國(guó)外農(nóng)村基層組織與管理體制及其對(duì)我國(guó)的啟示

國(guó)外農(nóng)村基層組織與管理體制及其對(duì)我國(guó)的啟示

一般來(lái)說(shuō)，所有國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)都有政治、政黨組織、經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織，這些組織共同構(gòu)成了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的組織和行政體系。不過(guò),由于不同國(guó)家的歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及社會(huì)政治制度不同,農(nóng)村基層組織與管理體制也不盡相同。國(guó)外農(nóng)村多樣化的組織與管理體制為我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)提供了有益的借鑒和諸多的啟示。一、村或村組合目前,除馬耳他、圣馬力諾等少數(shù)幾個(gè)小國(guó)之外,世界上絕大多數(shù)國(guó)家都設(shè)置了相應(yīng)的農(nóng)村基層政府及基層自治單位。從農(nóng)村基層政府及基層自治單位的設(shè)置方式上看,大致可分為兩種情形:一是政府設(shè)立的。即國(guó)家和政府為行政的需要按一定的方式劃分行政區(qū)劃,確定地方及基層行政或自治單位,設(shè)置相應(yīng)的政權(quán)組織。這是最普遍的基層政權(quán)建置方式,世界上絕大多數(shù)國(guó)家,尤其是中央集權(quán)的單一制國(guó)家,大都是按照這種方式建立地方及基層政權(quán)系統(tǒng)。二是居民申請(qǐng)?jiān)O(shè)置的。如美國(guó)的鎮(zhèn)和村通常是由當(dāng)?shù)鼐用裣蛑萘⒎ú块T(mén)或法院提出申請(qǐng),經(jīng)同意并頒發(fā)特許狀組建的。如果說(shuō)前者地方及基層政權(quán)的創(chuàng)置權(quán)歸屬于政府的話,那么,后者則是歸屬于居民。不過(guò),有的國(guó)家(如英國(guó))歷史上地方自治單位主要是由居民申請(qǐng)?jiān)O(shè)置的,但在當(dāng)代已轉(zhuǎn)變?yōu)檎y(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)置。有的國(guó)家(如美國(guó))基層政權(quán)設(shè)置的兩種方式是同時(shí)并存的。美國(guó)的鎮(zhèn)和村主要由居民申請(qǐng)?jiān)O(shè)立,但鄉(xiāng)則主要由政府設(shè)置。各國(guó)農(nóng)村基層政府及自治單位通常是建立在自然村或村組合的基礎(chǔ)上。不少?lài)?guó)家對(duì)農(nóng)村基層政府和自治單位設(shè)置了最低人口標(biāo)準(zhǔn)。如美國(guó)威斯康星州鎮(zhèn)的最低人口標(biāo)準(zhǔn)為150人;伊朗建村的法定人口是250人;瑞典則要求社區(qū)最低人口應(yīng)達(dá)到8000人。自然村人口達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)可在自然村基礎(chǔ)上設(shè)立基層政權(quán),否則,就必須由兩個(gè)或兩個(gè)以上的自然村聯(lián)合組建基層政權(quán)。匈牙利80年代有681個(gè)村是建立在自然村基礎(chǔ)上,另外700個(gè)村則是由2276個(gè)自然村聯(lián)合建立。印度的村藩查亞特也是在1個(gè)或幾個(gè)自然村基礎(chǔ)上建立的。有些國(guó)家按部族或宗教區(qū)為單位設(shè)立地方及基層政府單位。如博茨瓦納全國(guó)共有10個(gè)區(qū)和4個(gè)市,各區(qū)基本上是按部落居住區(qū)域劃分的。歐洲的安道爾公國(guó)全國(guó)共有52個(gè)居民點(diǎn),劃分為6個(gè)教區(qū),教區(qū)同時(shí)也是行政區(qū),各教區(qū)設(shè)有教廷會(huì)議管理地方事務(wù)。不過(guò),這種建政方式主要存在于宗族勢(shì)力強(qiáng)大的國(guó)家,為數(shù)很少。