論教育政策的內(nèi)涵

論教育政策的內(nèi)涵

一、教育政策的邊界1.是否有政策制定主體從力學(xué)的角度來看，政策、公共政策和教育政策是三個下屬概念之間的關(guān)系。換句話說，公共政策是下一個概念，教育政策是公共政策的第二個概念。政策是外延最廣泛的概念。從制定主體的角度來看,政策主體可以是政府、政黨、社會團體(組織)、甚至是個人,如卡爾·弗雷德里奇認(rèn)為,政策是“在某一特定的環(huán)境下,個人、團體或政府有計劃的活動過程?！?安德森也認(rèn)為,政策主體分為官方主體和非官方主體,官方的政策制定者包括立法者、行政官員、行政管理人員和司法人員;非官方的政策制定者包括利益集團、政黨和作為個人的公民。2這是對政策的最廣泛的理解。公共政策是一個國家或社會政策整體的最主要的組成部分,它特指由政府及其官員和機構(gòu)所制定的政策,也就是安德森所說的由官方主體所制定的政策。公共政策的基本目的是利用國家公共權(quán)力來解決社會的公共問題。在不同層級的公共政策系統(tǒng)中,有人認(rèn)為,政策科學(xué)所關(guān)注的往往“是宏觀的公共政策制定系統(tǒng),即地方級、國家級和跨國級的系統(tǒng)。宏觀政策制定中的次級元素,即個人、小組、團體的過程,應(yīng)由決策科學(xué)或微觀政策研究承擔(dān)?！?西方政策科學(xué)的主要代表人物Y·德洛爾也認(rèn)為政策科學(xué)的主要任務(wù)在于關(guān)心如何理解和改善整個社會的發(fā)展方向,特別要關(guān)心對于社會發(fā)展方向具有重要意義的宏觀層次的國家政策制定系統(tǒng)的改善。4在日常社會生活和政策科學(xué)研究中,人們在許多情況下,把公共政策直接稱為政策,二者基本上是互換使用的,這是對政策的一種狹義理解。關(guān)于教育政策,有的國外學(xué)者是從廣義的政策意義上來理解,如霍根認(rèn)為制定教育政策的主體包括官方主體和非官方主體。官方主體包括:①國家層次,如國家元首、國會、政府首腦、執(zhí)政黨、內(nèi)閣;②教育部長、教育主管部門及其下屬機構(gòu);③負(fù)責(zé)考試、課程設(shè)置與發(fā)展等活動的其他教育機構(gòu);④咨詢機構(gòu);⑤中介組織。非官方的政策制定主體包括各種利益集團、在野政治黨派和大眾傳媒組織。5我們也可以對教育政策作狹義的理解,教育政策是公共政策的一部分,它是由政府及其機構(gòu)和官員制定的,調(diào)整教育領(lǐng)域社會問題和社會關(guān)系的公共政策。2.從宏觀上講,主要內(nèi)容是對教育政策的廣義的理解關(guān)于教育政策與教育法律的關(guān)系,在以往的研究中具有兩種不同的認(rèn)識傾向:一是對教育政策采取廣義的理解,從教育政策與教育法律統(tǒng)一的角度,認(rèn)為教育政策與教育法律沒有本質(zhì)性區(qū)別,教育政策包括教育法律,教育法律是教育政策的一部分。例如,列寧曾把法律看作是政策的一部分,認(rèn)為“法律是一種政治措施,是一種政策。”6國外許多政策研究學(xué)者也往往采取這種理解。如美國的伍羅德·威爾遜認(rèn)為,政治學(xué)應(yīng)當(dāng)關(guān)心公共政策的發(fā)展,應(yīng)當(dāng)細(xì)心地分析法律、法令的產(chǎn)生和變遷的歷史。7這里很顯然,威爾遜是把公共政策與法律、法令等同起來看待。在美國比較新近的關(guān)于教育政策研究的著作《教育政策指南》中,雖然作者并沒有對教育政策與法律的關(guān)系作出明確說明,但在該書的第一章中,作者運用關(guān)于教育的法案來說明和解釋教育政策問題,把關(guān)于初等和中等教育的法律問題作為教育政策的基本問題和研究對象。