo)，那么應(yīng)用研究則是自覺(jué)不自覺(jué)地選擇某種行政規(guī)制模式當(dāng)作其研究背景或者思考的坐標(biāo)。為了回應(yīng)社會(huì)發(fā)展，行政規(guī)制不停地調(diào)整姿態(tài)，這集中體現(xiàn)為行政規(guī)制模式的建構(gòu)、解構(gòu)和重構(gòu)。

行政規(guī)制模式的建構(gòu)

要建構(gòu)一套行政規(guī)制模式，首先要解決的是要素齊全問(wèn)題，包括確立行政規(guī)制的功能、價(jià)值、依據(jù)、范圍、對(duì)象、主體、方式、過(guò)程、結(jié)果和監(jiān)督救濟(jì)等，然后要解決不同構(gòu)成要素之間的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題，保證諸構(gòu)成要素相互匹配，避免出現(xiàn)“短板”。

就其實(shí)質(zhì)而言，建構(gòu)行政規(guī)制模式是一個(gè)試圖發(fā)現(xiàn)并改變規(guī)制關(guān)系主體行為選擇的成本/收益比率的過(guò)程。行政規(guī)制的法律設(shè)定不僅會(huì)影響規(guī)制對(duì)象的行為選擇，還會(huì)影響規(guī)制主體的行為選擇，通過(guò)保證規(guī)制主體行為選擇的理性來(lái)推動(dòng)規(guī)制對(duì)象行為選擇的理性。就其形式而言，建構(gòu)行政規(guī)制模式是一個(gè)制造出一種主次分明的主體關(guān)系的過(guò)程。要從事實(shí)上或者假想中一片混沌的社會(huì)現(xiàn)象中建構(gòu)起一套輪廓清晰、取向明確的行政規(guī)制模式，就必須遵循某種取舍標(biāo)準(zhǔn)，首先建構(gòu)一系列對(duì)立的范疇，諸如規(guī)制主體與對(duì)象、公益與私益、公共選擇與私人選擇等，然后再進(jìn)行優(yōu)先性排序，例如公益優(yōu)先于私益、規(guī)制對(duì)象服從規(guī)制主體、公共選擇取代市場(chǎng)選擇等，通過(guò)承認(rèn)一些變量和拒絕一些因素、強(qiáng)化部分變量和弱化部分變量的方式，建構(gòu)起一個(gè)錯(cuò)落有致的行政規(guī)制模式。在一定程度上，這類似于韋伯所謂的確立“理想類型”的過(guò)程。

建構(gòu)一種行政規(guī)制模式，就是試圖通過(guò)可預(yù)期的法律之治來(lái)解決社會(huì)行動(dòng)的不確定性問(wèn)題，這是一個(gè)依托現(xiàn)實(shí)創(chuàng)造未來(lái)、客觀見(jiàn)之于主觀、努力將法治價(jià)值融入社會(huì)事實(shí)之中的過(guò)程，是一個(gè)有風(fēng)險(xiǎn)的試錯(cuò)過(guò)程，存在著各種可能造成行政規(guī)制模式不合理的隱患。這主要包括：或者是模式的構(gòu)成要素殘缺不全，例如缺乏績(jī)效評(píng)估；或者是模式的諸構(gòu)成要素之間不匹配，例如權(quán)責(zé)不對(duì)稱；或者是對(duì)成本/收益比率產(chǎn)生非理性的制約與激勵(lì)，例如誘發(fā)行政規(guī)制的設(shè)租、尋租；或者是對(duì)模式變量的取舍不當(dāng)、甚或掛一漏萬(wàn)，例如行政規(guī)制的理論模式容易因追求模式的純潔性和可控性而將經(jīng)驗(yàn)、直覺(jué)、情感等非理性因素拒之門外；或者是在制造模式局部強(qiáng)弱對(duì)比的過(guò)程中因過(guò)分夸張而顧此失彼、甚或本末倒置，例如因片面強(qiáng)調(diào)行政規(guī)制的命令———服從性從而變異成權(quán)力本位。

傳統(tǒng)規(guī)制模式及其危機(jī)

所謂傳統(tǒng)的行政規(guī)制模式，就是一種以國(guó)家為軸心的行政規(guī)制模式，它有可能滑向兩個(gè)極端：在一個(gè)方向上對(duì)應(yīng)于全能政府，主張更廣、更硬、更加直接的行政規(guī)制，將維護(hù)和保障國(guó)家對(duì)社會(huì)的全面控制當(dāng)作法律的主題；在相反的方向上對(duì)應(yīng)于夜警國(guó)家，主張更窄、更軟、更加間接的行政規(guī)制，將法律的功能定位為控制權(quán)力和保障自由。大多數(shù)傳統(tǒng)的行政規(guī)制模式處于兩個(gè)極端之間的某一點(diǎn)上。傳統(tǒng)的行政規(guī)制模式盡管在兩個(gè)極端形態(tài)上形成鮮明對(duì)比，但這并不影響二者分享一些共同特征，在相當(dāng)程度上它們殊途同歸：