在不少?lài)?guó)家,農(nóng)村基層存在形式不同的居民自治組織,他們雖然不是國(guó)家政權(quán),但承擔(dān)著一定的政治和行政職能,對(duì)農(nóng)村社會(huì)的組織、維護(hù)農(nóng)民利益及發(fā)展地方公益事業(yè)起著重大作用。各國(guó)農(nóng)村基層自治組織組建的方式也不盡相同,有的是按地域如自然村和居民點(diǎn)建立的,有的按產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟(jì)單位組建,有的則是在傳統(tǒng)的部族基礎(chǔ)上自然形成的;有的僅存在單一的居民區(qū)域自治組織,有的則存在多種形式的自治組織;有的由國(guó)家立法統(tǒng)一設(shè)置或認(rèn)可,有的是居民自愿結(jié)合產(chǎn)生的。從日本來(lái)看,町和村是其農(nóng)村基層“地方公共團(tuán)體”,即農(nóng)村基層政權(quán)組織。町和村通常包括幾個(gè)居民點(diǎn)和自然村,在町村范圍內(nèi)通常存在“集落”、“自治會(huì)”或“町內(nèi)會(huì)”等多種形式的居民自治組織。“集落”是日本農(nóng)村的居民點(diǎn)和自然村,一般只有十幾戶(hù)或幾十戶(hù)人家。第二次世界大戰(zhàn)之前,每個(gè)“集落”都設(shè)有自己的行政機(jī)構(gòu)。二戰(zhàn)后一度被取消。但由于町、村范圍較大,難以把大量工作直接推行到各家各戶(hù),集落組織又重新恢復(fù)。集落與町、村政府之間不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,只是協(xié)助町、村行政及貫徹國(guó)家農(nóng)業(yè)政策。日本的水稻種植計(jì)劃大都通過(guò)集落分配到各家各戶(hù)。此外,集落還是許多農(nóng)業(yè)和農(nóng)民組織的基層單位。有些地區(qū)農(nóng)民以“集落”集體的名義加入“農(nóng)業(yè)協(xié)同組合”。“農(nóng)業(yè)協(xié)同組合”是日本全國(guó)最大的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民團(tuán)體,全國(guó)農(nóng)民幾乎都是其成員。農(nóng)業(yè)協(xié)同組合設(shè)有全國(guó)、都道府縣和市町、村三級(jí)組織。農(nóng)村基層農(nóng)協(xié)組織有的由町、村單獨(dú)建立,有的由幾個(gè)町、村為基礎(chǔ)建立,如果基層農(nóng)協(xié)規(guī)模過(guò)大,通常在其下設(shè)支所。除農(nóng)業(yè)協(xié)同組合外,町村內(nèi)還存在“自治會(huì)”和“町內(nèi)會(huì)”等組織。日本目前大約有近28萬(wàn)個(gè)町內(nèi)會(huì)和自治會(huì)。町內(nèi)會(huì)和自治會(huì)由居民自愿參加、自愿組合建立,規(guī)模從幾十戶(hù)到幾百戶(hù)不等。顯然,日本農(nóng)村基層居民自治組織非常發(fā)達(dá),農(nóng)村居民可以不同方式加入不同的組織,基層居民自治組織擁有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性,這也是發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的共同特點(diǎn)。在一些發(fā)展中國(guó)家,農(nóng)村基層也存在形式不同的居民自治組織,如墨西哥基層政權(quán)——市之下存在印第安公社和個(gè)體或集體村社,它們既是基層地域經(jīng)濟(jì)組織又是基層居民的自治組織。前蘇東國(guó)家也曾建立了不同形式的居民自治組織。二、議行分立制各國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及功能大都比較簡(jiǎn)單。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看,通常設(shè)有議事機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)。議事機(jī)關(guān)的產(chǎn)生方式及其地位各國(guó)不盡相同。有的是居民大會(huì)、家長(zhǎng)大會(huì)或選民大會(huì),有的則是居民或選民代表大會(huì)。前者是直接民主制的組織形式,后者則是間接民主制。有不少?lài)?guó)家這兩種制度同時(shí)并存。如美國(guó)有的鎮(zhèn)和村設(shè)有鎮(zhèn)民大會(huì)和村民大會(huì),有的設(shè)有鎮(zhèn)民或村民選舉產(chǎn)生的鎮(zhèn)議會(huì)或村議會(huì)。