8也說明作者是把關(guān)于教育的法律作為教育政策的一部分;二是對教育政策采取狹義的理解,既看到教育政策與教育法律的聯(lián)系,又特別強調(diào)兩者本質(zhì)的差異,認(rèn)為教育政策與教育法律具有本質(zhì)性的區(qū)別,國內(nèi)有關(guān)文獻大多是從這樣的角度來理解教育政策和教育法律的關(guān)系。我們?nèi)绻麖娜祟惿鐣l(fā)展根本趨勢來看,從人治走向法治是任何現(xiàn)代社會或國家發(fā)展的一個總體趨勢,依法治國是現(xiàn)代國家和社會的一個根本標(biāo)志。這個趨勢決定了政策的法律化是現(xiàn)代國家依法治國的客觀要求。政策和法律都是人們管理國家和社會的工具,但是一個法治化的國家和社會應(yīng)當(dāng)是法律調(diào)整、管理的社會關(guān)系和社會事務(wù)越來越寬,而政策的數(shù)量和調(diào)整范圍越來越少。而且,在政策法律化的過程中,只有那些對國家或社會的政治、經(jīng)濟、教育、科技、文化等全局性社會公共事務(wù)具有重大影響的政策,才具有法律化的必要。因此,從這個意義上說,如果在宏觀公共政策意義上討論教育政策,那么教育政策與教育法律的差異性隨著一個國家和社會法治化進程的發(fā)展就會越來越小,而二者的趨同性則會越來越大。所以說,從現(xiàn)代國家法治化的發(fā)展趨勢和政策法律化的客觀要求出發(fā),我們可以對教育政策作廣義的理解,即教育政策包括法律化教育政策(教育法律)和非法律化教育政策兩部分。并且需要從三個維度上理解它們的關(guān)系:首先,兩者在教育政策總體結(jié)構(gòu)中所占的比例在不同法治化程度的國家或社會中各不相同。在現(xiàn)代法治國家和社會中,一方面,宏觀意義上的非法律化教育政策與教育法律是趨同的,即在宏觀意義上說,現(xiàn)代法治國家和社會的教育政策絕大多數(shù)是以教育法律(或法令、法規(guī))的形式存在;另一方面,現(xiàn)代法治國家和社會管理教育事務(wù)主要是利用法律化教育政策,即教育法律;其次,法律化教育政策的地位要高于非法律化教育政策,一切教育政策活動(如政策制定和實施、立法與司法)都必須遵循法律化政策的規(guī)范。二、教育政策的價值特征表現(xiàn)為之“合法性”與“有效性”在不同的維度上,教育政策的基本價值特征具有不同的表現(xiàn)。在現(xiàn)象形態(tài)上,教育政策的價值特征表現(xiàn)為一系列的“價值選擇”;在本體形態(tài)上,教育政策的價值特征表現(xiàn)為價值選擇的“合法性”;在政策過程的意義上,教育政策價值特征表現(xiàn)為價值選擇的“有效性”。價值選擇、合法性、有效性是描述教育政策基本價值特征的三個向度。1.教育政策的基本價值特征在現(xiàn)象形態(tài)的層面上,教育政策表現(xiàn)為由政府等政治實體關(guān)于教育領(lǐng)域的政治措施組成的政策文本或文本的總和。任何一項教育政策都是一種教育領(lǐng)域的政治措施,任何政治措施本身都代表或蘊涵著政府對于教育事務(wù)和教育問題的一種價值選擇——做什么或不做什么、鼓勵什么或禁止什么的一種價值選擇。正如托馬斯·戴伊所說:“凡是政府決定做或不做的事情就是公共政策?！?因而在現(xiàn)象層面上,教育政策的基本價值特征是由政策的價值選擇來表征的,即一項教育政策作出了什么樣的價值選擇。教育政策的價值選擇是教育政策制定者在自身價值判斷基礎(chǔ)上所作出的一種集體選擇或政府選擇。它蘊涵著政策制定者對于政策的期望或價值追求,體現(xiàn)了政策系統(tǒng)的某種價值偏好,表達著教育政策追求的目的與價值。教育政策的價值選擇既包括觀念中的選擇,又包括實踐活動中的選擇。觀念中的選擇是政策價值目標(biāo)的確定,實踐活動中的選擇是政策過程中的創(chuàng)價活動,即價值目標(biāo)的實現(xiàn)和獲得。所以,教育政策的價值選擇是一個過程,包括目標(biāo)的選擇、手段的選擇和結(jié)果的選擇,例如,教育政策問題的認(rèn)定、政策目標(biāo)的確立、政策方案和手段的選定、政策評價標(biāo)準(zhǔn)的確立等等。