當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村存在的土地所有權(quán)和使用權(quán)問題及解決辦法

摘要 摘要 I論文成績(jī)學(xué)年論文題目 姓名 學(xué)號(hào) 專業(yè)年級(jí) 指導(dǎo)老師 2012懷化學(xué)院本科畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）誠(chéng)信聲明

作者鄭重聲明：所呈交的本科畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)），是在指導(dǎo)老師的指導(dǎo)下，獨(dú)立進(jìn)行研究所取得的成果，成果不存在知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，論文不含任何其他個(gè)人或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的成果。對(duì)論文的研究做出重要貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體均已在文中以明確的方式標(biāo)明。本聲明的法律結(jié)果由作者承擔(dān)。本科畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）作者簽名目錄本科畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）作者簽名目錄2012年6月8日TOC\o"1-5"\h\z關(guān)鍵字 IAbstract IKeywords II一、前言 1二、問題提出的背景 1三、現(xiàn)今農(nóng)村中土地所有權(quán)存在的主要問題 2（一） 農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的界定認(rèn)識(shí)模糊 2（二）當(dāng)今我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)分散 3四、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村中土地使用權(quán)問題 4（一）土地流轉(zhuǎn)比較盲目 4（二）多數(shù)人“暴政”式土地轉(zhuǎn)讓 5（三）政府對(duì)新生農(nóng)村人口對(duì)土地所有權(quán)的合理訴求關(guān)注滯后 5五、解決我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題的基本思路 6（一）完善法律制度，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系 6（二）組織建立各種合作機(jī)制 7（三）小范圍土地的重新洗牌 7（四）重整基層干部隊(duì)伍建設(shè) 8六、小結(jié) 8參考文獻(xiàn) 9致謝 10#一、前言圍繞中國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)問題，中國(guó)社會(huì)各界多年來(lái)爭(zhēng)論激烈，當(dāng)前,家庭承包責(zé)任制不可避免地遇到了亟待解決的制度障礙,因此,我們不得不對(duì)這種制度安排進(jìn)行重新審視。當(dāng)舊制度供給難以滿足主體個(gè)人利益最大化的需求時(shí),潛在的制度效益就會(huì)誘使人們實(shí)行制度變遷。中國(guó)土地制度現(xiàn)代化的核心就在于建立一種高效率的土地產(chǎn)權(quán)制度,而產(chǎn)權(quán)中土地所有權(quán)和使用權(quán)又是重中之重。雖然許多學(xué)者都對(duì)此有所研究，但本文主要以一個(gè)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)為例較詳細(xì)的分析問題以及解決問題。本文注重對(duì)干部的個(gè)人建設(shè)以及干部對(duì)制度的實(shí)施過程，實(shí)際上，當(dāng)前侵害農(nóng)民利益的，已經(jīng)不是中央政府所勾畫的土地制度，而是制度的執(zhí)行情況，是中央的改革路線未得到嚴(yán)格、有力地貫徹?！?】二、問題提出的背景馬克思把土地產(chǎn)權(quán)當(dāng)作商品來(lái)理解，他提出了土地所有、占有和利用三個(gè)概念。他認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)是一個(gè)集合概念，是由土地是寶貴的自然資源和重要的生產(chǎn)資料，是人類生存和發(fā)展的場(chǎng)所【2】?；赝袊?guó)共產(chǎn)黨的光輝斗爭(zhēng)歷程，無(wú)不是圍繞著國(guó)民的土地問題，特別是土地所有權(quán)問展開的。在改革開放后的三十四年的今天，國(guó)民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)取得突飛猛進(jìn)的發(fā)展，但面對(duì)相對(duì)缺乏生機(jī)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，我國(guó)政府應(yīng)該怎樣再次以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的改革為突破口，從而為整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革注入新的活力。在解決的其他問題前，農(nóng)村中農(nóng)民的土地的產(chǎn)權(quán)問題是市場(chǎng)化浪潮中急需解決的問題。土地產(chǎn)權(quán)是以土地所有權(quán)和使用權(quán)為核心的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和,是土地開發(fā)利用、保護(hù)、收益以及流轉(zhuǎn)管理的核心內(nèi)容。包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地收益權(quán)、土地處分權(quán)和土地抵押權(quán)等?！?】