英國(guó)的教區(qū)和社區(qū)也存在教區(qū)大會(huì)和教區(qū)議會(huì)兩種形式。1933年英國(guó)議會(huì)頒布的《地方政府法》曾規(guī)定,300人以下的教區(qū)設(shè)全體選民組成的教區(qū)大會(huì),超過(guò)300人的教區(qū)則設(shè)選民代表組成的教區(qū)議會(huì)。教區(qū)議會(huì)議員不得少于5人和超過(guò)15人。從各國(guó)農(nóng)村基層議事機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)的關(guān)系來(lái)看,主要有議行合一制和議行分立制兩種。英國(guó)的教區(qū)和社區(qū)、美國(guó)新英格蘭地區(qū)的鎮(zhèn)及前蘇東國(guó)家和當(dāng)今的朝鮮和越南等國(guó),農(nóng)村基層政權(quán)是典型的議行合一制。如英國(guó)的教區(qū)和社區(qū)不另行設(shè)立行政機(jī)構(gòu),由教區(qū)議會(huì)設(shè)立的各種委員會(huì)直接執(zhí)行公務(wù)。前蘇聯(lián)的村蘇維埃是村的權(quán)力機(jī)關(guān)和議事機(jī)關(guān),村蘇維埃執(zhí)行委員會(huì)由村蘇維埃選舉產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)。這種議行合一體制是當(dāng)今發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)組織的基本形式。議行分立制的基本特點(diǎn)是基層議事機(jī)關(guān)(議會(huì))與行政機(jī)關(guān)(政府)并行,各自相對(duì)獨(dú)立,存在一定的制衡關(guān)系。如日本的市町村議會(huì)成員和行政首長(zhǎng)都由居民直接選舉產(chǎn)生。議會(huì)職責(zé)是審議法案,制定、修改和廢除有關(guān)本市町村的條例,批準(zhǔn)預(yù)決算;處理財(cái)產(chǎn),接受居民請(qǐng)?jiān)?。市町村議會(huì)有常設(shè)機(jī)構(gòu)。市町村長(zhǎng)是行政首長(zhǎng)。町村議會(huì)可以監(jiān)督和罷免町村長(zhǎng),町村長(zhǎng)也可以否決町村議會(huì)的議案,甚至解散議會(huì)。當(dāng)町村議會(huì)以2/3的多數(shù)對(duì)町村長(zhǎng)提出不信任案時(shí),町村長(zhǎng)如果不解散議會(huì),重新選舉,由新產(chǎn)生的議會(huì)決定其去,就必須立即辭職。法國(guó)的市鎮(zhèn)議會(huì)與市鎮(zhèn)長(zhǎng)之間也存在制衡關(guān)系。市鎮(zhèn)議會(huì)由居民直接選舉,市鎮(zhèn)長(zhǎng)由市鎮(zhèn)議會(huì)選舉產(chǎn)生,但任職期間市鎮(zhèn)議會(huì)無(wú)權(quán)罷免。在有些國(guó)家,農(nóng)村基層政權(quán)組織實(shí)行多種形式的組織體制。如美國(guó)的村就存在村長(zhǎng)議會(huì)制、委員會(huì)制和經(jīng)理制三種。村長(zhǎng)議會(huì)制實(shí)行村議會(huì)和村長(zhǎng)分立制;委員會(huì)制則由村議會(huì)的各種委員會(huì)直接行政,實(shí)行議行合一制;經(jīng)理制則由村議會(huì)聘任一名經(jīng)理,由經(jīng)理總攬政務(wù),經(jīng)理不一定是本村居民,有權(quán)任免村行政人員,但受村議會(huì)的監(jiān)督,可隨時(shí)罷免。從農(nóng)村基層政權(quán)的權(quán)力地位來(lái)看,大致有三種類(lèi)型,即行政型、自治型和民主集中型。行政型基層政權(quán)的特點(diǎn)是基層政權(quán)完全隸屬于中央和上級(jí)政府,其主要成員由上級(jí)任免,對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。有的設(shè)有代表會(huì)議之類(lèi)的民意機(jī)關(guān),主要是咨詢(xún)機(jī)關(guān),并無(wú)實(shí)際權(quán)力,基層政權(quán)不過(guò)是上級(jí)行政及社會(huì)控制的工具,缺乏相對(duì)的獨(dú)立性和自治權(quán)。