影響教育政策價值選擇的決定性因素是教育政策問題和教育政策價值觀。教育政策指向解決什么樣的教育問題,其價值選擇就體現(xiàn)什么樣的具體內(nèi)容。教育政策價值觀是教育政策制定者及其所處的社會對教育政策活動中價值關(guān)系的根本性的總的認(rèn)識,它是教育政策價值取向的主要內(nèi)容。政策制定者有什么樣的教育政策價值觀,就會作出什么樣方向或性質(zhì)的價值選擇。教育政策價值選擇的內(nèi)容和方向是由特定的政策問題和政策價值觀決定的,同時又表征著教育政策的基本價值特征。不同類型和層次的教育政策具有不同的價值選擇內(nèi)容,因而具有不同的價值特征。2.評教政策的法性本質(zhì)在本體形態(tài)上,教育政策的根本目的是在社會范圍內(nèi)進行教育利益的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的價值選擇所決定的。教育政策價值選擇一旦作出或在具體進行教育利益分配操作的過程中,所有相關(guān)的利益主體最為關(guān)心的問題是:自身的需要和利益是否得到了充分表達和滿足?同時必然伴隨著他們對于價值選擇和教育利益分配具體操作的肯定性或否定性的認(rèn)識和評價。這些認(rèn)識和評價在社會范圍內(nèi)就表現(xiàn)為:政策的價值選擇是否是正當(dāng)?shù)幕蚝戏ǖ?也就是集中表現(xiàn)為教育政策價值選擇的合法性問題。10因而在本體層面上,教育政策的基本價值特征集中表現(xiàn)為教育政策價值選擇的合法性問題,即按照某種價值選擇分配教育利益是否是正當(dāng)?shù)?是否具有合法性?合法性(legitimacy)是一個多有歧義的概念。一般認(rèn)為,合法性“表明某一事物具有被承認(rèn)、被認(rèn)可、被接受的基礎(chǔ),至于具體的基礎(chǔ)是什么(如某條法律、規(guī)則、習(xí)慣、標(biāo)準(zhǔn)或邏輯),則要看實際情境而定?！?1或者說,合法性“是社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)?！?2合法性這個概念一般用于在社會學(xué)和政治學(xué)中討論社會秩序、社會規(guī)范、國家統(tǒng)治類型和政治秩序等問題。13按照哈貝馬斯的限定,合法性是與政治秩序相聯(lián)系的一個概念。哈貝馬斯認(rèn)為:“只有政治秩序才擁有著或喪失著合法性,只有它們才需要合法化?！?4正是從這個意義上,哈貝馬斯指出:“合法性意味著,對于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認(rèn)可的政治秩序來說,有著一些好的根據(jù)。一個合法的秩序應(yīng)該得到承認(rèn)。合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價值。”14或者說“合法性的基礎(chǔ)是同意,”是“對統(tǒng)治的同意”。15教育政策作為政府的一種政治措施,是一個國家或社會政治秩序的重要組成部分。因此,本文是在哈貝馬斯所限定的意義上使用合法性的概念。所謂教育政策的合法性,是指教育政策的價值選擇符合某些普遍性的規(guī)則、規(guī)范,如法律、社會價值觀、意識形態(tài)、傳統(tǒng)典范乃至社會習(xí)慣等,并由此在社會范圍內(nèi)被承認(rèn)、認(rèn)可、接受和遵守。合法性是教育政策被承認(rèn)的基礎(chǔ),是教育政策價值選擇存在的價值依據(jù)和理論基礎(chǔ),也是教育政策合法化的前提。它表明教育政策價值選擇的正當(dāng)性、有益性和公正性等特征。教育政策的合法性的本質(zhì)是教育政策價值選擇的符合目的性,也就是價值選擇符合人們的需要、價值理想和追求。馬克思主義認(rèn)為,人類的實踐活動具有兩種尺度,即內(nèi)在尺度和外在尺度。