一是對(duì)抗性。傳統(tǒng)行政規(guī)制模式制造大量涇渭分明的對(duì)立范疇，這就使得一種非此即彼的對(duì)抗關(guān)系昭然若揭，它集中體現(xiàn)為規(guī)制主體與規(guī)制對(duì)象之間的對(duì)抗性，將公益與私益關(guān)系機(jī)械地理解為此漲彼消。二是單向度。行政規(guī)制主體是指令的發(fā)出者，行政規(guī)制對(duì)象是指令的接受者，二者之間是一種單向度的命令———服從關(guān)系。三是國(guó)家壟斷。行政規(guī)制的依據(jù)只能是“體現(xiàn)國(guó)家意志、由國(guó)家創(chuàng)制或認(rèn)可、依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施”的硬法規(guī)范，行政規(guī)制的主體只能是行使國(guó)家權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，行政規(guī)制過(guò)程只能是一個(gè)單一的權(quán)力行使過(guò)程，國(guó)家在行政規(guī)制中居于單中心的壟斷地位。四是封閉性。就其主體而言，行政規(guī)制過(guò)程對(duì)規(guī)制對(duì)象和其他利害關(guān)系人往往是封閉的；就其評(píng)價(jià)機(jī)制而言，行政規(guī)制過(guò)程對(duì)規(guī)制對(duì)象和觀察者、評(píng)價(jià)者往往是封閉的；就其據(jù)以決策的信息和知識(shí)而言，行政規(guī)制往往只對(duì)單一來(lái)源開(kāi)放，以邏輯排斥經(jīng)驗(yàn)或者因經(jīng)驗(yàn)排斥邏輯，不同知識(shí)之間不能兼容。五是形式主義。行政規(guī)制過(guò)程被似是而非地假定為“絞肉機(jī)”式的執(zhí)法過(guò)程，重視的是形式合法性而非行政績(jī)效，注重過(guò)程導(dǎo)向而非結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)對(duì)上負(fù)責(zé)而非滿足公眾訴求。

這種與國(guó)家管理主義范式契合的傳統(tǒng)行政規(guī)制模式，因?yàn)楣仓卫淼呐d起而越發(fā)地不合時(shí)宜，危機(jī)四起：一是行政規(guī)制的目標(biāo)與手段關(guān)系出現(xiàn)斷裂，單一的命令———服從方式不足以有效滿足維護(hù)公共秩序、保障公共安全和促進(jìn)公共福利的社會(huì)需求。二是行政規(guī)制的形式合法性背離實(shí)質(zhì)正義，法律似乎得到實(shí)施，但公共安全并未隨之出現(xiàn)；或者雖然維護(hù)了公共秩序，但公民自由并未因此得到維護(hù)和拓展。三是理論、制度與實(shí)踐三者之間的各自為戰(zhàn)，合乎邏輯的規(guī)制理論沒(méi)有能力指導(dǎo)法律制度安排，法律設(shè)定的規(guī)制“效力”難以轉(zhuǎn)化為規(guī)制實(shí)踐的“實(shí)效”，規(guī)制實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)在規(guī)制理論中得不到應(yīng)有的反映，這就造成了行政規(guī)制理論的自說(shuō)自話，行政規(guī)制制度安排的一廂情愿和行政規(guī)制實(shí)踐的各行其是

傳統(tǒng)行政規(guī)制模式帶來(lái)嚴(yán)重的規(guī)制失靈問(wèn)題。行政成本居高不下，強(qiáng)制性規(guī)制收效甚微，規(guī)制目標(biāo)經(jīng)常落空。此外，還誘發(fā)權(quán)力濫用，設(shè)租、尋租屢禁不止，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的過(guò)度規(guī)制和社會(huì)領(lǐng)域的規(guī)制不足并存，行政規(guī)制存在著結(jié)構(gòu)性失衡，行政管理的越位和錯(cuò)位與公共服務(wù)的缺位和不到位并存。更加令人擔(dān)憂的是，行政規(guī)制的初衷主要是解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，那些因行政規(guī)制的擠占而致市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用的領(lǐng)域，會(huì)發(fā)生公共選擇與私人選擇的雙重失效。

行政規(guī)制模式的重構(gòu)