這種類(lèi)型的政權(quán)組織形式主要存在于一些軍人統(tǒng)治或君主專(zhuān)制的國(guó)家。如沙特阿拉伯的地方政府分為省、村兩級(jí),省長(zhǎng)由國(guó)王任免,對(duì)內(nèi)務(wù)大臣負(fù)責(zé);村長(zhǎng)由省長(zhǎng)任命,在省長(zhǎng)指導(dǎo)下實(shí)施省政府的指令,村政權(quán)不存在獨(dú)立的自治權(quán)。在非洲及拉美一些軍人獨(dú)裁統(tǒng)治的國(guó)家,各級(jí)政權(quán)由軍人直接控制,基層政權(quán)也無(wú)自治權(quán)。自治型基層政權(quán)是由本地居民選舉產(chǎn)生,對(duì)當(dāng)?shù)鼐用褙?fù)責(zé),在國(guó)家和法律范圍內(nèi)擁有相對(duì)獨(dú)立的自治權(quán)。目前西方發(fā)達(dá)國(guó)家及一些發(fā)展中國(guó)家,都實(shí)行農(nóng)村基層自治。不過(guò),從農(nóng)村基層自治的權(quán)限及方式來(lái)看,各國(guó)有明顯的差別。大多數(shù)國(guó)家都是在一定的地域基礎(chǔ)上設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的自治機(jī)關(guān),行使自治權(quán)。但有少數(shù)國(guó)家,基層自治是由不同的自治機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成的。如印度鄉(xiāng)村實(shí)行的藩查亞特自治制既有一級(jí)制,又有二級(jí)制、三級(jí)制甚至四級(jí)制,其中以三級(jí)制占多數(shù)。藩查亞特三級(jí)制是由村藩查亞特、區(qū)藩查亞特和縣藩查亞特構(gòu)成,三級(jí)藩查亞特相互依存,共同行使基層自治權(quán)。在大多數(shù)地區(qū),權(quán)力主要集中在區(qū)或縣藩查亞特,村藩查亞特自治權(quán)很小。還有些發(fā)展中國(guó)家基層自治是以傳統(tǒng)的部族為基礎(chǔ)建立,這種部族自治在相當(dāng)程度上是傳統(tǒng)部族對(duì)國(guó)家權(quán)力抗拒的結(jié)果,也是國(guó)家社會(huì)一體化程度低的表現(xiàn),在這些自治單位中,自治權(quán)被少數(shù)頭人或首領(lǐng)掌握,并不是現(xiàn)代的民主自治。值得注意的是,即使西方發(fā)達(dá)國(guó)家,各國(guó)地方自治的程度也存在明顯的差別。美國(guó)、法國(guó)和日本三國(guó)比較,美國(guó)基層自治程度較高,法國(guó)和日本基層自治程度較低,常被稱(chēng)為“三分自治,七分集權(quán)”。民主集中型基層政權(quán)主要是前蘇東國(guó)家及現(xiàn)今一些發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家基層政權(quán)的特征。在這些國(guó)家,基層政權(quán)設(shè)有居民選舉產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān),并由代議機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生執(zhí)行機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)。基層行政機(jī)關(guān)既是同級(jí)代議機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),又是上級(jí)政府的執(zhí)行機(jī)關(guān),實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制。如朝鮮的里和邑設(shè)有人民會(huì)議,人民會(huì)議由選民直接選舉產(chǎn)生,人民會(huì)議選舉產(chǎn)生人民委員會(huì)作為執(zhí)行機(jī)關(guān),人民委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民會(huì)議負(fù)責(zé)并接受上級(jí)機(jī)關(guān)的指示,各級(jí)人民會(huì)議接受內(nèi)閣的統(tǒng)一指導(dǎo)。這種方式在一定意義上說(shuō)是行政型和自治型政權(quán)組織形式的結(jié)合。三、政黨組織合一政權(quán)組織、政黨組織和經(jīng)濟(jì)組織是外國(guó)農(nóng)村基層的主體組織。