不同的土地權(quán)利之間必須有明確的界限,否則,權(quán)力的行使無(wú)法有效地進(jìn)行,利益也無(wú)法實(shí)現(xiàn),土地產(chǎn)權(quán)交易無(wú)法順利地進(jìn)行,土地資源,尤其是耕地資源的保護(hù)、利用、配置都無(wú)法有效地實(shí)現(xiàn),更會(huì)導(dǎo)致無(wú)窮盡的產(chǎn)權(quán)糾紛。所以,對(duì)土地產(chǎn)權(quán)特別是使用權(quán)和所有權(quán)的設(shè)置、界定、保護(hù)和行使必須建立一系列的規(guī)則,使土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系制度化?！?】三、現(xiàn)今農(nóng)村中土地所有權(quán)存在的主要問題土地所有權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)中最重要的一項(xiàng)，而我國(guó)農(nóng)民法律意識(shí)相對(duì)單薄，國(guó)家對(duì)村干部的管理相對(duì)滯后，這一切就必然造成我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)相對(duì)不明。（一）農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的界定認(rèn)識(shí)模糊一直以來(lái)我國(guó)土地所有權(quán)是屬于國(guó)家?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第二條規(guī)定，中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。【5】1978年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地承包給農(nóng)民個(gè)人或家庭，以戶為單位獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，擴(kuò)大了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。雖然國(guó)家憲法對(duì)土地所有權(quán)做了一個(gè)總的說明，但在文化和法律只是相對(duì)滯后的農(nóng)村來(lái)說，他們只是認(rèn)為自己分到的土地是就是自己的，不論是所有權(quán)還是使用權(quán)。在農(nóng)村特有的文化背景下，各級(jí)行政機(jī)構(gòu)就理所當(dāng)然的擁有了“無(wú)主”或“多主”的公共用地。當(dāng)然，當(dāng)各級(jí)機(jī)關(guān)遇到爭(zhēng)議地時(shí)，一般都是通過相對(duì)紳士的方式來(lái)解決爭(zhēng)議！我國(guó)農(nóng)村對(duì)全民所有權(quán)的歸屬問題不存在什么利益紛爭(zhēng)，但對(duì)于由一組村民全體（或叫隊(duì)）占有的土地，其所有權(quán)是屬于全體組員，還是屬于村、亦或是屬于。在《民法通則》中集體所有被規(guī)定屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村這兩級(jí)，而在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中有屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)組織。【6】而劉家橋村的干部與農(nóng)民以及農(nóng)民與農(nóng)民爭(zhēng)土地的現(xiàn)象正好說明了此問題。首先，農(nóng)民認(rèn)為自己的土地就是自己的，不論自己用來(lái)作什么都是可以的。基于這個(gè)理論農(nóng)民喜歡在自己的農(nóng)田上或別人換的農(nóng)田上造房子。而各級(jí)干部則喜歡和村民爭(zhēng)土地所有權(quán)所帶來(lái)的收益。從上次劉家橋村八組賣“祖山”的事情中就充分體現(xiàn)。當(dāng)八組村民祖要賣祖山時(shí)，從村干部到公社，到鎮(zhèn)政府都提出要一定比例的費(fèi)用，理由是祖山的所有權(quán)不是八組的而是共有的。從劉家橋村的調(diào)查得知，當(dāng)?shù)卮迕?，以及村干部都未弄清模糊地區(qū)的土地所有權(quán)歸屬問題。（二）當(dāng)今我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)分散我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)法律上是屬于全民所有或者是集體所有，但在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中我國(guó)土地所有權(quán)權(quán)利在農(nóng)村地區(qū)弱化，但另一方面土地使用權(quán)卻得到強(qiáng)化。無(wú)論從任意建房，還是任意買賣山林這兩方面來(lái)說，農(nóng)村中土地使用權(quán)擁有者都名副其實(shí)地成為了實(shí)際上的土地所有權(quán)擁有者，從而土地分散經(jīng)營(yíng)就成為現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地分散經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀與土地需要規(guī)模經(jīng)營(yíng)才能更好開發(fā)土地潛力的趨勢(shì)相比，顯得格格不入。這也使投資者不得不考慮自己是否有能力說服當(dāng)?shù)氐拇迕駚?lái)取得當(dāng)?shù)鼐用裣鄬?duì)分散的土地使用權(quán)。農(nóng)民以地為本的思想仍然較重，即使有些人出去經(jīng)商，讓自己的土地閑置在那兒，他們也不會(huì)轉(zhuǎn)讓自己作為農(nóng)民的“根本”。這種惡性的分散“所有方式”好早之前就引起了黨中央的重視。