16內(nèi)在尺度即是需要的、目的的尺度。人們的社會實踐活動包括教育政策活動總是從自己的目的出發(fā),追求滿足自己的需要。只有那些體現(xiàn)了實踐主體的目的,滿足了主體需要的活動才是正當(dāng)?shù)?、有益?也就是“善”的或合理的。在教育政策活動中,人們也是從自身的內(nèi)在尺度出發(fā),評價教育政策的價值選擇是否符合自己的目的,是否滿足了自己的需要,從而決定是否肯定、支持、服從或者否定、反對、抵制某種政策的價值選擇。在這個過程中,教育政策獲得其合法性或者喪失其合法性。3.效率及其在教育政策過程層面上,任何教育政策都要追求順利、經(jīng)濟地解決教育問題,分配教育利益,調(diào)整和理順教育領(lǐng)域的社會關(guān)系。這樣一個過程,從價值的角度來看,就是政策目標(biāo)完整、真實地轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果的過程。政策的成功或政策的失敗、失真實際上就取決于政策過程是否有效地實現(xiàn)了政策目標(biāo)到政策結(jié)果的轉(zhuǎn)化,也就是取決于政策過程中獲得價值選擇和實現(xiàn)價值選擇的政策行為過程的“有效性”(efficacy)。因而,教育政策過程的“有效性”表征著教育政策在過程層面上的基本價值特征。關(guān)于“有效性”這個概念可以從許多不同的角度理解。在政策科學(xué)研究的相關(guān)文獻中人們比較普遍地使用“有效”、“有效性”等概念,來表達政策活動效率高、效益大、效果好等意義,一般不對其作具體解釋;“有效”有時指有效率,有時指有效益、有時指有效果。實際上,效益(benefit)、效率(efficency)、效果(effectiveness)三個概念的意義有很大的區(qū)別?！靶Ч敝饕獋?cè)重于對活動成果的考察,強調(diào)的是活動的結(jié)果,例如一所學(xué)校培養(yǎng)出數(shù)量更多質(zhì)量更好的人才,就被認(rèn)為效果是好的,而得到這一成果所付出的代價則并不是效果考慮的問題;“效率”則不同,《辭海》中把“效率”定義為:“消耗的勞動量與所獲得的勞動效果的比率”,17說明效率是勞動量的消耗與所獲得勞動成果的比較,也就是指投入與產(chǎn)出的對比關(guān)系。效率的意義包括效果,但效率更關(guān)注獲得效果所付出的代價及其與效果的比例;而“效益”是指社會活動所消耗的勞動量所取得的符合社會需要的勞動成果之間的比較。它包含有兩層含義:一是投入與產(chǎn)出的對比關(guān)系;二是產(chǎn)出必須符合社會需要。從這個意義上講,效益包含著更廣泛的意義,效益除了包含效率的意義以外,還具有“有益性”的意義,即活動的產(chǎn)出必須具有正價值,而效率則不關(guān)注活動結(jié)果的性質(zhì),高效率的活動可能具有正價值,也可能具有負(fù)價值或零價值。所以,效益、效率、效果三者的內(nèi)涵是依次減小的。我們這里所討論的教育政策的“有效性”(efficacy)是指教育政策的效能,是效益、效率、效果的統(tǒng)一,其含義是指教育政策活動以最小的代價獲得具有最大化正價值的政策結(jié)果,是教育政策功能和效益的最大化。另外,在法理學(xué)和法哲學(xué)的研究中,涉及到法律規(guī)范的“有效性”(validity)問題。E·博登海默認(rèn)為:“一條法律規(guī)范是有效的,這就意味著這條法律規(guī)范對于它所指向的那些人具有約束力。”18探討法律有效性問題主要是“試圖確定一項法律規(guī)范是否應(yīng)當(dāng)被遵守,亦即私人或政府官員是否應(yīng)當(dāng)遵守它。”