不過(guò),不同國(guó)家農(nóng)村基層三大組織的關(guān)系狀況不盡相同。從黨政關(guān)系來(lái)看,可分為黨政分離型、黨政合一型和政黨主導(dǎo)型三種。黨政分離型有幾種情況:有少數(shù)國(guó)家不存在政黨組織,如沙特阿拉伯、湯加等;有些國(guó)家則明令禁止政黨存在或活動(dòng),如阿曼、利比亞、蘇丹等國(guó),農(nóng)村基層不存在黨政關(guān)系問(wèn)題。有些國(guó)家雖然允許政黨存在并參與國(guó)家政治,但限制或禁止政黨參與基層政治。如印度1978年之前一直不允許政黨參與藩查亞特選舉。在一些發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家,政黨政治發(fā)達(dá),但農(nóng)村基層政黨組織薄弱、政黨政治淡薄。如日本自民黨在農(nóng)村沒(méi)有基層組織,只有以黨員為中心的“后援會(huì)”,目的是爭(zhēng)取群眾支持?！昂笤畷?huì)”成員也不一定是該黨黨員。美國(guó)兩大政黨基層組織通常是以選區(qū)為單位(常為縣一級(jí))設(shè)立的,鄉(xiāng)村幾乎不存在政黨組織。法國(guó)基層政黨組織在平時(shí)也沒(méi)有活動(dòng),只有在競(jìng)選時(shí)才活躍起來(lái),但在一些小市鎮(zhèn)根本沒(méi)有政黨組織。這些國(guó)家政黨組織與基層政權(quán)在組織上是完全分離的,政黨中是通過(guò)競(jìng)選獲勝贏得議會(huì)多數(shù)或行政首腦的職位,進(jìn)而影響和控制政府。在有些國(guó)家,農(nóng)村基層政權(quán)組織與政黨組織是合一的。比較典型的是非洲一些國(guó)家。有些國(guó)家不僅強(qiáng)調(diào)一黨控制政權(quán),而且實(shí)行黨政一體,黨國(guó)合一。如扎伊爾國(guó)民一生下來(lái)就是“革命人民運(yùn)動(dòng)”(MPR)的成員;象牙海岸全體國(guó)民都是“象牙海岸民主黨”(PDCI)成員,黨費(fèi)就是稅金;1978年,肯尼亞民主黨宣布國(guó)家為黨國(guó),各級(jí)政府都是同級(jí)黨組織的執(zhí)行機(jī)關(guān);坦桑尼亞農(nóng)村每10戶(hù)組成一個(gè)支部,一個(gè)村所有支部組成村支部執(zhí)行委員會(huì),村支部書(shū)記兼任村委員會(huì)主席(村長(zhǎng))。前阿爾巴尼亞也一度實(shí)行各級(jí)黨政首腦兼職制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。不過(guò),在80年代末和90年代初蘇東劇變引發(fā)的“民主化”浪潮之中,大多數(shù)黨政一體或一黨制國(guó)家紛紛改弦更張,走上了多黨制和黨政分離的道路。政黨主導(dǎo)型是前蘇東及當(dāng)今一些社會(huì)主義國(guó)家政黨在基層政權(quán)及基層政治和社會(huì)生活中處于核心的主導(dǎo)地位。在這些國(guó)家,各級(jí)政權(quán)組織都接受同級(jí)及上級(jí)黨組織的“領(lǐng)導(dǎo)”或“指導(dǎo)”,政黨對(duì)基層干部擁有一定的任免權(quán),并對(duì)基層政府的運(yùn)轉(zhuǎn)行使直接的監(jiān)督甚至決定權(quán)。這也是社會(huì)主義國(guó)家政治制度的基本特點(diǎn)。從農(nóng)村基層政權(quán)與基層經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系來(lái)看,發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家政經(jīng)(企)組織是相對(duì)分離的,政府很少直接分入經(jīng)營(yíng)活動(dòng),對(duì)經(jīng)濟(jì)組織的微觀活動(dòng)也無(wú)權(quán)干涉。如法國(guó)市鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能原則是引導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)調(diào)和控制,一般不介入微觀經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。