黨的十七屆三中全會(huì)明確提出:家庭經(jīng)營(yíng)要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變,增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入,著力提高集約化水平;【7】統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作,形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變,發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能,培育農(nóng)民新型合作組織,發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織,鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,著力提高組織化程度。但在相對(duì)偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，其經(jīng)營(yíng)方式仍然是極其分散的，更不用說龍頭企業(yè)與農(nóng)民的緊密結(jié)合機(jī)制。當(dāng)然這也給未來(lái)相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展留足了發(fā)展的空間。四、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村中土地使用權(quán)問題雖然我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有，從不規(guī)范到日漸規(guī)范的過程，但長(zhǎng)期以來(lái)僵硬的土地政策決定了土地很難通過市場(chǎng)的方式實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度與政策還存在諸多缺陷與不足。（一）土地流轉(zhuǎn)比較盲目對(duì)于普通農(nóng)民而言，土地是作為一種生產(chǎn)資料用來(lái)保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市中土地的轉(zhuǎn)讓土地所有者帶來(lái)了巨大的收益。這些農(nóng)民都看在眼里，都在等到一個(gè)本村流轉(zhuǎn)土地的機(jī)會(huì)。但是，在農(nóng)村大多數(shù)農(nóng)民法律知識(shí)相對(duì)缺乏的背景下，土地流轉(zhuǎn)過程中土地所有者極易被一些心懷不軌者利用政策來(lái)?yè)频美?，從而讓本該屬于土地所有者的?quán)利受損。這也為后來(lái)的土地糾紛、農(nóng)民鬧事埋下了禍根。（二）多數(shù)人“暴政”式土地轉(zhuǎn)讓雖然我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，但在土地轉(zhuǎn)讓過程中我國(guó)還是存在在一些不盡人意的的地方，特別是農(nóng)村的土地轉(zhuǎn)讓。對(duì)于我國(guó)規(guī)定的由集體所有的土地，在實(shí)行轉(zhuǎn)讓時(shí)，它的土地收益是屬于哪一級(jí)級(jí)機(jī)關(guān)從未有過明確的規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中其收益大多有各級(jí)機(jī)關(guān)按比例分配利益。就拿劉家橋村來(lái)說，在去年轉(zhuǎn)讓“祖山”的行動(dòng)中，大所數(shù)人為了自己的利益都同意轉(zhuǎn)讓者個(gè)八組村民集體所有的土地，但人有一些人從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)考慮，覺得我們村不應(yīng)該把滿山的小樹以及山地所有權(quán)賣給外姓用來(lái)作他們的墳地。（外姓人的土地被政府征收，現(xiàn)在有大量的余錢來(lái)購(gòu)買以后的安息地）覺得我們應(yīng)該給后代留下些什么！雖然我國(guó)《土地承包法》48條規(guī)定，發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！?】但我們是否應(yīng)該思考一下，多數(shù)人決定的是否就是科學(xué)的！相比之下,我國(guó)缺乏對(duì)由集體所有的土地的流轉(zhuǎn)權(quán)最終由誰(shuí)決定的規(guī)范。（三）政府對(duì)新生農(nóng)村人口對(duì)土地所有權(quán)的合理訴求關(guān)注滯后隨著時(shí)間的推移，作為九零后的一代已經(jīng)或正在考慮就業(yè)的問題。雖然我們這一代人大多數(shù)是在“不要做農(nóng)民”的嘮叨中茁壯成長(zhǎng)的，但可能正如《理想國(guó)》你所說的不同的人體內(nèi)天生就被灌入不同的物質(zhì)，有些人身上摻入了黃金，在有些人身上摻入了白銀，在另一些人身上摻入了銅鐵?！?】有一部分人在經(jīng)過思索以后都會(huì)選擇回農(nóng)村發(fā)展，對(duì)于這一部分人，我們政府是否已經(jīng)準(zhǔn)備好了用哪些土地滿足他們的需求，亦或是重新小范圍的分配土地？作為新一代勤勞農(nóng)民的接班人，他們有自己的優(yōu)勢(shì)有自己的思想，他們很可能就是我們國(guó)家未來(lái)農(nóng)村改革的實(shí)踐者與推動(dòng)著。我覺得我國(guó)應(yīng)該認(rèn)真考慮他們的訴求，并解決他們的難題。五、解決我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題的基本思路（一）完善法律制度，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)將會(huì)變得日益頻繁，而為了給今后的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)創(chuàng)造完善的法律保障，我國(guó)應(yīng)該借鑒城市的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，制定完善的法律制度。比如可以在《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)承包合同管理?xiàng)l例》等法律修改時(shí)，將農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其內(nèi)容納入。