18法律有效性“所涉及的是法律規(guī)范在理論上是否存在的問題,而不是人們在實際的現(xiàn)實世界中遵守或執(zhí)行法律方面的可見的行為?！?9可以看出,博登海默所謂的法律規(guī)范有效性是一個自然領(lǐng)域的問題,而不是法律規(guī)范的“實效”,他認(rèn)為“一項法律規(guī)定的有效性必須同其在社會秩序中的實效(efficacy)區(qū)別開來?！?9所以,博登海默所謂法律規(guī)范的有效性是指合乎正義的法律規(guī)范對所有的人具有法律效力,一項法律規(guī)范之所以具有有效性,是因為它符合人們的正義要求,人們應(yīng)當(dāng)遵守它。從這個意義上說,法律的有效性與我們前面所討論的教育政策的“合法性”是同一性質(zhì)的問題。并且博登海默認(rèn)為,如果離開了法律的有效性,法律的實效就會受到威脅甚至喪失。19例如,“對于一個被要求遵守某一法律命令而他本人卻認(rèn)為該命令是不合理的人來說”,法律的實效就會大打折扣,也就是說,法律的有效性是法律的實效的必要條件。我們討論教育政策的有效性問題,主要是討論教育政策的“實效”(efficacy)問題,即在實際的政策活動中政策的效能。按照博登海默的邏輯,教育政策的“實效”必須以其應(yīng)然存在的根據(jù)為前提,即教育政策的有效性必須以教育政策的合法性為必要條件。關(guān)于這個問題,將在下面具體進一步討論。由于教育政策的有效性與政策過程相聯(lián)系,所以,有效性主要是一個程序性或操作性問題,即如何才能作出理想的價值選擇,確立理想的政策目標(biāo)?如何才能完整實現(xiàn)政策目標(biāo)?如何進行政策活動才具有“有效性”?從這個意義上來看,教育政策有效性的本質(zhì)是價值選擇——觀念中的選擇和實踐中的選擇——活動程序的合規(guī)律性。這里所謂的合規(guī)律性,既包括按照集體選擇或社會選擇的“規(guī)律”獲得合法性,又包括按照科學(xué)的、客觀的規(guī)律從事政策活動,順利高效地實現(xiàn)政策價值。教育政策的價值選擇、合法性、有效性是從形式上描述、認(rèn)識教育政策價值特征的三個抽象的向度,不同的具體教育政策在三個不同的向度上具有不同的實質(zhì)性內(nèi)容。三、教育政策的價值選擇合法性按照對合法性的界定,教育政策價值選擇的合法性來自于政策實踐主體對政策價值選擇的認(rèn)可、承認(rèn)乃至自覺的服從。戴維·伊斯頓認(rèn)為,任何一個政治系統(tǒng)都有兩種主要的輸入——“要求”和“支持”。簡單來說,“要求”就是與政治系統(tǒng)相關(guān)的人們的各種各樣需要或意向的表達;而“支持”就是人們對于某些特定“要求”的挑選、選擇和贊同。例如“在A以B的名義從事活動,或者在A對B表示贊同的時候,我們就說A支持B。這里B可以是一個人,也可以是一個團體,或者是一個目標(biāo)、一種思想、一個機構(gòu)?！?0為什么特定的“要求”會被挑選和贊同呢?這就涉及到合法性問題。在伊斯頓看來,合法性是維持政治系統(tǒng)“支持”的必要條件。而合法性有三個方面的源泉:意識形態(tài)、結(jié)構(gòu)和當(dāng)權(quán)者個人的品質(zhì)。20實際上是說,政策實踐主體或伊斯頓所說的“共同體”對政治系統(tǒng)的意識形態(tài)、結(jié)構(gòu)、當(dāng)權(quán)者個人品質(zhì)的認(rèn)可、承認(rèn)和服從形成了政治系統(tǒng)的意識形態(tài)合法性、結(jié)構(gòu)合法性和個人合法性。這里,伊斯頓所謂的“意識形態(tài)”主要是指政治系統(tǒng)的價值原則。20教育政策系統(tǒng)作為國家和社會政治系統(tǒng)的一個子系統(tǒng),其合法性也可以從意識形態(tài)合法性、結(jié)構(gòu)合法性、個人合法性三個方面來認(rèn)識。只是本文主要集中討論教育政策價值選擇的合法性,即教育政策系統(tǒng)的價值原則(即伊斯頓所謂的意識形態(tài))的合法性問題。對教育政策的價值選擇表達自身的承認(rèn),并使其獲得合法性的政策實踐主體,主要包括政策決策主體(政策制定者)、執(zhí)行主體和利益主體(公眾)。