中央政府制定宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略及政策,市鎮(zhèn)政府的主要精力是創(chuàng)造社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境,如興辦道路、運(yùn)輸、供水、供電、供暖、照明等公用事業(yè)和文教、衛(wèi)生、低房租住宅、社會(huì)福利等公益事業(yè);委派代表管理或參與管理這些公共企業(yè)事業(yè)單位;通過(guò)市鎮(zhèn)財(cái)政撥款和補(bǔ)貼,減免稅收、提供貸款等;支持私人資本發(fā)展,并對(duì)陷入困境者提供幫助。市鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的干預(yù)是通過(guò)價(jià)格、限額等市場(chǎng)政策進(jìn)行的。在實(shí)施這些政策時(shí),市鎮(zhèn)政府都不直接出面,而是由中央農(nóng)業(yè)部派駐省的下屬機(jī)構(gòu)——省農(nóng)業(yè)管理局負(fù)責(zé),具體工作由該局委托給合作社、批發(fā)公司等具體執(zhí)行。在其他一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家,農(nóng)村存在多種形式的經(jīng)濟(jì)組織及合作社組織,這些組織都是獨(dú)立的法人,在組織上擁有完全的自主權(quán)和獨(dú)立性,與基層政權(quán)也不存在組織上的隸屬關(guān)系,政府也不干預(yù)其經(jīng)營(yíng)和管理活動(dòng)。但是,在前蘇東國(guó)家及一些發(fā)展中國(guó)家,政經(jīng)關(guān)系難分難解,基層政府常常直接參與、干預(yù)甚至包攬基層經(jīng)濟(jì)組織的活動(dòng)。前蘇東國(guó)家基層政府及政黨組織對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織擁有較為明顯的干預(yù)權(quán);坦桑尼亞在“烏賈馬運(yùn)動(dòng)”中建立的烏賈馬村既是基層政權(quán)組織,又是基層經(jīng)濟(jì)組織,實(shí)行政經(jīng)合一制;印度目前加入村級(jí)合作社的人數(shù)有1.2億,合作社遍布全國(guó)90%的村莊。雖然有些合作社比較成功,但仍有1/3以上的合作社處于虧損和“無(wú)活力”狀態(tài)。這與合作社資金不足、管理不善有關(guān),但在相當(dāng)程度上與政府的直接干預(yù)有關(guān)。印度的合作社運(yùn)動(dòng)本身是政府自上而下推行的結(jié)果,合作社的經(jīng)營(yíng)管理時(shí)常受當(dāng)?shù)卣闹苯痈深A(yù)。合作社的董事會(huì)成員大都由政府任命,有的完全被政府的行政官員所代替,合作社成為半國(guó)家性質(zhì)的組織,完全失去了獨(dú)立性和自主權(quán),也喪失了生機(jī)和活力。四、其他國(guó)家的基層社會(huì)治理,主要有顯而易見(jiàn),外國(guó)農(nóng)村基層組織與管理體制和治理方式紛繁復(fù)雜,各具特色。這些國(guó)家農(nóng)村基層管理的方式、方法及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為我們探索農(nóng)村基層組織與管理提供了諸多的借鑒和啟示。其一,必須高度重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題,加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。農(nóng)村基層政權(quán)是國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ),農(nóng)業(yè)問(wèn)題和農(nóng)民問(wèn)題歸根到底是農(nóng)村政治和政權(quán)問(wèn)題。在當(dāng)今發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家,雖然農(nóng)民人口很少,農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重很小,但是,這些國(guó)家農(nóng)業(yè)依然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ),農(nóng)民組織大都是國(guó)內(nèi)勢(shì)力強(qiáng)大的利益集團(tuán)和壓力集團(tuán),農(nóng)業(yè)波動(dòng)和農(nóng)民的不滿(mǎn)都將直接影響農(nóng)村及整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政局穩(wěn)定,因而,這些國(guó)家都非常重視農(nóng)業(yè)政策的制定、農(nóng)村基層政權(quán)和基層自治民主制度的建設(shè)。