條件成熟時(shí)應(yīng)考慮制定《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條例》等法律，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、方針、程序、合同規(guī)范、監(jiān)督管理、雙方的責(zé)權(quán)利及法律責(zé)任等用法律的固定下來(lái)，有法必依，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有序、健康地實(shí)現(xiàn)。除此之外還要保障少數(shù)人的合理利益。對(duì)于這方面，應(yīng)該發(fā)揮政府機(jī)關(guān)的最后協(xié)商作用。（二）組織建立各種合作機(jī)制我國(guó)農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)相對(duì)分散，這不利于挖掘農(nóng)村中土地的潛力?？纯雌髽I(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，現(xiàn)今大多是是選擇職業(yè)經(jīng)理人的來(lái)負(fù)責(zé)管理，而農(nóng)村地區(qū)的管理為什么不可以選擇這樣的發(fā)展模式呢？在農(nóng)村我建議探索建立土地經(jīng)營(yíng)職業(yè)經(jīng)理人制度?！?0】這個(gè)經(jīng)理人可以由合作社理事會(huì)聘請(qǐng)農(nóng)村能人、農(nóng)村帶頭人或農(nóng)業(yè)技術(shù)員為生產(chǎn)經(jīng)理。因?yàn)橹挥羞@樣才能游刃有余地利用自己的血緣關(guān)系網(wǎng)解決農(nóng)村土地分散的問題。合作社與生產(chǎn)經(jīng)理簽訂生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合同，明確產(chǎn)量指標(biāo)、生產(chǎn)費(fèi)用、盈虧獎(jiǎng)賠、工資報(bào)酬等具體事項(xiàng)，生產(chǎn)經(jīng)理按合同要求組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，按市場(chǎng)化運(yùn)作購(gòu)買勞務(wù)、農(nóng)資、農(nóng)機(jī)等服務(wù)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。利用市場(chǎng)和宗族力量合理解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種問題。通過實(shí)行土地經(jīng)營(yíng)職業(yè)經(jīng)理人制度、土地合作制度充分調(diào)動(dòng)了生產(chǎn)經(jīng)理和農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，形成了互動(dòng)共贏的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。（三）小范圍土地的重新洗牌土地是農(nóng)民的命根子，不農(nóng)民最的生產(chǎn)資料，農(nóng)民最的生活保障和社會(huì)保障，是農(nóng)民最大的利益所在，農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。對(duì)于一些外來(lái)移民或者新一代的農(nóng)民，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該從備用土地特別是“撂地”中來(lái)分配土地。每個(gè)地區(qū)應(yīng)該根據(jù)具體情況來(lái)定義“撂地”。對(duì)于劉家橋村，我想撂地應(yīng)該這樣定義：對(duì)于四年或四年以上不在其土地上耕作的，或者以土地以外的其它經(jīng)濟(jì)來(lái)源為所有來(lái)源的農(nóng)戶，不論使用權(quán)擁有者的土地是給別人耕作還是怎樣都應(yīng)該收回而不應(yīng)該浪費(fèi)土地。這樣就可以杜絕那些人已經(jīng)長(zhǎng)期不在戶口所在地了，但仍然領(lǐng)著別人的土地使用費(fèi)（因被人耕種他的土地而給的土地使用費(fèi)）和國(guó)家的補(bǔ)助費(fèi)。這樣的重新洗牌也可以為土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。（四）重整基層干部隊(duì)伍建設(shè)在新時(shí)期下，我們應(yīng)該重視人才的作用，特別是行政人員的行政素質(zhì)的提高。除此之外，作為一個(gè)優(yōu)秀的基層干部應(yīng)該特別注重其經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造能力的提升。一些地方政府的行政行為存在政績(jī)導(dǎo)向、發(fā)展導(dǎo)向、利益導(dǎo)向中的扭曲和錯(cuò)位。土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民得到的太少，部分基層干部利用職權(quán)過多干預(yù)。避免政府亂用土地征用權(quán)應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)民的參與。我國(guó)在最近幾年農(nóng)村中的村民自治組織得到很大的發(fā)展，但相應(yīng)的也出現(xiàn)了不少問題。比如一劉家橋?yàn)槔?，劉村的?fù)責(zé)人其實(shí)就是被村民“公開”選出來(lái)的一個(gè)文盲官員。據(jù)調(diào)查他的唯一特長(zhǎng)就是認(rèn)識(shí)是許多無(wú)業(yè)游民。在基層干部隊(duì)伍建設(shè)中，我覺得黨和政府應(yīng)該給一定的指導(dǎo)意見，應(yīng)該給一些硬性條件，當(dāng)只有滿足這些條件時(shí)才有機(jī)會(huì)競(jìng)選。當(dāng)人的方面得到改善時(shí)，我想那時(shí)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)將得到一個(gè)更大的發(fā)展。六、小結(jié)通過對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的分析，我們發(fā)現(xiàn)在這方面還存在很多問