教育政策的決策主體和執(zhí)行主體對教育政策價值選擇的認(rèn)可并遵從是必然性的,他們代表國家或政府賦予教育政策政治理想和價值原則,并努力推動其合法化,否則決策主體和執(zhí)行主體自身的合法性就會受到質(zhì)疑或威脅。教育政策利益主體對教育政策價值選擇的認(rèn)可則具有明確的“或然性”。因為,教育政策價值選擇合法性的本質(zhì)是其合目的性,只有那些符合并最終能夠滿足利益主體(公眾)的需要和利益的政策選擇才會被他們認(rèn)可、承認(rèn)和自覺服從。否則政策選擇就會被他們抵制或反對。按照韋伯和哈貝馬斯對合法性的理解,合法性表示處于下層的被統(tǒng)治者對政治秩序的承認(rèn)。21所以,來自于利益主體對教育政策價值選擇的認(rèn)可和承認(rèn)對教育政策合法性具有根本性的關(guān)鍵性的意義。而且,在理論上,利益主體的認(rèn)可和承認(rèn)應(yīng)該是自愿的和非強制性的,正如P·塞爾茨尼克所說:“每一個想要為自己聚斂特權(quán)或剝奪他人特權(quán)的統(tǒng)治團體,都必須遵守一個被共同體承認(rèn)為判斷權(quán)力存在與否的原則。這種教條就是合法性原則。其作用是建立與赤裸裸的權(quán)力截然不同的權(quán)威。當(dāng)大多數(shù)應(yīng)該服從的人是自愿地和非強制地服從一個規(guī)則時,這個規(guī)則便是以權(quán)威為基礎(chǔ)的?！毕鄳?yīng)地,規(guī)則便獲得合法性。22所以說,合法性必須是與民主或民主化進程相聯(lián)系的。教育政策利益主體必須具有自由表達自己愿望、需要或意向的權(quán)利和途徑。而在社會實踐中,依靠專制的制度和手段使人們“承認(rèn)”、“服從”和“遵守”某種規(guī)則或規(guī)范而獲得的“合法性”,并不是真正意義上的合法性。四、教育政策的有效性標(biāo)準(zhǔn)和條件1.政策價值目標(biāo)與政策結(jié)果的一致性討論教育政策價值選擇有效性的標(biāo)準(zhǔn)所要追問的問題是:教育政策如何選擇價值和如何創(chuàng)造價值才是有效的?判斷有效性的標(biāo)準(zhǔn)是什么?從一項教育政策的全過程來看,決策過程是根據(jù)政策問題提出和確立政策價值目標(biāo)、方案并賦予其合法性,這是一個選擇價值的過程;政策實施過程是執(zhí)行政策方案,把政策價值目標(biāo)變成政策結(jié)果的過程,這是一個創(chuàng)造價值的過程。很顯然,判斷政策是否有效的一個根本標(biāo)準(zhǔn)就是政策價值目標(biāo)是否實現(xiàn)了——政策價值目標(biāo)與政策結(jié)果之間是否具有高度的一致性?也就是R·M·克朗所強調(diào)的“系統(tǒng)中價值的一致性”。23在政策過程中,政策價值目標(biāo)與政策結(jié)果之間可能存在三種典型的關(guān)系:一是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間呈正相關(guān)關(guān)系;二是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間呈零相關(guān)關(guān)系;三是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。顯然,只有在第一種關(guān)系中當(dāng)二者之間具有高度的正相關(guān)關(guān)系時,政策才具有有效性。2.堅持“目標(biāo)與結(jié)果的高度一致性”的教育政策標(biāo)準(zhǔn)討論教育政策價值選擇有效性的條件所要追問的問題是,要達到政策價值目標(biāo)與政策結(jié)果的高度一致性需要哪些條件?對于這個問題,由于政策環(huán)境各不相同,不同的具體政策的有效