這種過(guò)時(shí)的行政規(guī)制模式之所以會(huì)四面楚歌，主要在于兩方面的致命性缺陷：一方面是對(duì)行政規(guī)制嵌于其中的外在社會(huì)結(jié)構(gòu)及其發(fā)展變化認(rèn)知上存在著嚴(yán)重缺陷，明顯滯后于公法、憲政體制、政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制、科學(xué)技術(shù)以及自然環(huán)境等影響行政規(guī)制供求關(guān)系要素的發(fā)展變化；另一方面是行政規(guī)制模式內(nèi)在安排對(duì)外在約束條件反映上存在著嚴(yán)重缺陷，在確立行政規(guī)制的范圍、對(duì)象、依據(jù)、主體、方式、結(jié)果等構(gòu)成要素時(shí)，深受國(guó)家管理主義理念的支配，不能適應(yīng)公共治理的現(xiàn)實(shí)需要。

現(xiàn)實(shí)中普遍存在的行政規(guī)制失靈，使得傳統(tǒng)行政規(guī)制模式不可能通過(guò)自我調(diào)整或者小修小補(bǔ)的方式來(lái)擺脫危機(jī)，公共選擇只有解構(gòu)傳統(tǒng)行政規(guī)制模式才能有效解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，公共行政惟有如此才能重建權(quán)威。我們發(fā)現(xiàn)一種日漸明顯的趨勢(shì)，為了順應(yīng)公共治理的需要，人們正在重構(gòu)一種混合規(guī)制模式。就其功能而言，混合規(guī)制力求兼顧工具理性與目的理性，通過(guò)維護(hù)公共秩序、保障公共安全來(lái)維護(hù)和拓展公民自由。就其利益取向而言，混合規(guī)制試圖在兼顧公益與私益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的最大化。就其范圍而言，混合規(guī)制的重心開(kāi)始從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域漸次轉(zhuǎn)向社會(huì)領(lǐng)域，在繼續(xù)關(guān)注價(jià)格規(guī)制、市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制和退出規(guī)制的同時(shí)，更加關(guān)注食品藥品領(lǐng)域、產(chǎn)品安全、服務(wù)質(zhì)量規(guī)制。就其依據(jù)而言，混合規(guī)制法應(yīng)當(dāng)是國(guó)家法與社會(huì)法、硬法與軟法、實(shí)體與程序法的有機(jī)結(jié)合，努力尋求行政規(guī)制權(quán)力/公民自主權(quán)利配置的結(jié)構(gòu)性均衡。就其主體而言，混合規(guī)制應(yīng)當(dāng)從國(guó)家行政機(jī)關(guān)拓展至社會(huì)自治團(tuán)體，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制與社會(huì)規(guī)制的分工與合作。就其對(duì)象而言，混合規(guī)制既要指向公民個(gè)人，更要強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)自治團(tuán)體的規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督。就其行為方式而言，混合規(guī)制既要保留必要的命令———服從方式，更要重視多運(yùn)用利益誘導(dǎo)的激勵(lì)性規(guī)制。就其結(jié)果而言，混合規(guī)制有助于實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

相對(duì)于傳統(tǒng)行政規(guī)制模式的對(duì)抗性、單向度、封閉性、國(guó)家壟斷和形式主義而言，契合于公共治理的混合規(guī)制模式呈現(xiàn)出三個(gè)典型特征：一是知識(shí)上的開(kāi)放性。理論、制度與實(shí)踐三個(gè)層面上的行政規(guī)制模式都應(yīng)當(dāng)向影響行政規(guī)制關(guān)系的各種信息和知識(shí)開(kāi)放，力求全面反映行政規(guī)制關(guān)系主體行為選擇中的邏輯、經(jīng)驗(yàn)、直覺(jué)、情感、個(gè)體偏好等各種因素，確立一種更加接近真實(shí)的行政規(guī)制因果關(guān)系。亦即，要反思和弱化行政規(guī)制模式在理論、制度和實(shí)踐三個(gè)層面上的差異性，要求理論模式在保證邏輯性的前提下更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)，制度模式在凸顯價(jià)值維度的基礎(chǔ)上更加貼近社會(huì)事實(shí)，實(shí)踐模式在保持其有效性的同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)法治價(jià)值，在理論、制度和實(shí)踐三者之間形成一種良性互動(dòng)關(guān)系。二是主體間的合作性。包括公眾廣泛參與行政規(guī)制規(guī)范的創(chuàng)制和實(shí)踐過(guò)程，在協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成規(guī)制共識(shí)甚至形成合意，建立起行政規(guī)制的公私合作伙伴關(guān)系。同時(shí)，還要積極推進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的合作，在法治框架下實(shí)現(xiàn)國(guó)家管理與社會(huì)自