對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō),農(nóng)業(yè)衰退常常是經(jīng)濟(jì)衰退和政治動(dòng)蕩的先兆。農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和鞏固更具有特殊意義。沒(méi)有農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定,就不可能有整個(gè)國(guó)家社會(huì)政治穩(wěn)定。而這至今仍是大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家力求解決而未能解決好的問(wèn)題。其二,農(nóng)村基層管理不存在統(tǒng)一的模式,必須探索符合自身特點(diǎn)的農(nóng)村基層組織與管理體制。各國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)及自治組織的設(shè)置及運(yùn)轉(zhuǎn)方式,深受其歷史文化傳統(tǒng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)政治制度以及國(guó)家大小、地緣條件及國(guó)家政策選擇等多重因素的影響,并不存在統(tǒng)一的模式。而且,一個(gè)國(guó)家內(nèi)部基層政權(quán)及基層管理體制也可能存在明顯的差別。美國(guó)東北部新英格蘭地區(qū)各州農(nóng)村基層以鎮(zhèn)制為主;紐約至達(dá)科他和堪薩斯之間則是鄉(xiāng)制;中西部及東北部則實(shí)行村制,此外還有縣、區(qū)及特別區(qū)等形形色色的基層管理組織和單位。這種多樣化的基層組織與管理體制有助于各地根據(jù)自己的情況設(shè)置相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)然,在一定程度上也容易造成基層管理的交叉重疊甚至混亂。但是,各國(guó)農(nóng)村基層組織與管理的多樣性本身表明,一個(gè)國(guó)家必須探索和建立符合自身特點(diǎn)的基層管理體制和方法。其三,循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)村基層民主自治。從世界范圍來(lái)看,實(shí)行民主自治是基層管理體制發(fā)展的基本趨向。但是,民主是一個(gè)過(guò)程,這不僅表明民主操作的過(guò)程性,也意味著民主制度的形成本身也是一個(gè)過(guò)程。雖然當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國(guó)家把基層自治看成是“民主的靈魂”,并倡導(dǎo)農(nóng)村基層自治,但事實(shí)上不同國(guó)家自治程度及自治的方式很不相同。一些發(fā)展中國(guó)家也推行農(nóng)村基層自治,但大多并不理想,有的名不符實(shí),名存實(shí)亡。印度農(nóng)村基層藩查亞特自治制一度被看成是發(fā)展中國(guó)家基層自治的范例,但實(shí)踐中并沒(méi)有取得理想的效果,有些邦干脆取消了藩查亞特制度。其原因不只是印度歷史上嚴(yán)格的種姓等級(jí)制度和專(zhuān)制主義及由此形成的根深蒂固的封建等級(jí)觀念的影響,也不僅僅是邦政府的高度集權(quán)及官僚主義地濫用權(quán)力,更深刻的原因是發(fā)展中國(guó)家相對(duì)落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及面臨的特殊的歷史任務(wù)造成的矛盾。對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō),經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、政治民主都是國(guó)家和社會(huì)面臨的緊迫任務(wù)。但是,在經(jīng)濟(jì)落后及社會(huì)動(dòng)蕩的壓力面前,發(fā)展中國(guó)家大都不得不把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維