第九章 非政府組織管理

第九章非政府組織管理第一節(jié)非政府組織概述一非政府組織的涵義人類活動的三大領(lǐng)域，政治活動領(lǐng)域→政治國家→政府組織經(jīng)濟活動領(lǐng)域→市場經(jīng)濟→營利組織社會活動領(lǐng)域→公民社會→第三部門

2把非政府組織稱為“第三部門”，是相對于作為第一部門的國家體系和作為第二部門的市場體系而言的。非政府組織出現(xiàn)在國家和市場之間。在現(xiàn)代第一部門和第二部門高度發(fā)展成熟后，這兩個部門的失靈充分表現(xiàn)出來。當(dāng)國家體系中的政府不能有效地配置社會資源(政府失靈)、市場體系中的企業(yè)又囿于利潤動機不愿提供公共物品(市場失靈)的時候，非政府組織便出現(xiàn)了。它的產(chǎn)生與發(fā)達國家兩種通行模式的危機密不可分，也就是所謂三十年代經(jīng)濟大蕭條引發(fā)的市場體制危機，和七十年代后所謂凱恩斯主義及福利國家的危機，這兩種危機促使人們?nèi)ヌ剿饕环N新機制。在國家－政治領(lǐng)域就出現(xiàn)了“既不是自由市場，又不是福利國家”的“第三條道路”取向，而在社會生活領(lǐng)域，第三部門便應(yīng)運而生。非政府組織不同于政府，不是以政治權(quán)力為核心，不存在自上而下的等級制統(tǒng)治體系，而是以志愿公益為宗旨，以受益者的需要為導(dǎo)向，能夠?qū)崿F(xiàn)公益資源的有效配置；非政府組織不同于企業(yè)，不是以牟利為動機，不受市場規(guī)律盲目左右，因此能夠?qū)崿F(xiàn)更大范圍的社會公平。實踐表明，非政府組織作為一種新的資源配置體制，彌補了政府和企業(yè)這兩種主要的資源配置體制的不足。3壹基金嫣然天使基金上海青年志愿者總隊希望工程綠色和平樂施會世界自然基金會與非政府組織（NGO:non-govermentorganization)相近的概念非營利組織（NPO:non-profitorganization）獨立部門（independentsector)志愿者組織（voluntaryorganization)慈善組織（charitableorganization)免稅組織（tax-exemptorganization)公民社會（civilsociety)第三部門（ThirdSector)

非政府組織是指：主要由志愿人員組成，致力于某種價值目標的，從事社會公共事務(wù)，具有合法地位的，處于政府組織和市場組織以外的社會組織。

1.組織性。有規(guī)章制度，有組織架構(gòu)，有經(jīng)常性活動。2.民間性。在體制上獨立于政府。但可受政府資助，吸收政府官員參加活動。3.公益性。不是以營利為目的，其活動可以有一定的營利，但其利潤不能在所有者和管理者之間進行分配。4.自治性。自己管理自己，不受制于政府，也不受制于其他組織。5.志愿性。經(jīng)費、人員、活動都具有自愿、志愿性。6.非政治性。不是政黨組織，不參加競選等政治活動。二非政府組織的基本特征三非政府組織的主要類型聯(lián)合國國際標準產(chǎn)業(yè)分類體系將其分為三大類和15個小類：教育類，包括小學(xué)教育、中學(xué)教育、大學(xué)教育、成人教育等；醫(yī)療和社會工作類，包括醫(yī)療保健、獸醫(yī)、社會工作；其它社區(qū)社會和個人服務(wù)類，包括環(huán)境衛(wèi)生、商會和行業(yè)協(xié)會、工會、娛樂組織、圖書館、博物館及文化機構(gòu)、運動與休閑等。我國非政府公共組織分類

1.事業(yè)單位。是指受國家行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒有生產(chǎn)收入，由國庫經(jīng)費開支，不實行經(jīng)濟核算，提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞動服務(wù)的社會組織。

是一種有別于黨政群機關(guān)和企業(yè)，受國家管理，所需的經(jīng)費由國家財政撥款或部分撥款支持。它具有獨立法人資格，以追求社會效益為主，同時也謀求合法的經(jīng)濟利益，它所獲得的利潤不在所有者和管理者之間分配。

事業(yè)單位主要從事：教育，科研，文化，體育，衛(wèi)生等行業(yè)。它包括：學(xué)校，科研機構(gòu)，新聞，出版，廣播影視，圖書館，博物館，文化館，展覽館，文物單位，醫(yī)療，防疫，藥檢機構(gòu)，體育設(shè)施管理單位，體育訓(xùn)練機構(gòu)等。

2.社區(qū)組織與中介組織社區(qū)組織是聚集在一定區(qū)域內(nèi)的社會群體，按一定的規(guī)范和制度結(jié)合起來的社會共同體。在職能上，承擔(dān)了政府轉(zhuǎn)移出來的部分職能；在性質(zhì)上，具有明顯的社會性、福利性和保障性；在服務(wù)方式上，既提供無償服務(wù)，也提供有償服務(wù)，但不以營利為主要目的，社會效益和社會價值才是社區(qū)組織的主要目的。服務(wù)的范圍主要包括：社區(qū)醫(yī)療，社區(qū)護理，社區(qū)衛(wèi)生保健，社區(qū)養(yǎng)老，社區(qū)文化休閑，社區(qū)消防，社區(qū)治安，社區(qū)管理，社區(qū)教育，社區(qū)娛樂，社區(qū)綠化，社區(qū)環(huán)保等等。

如：城市居委會，農(nóng)村村委會，調(diào)解委員會，幫教委員會，治安巡邏隊，衛(wèi)生服務(wù)隊，擁軍優(yōu)屬小組。

中介組織也叫市場中介組織，一般是指那些介于政府與企業(yè)之間、商品生產(chǎn)者與經(jīng)營者之間、個人與單位之間，為市場主體提供信息咨詢、培訓(xùn)、經(jīng)紀、法律等各種服務(wù)，并且在各類市場主體，包括企業(yè)之間、政府與企業(yè)、個人與單位、國內(nèi)與國外企業(yè)之間從事協(xié)調(diào)、評價、評估、檢驗、仲裁等活動的機構(gòu)或組織。（一）公證性中介機構(gòu)具體指提供土地、房產(chǎn)、物品、無形資產(chǎn)等價格評估和企業(yè)資信評估服務(wù)，以及提供仲裁、檢驗、鑒定、認證、公證服務(wù)等機構(gòu)。（二）代理性中介機構(gòu)具體指提供律師、會計、收養(yǎng)服務(wù)，以及提供專利、商標、企業(yè)注冊、稅務(wù)、報關(guān)、簽證代理服務(wù)等機構(gòu)；（三）信息技術(shù)服務(wù)性中介機構(gòu)具體指提供咨詢、招標、拍賣、職業(yè)介紹、婚姻介紹等機構(gòu)。

3.社會團體政治性團體。工會、婦聯(lián)、共青團、科協(xié)、工商聯(lián)、青聯(lián)、僑聯(lián)、臺聯(lián)等8個群眾團體。據(jù)《社會團體登記管理條例》，這些組織不必在民政部門登記。具有濃厚政治色彩和行政色彩。經(jīng)濟性團體。商會，行業(yè)協(xié)會，同業(yè)公會，基金會，社會福利團體等。文化性團體。這類團體包括：文聯(lián)，學(xué)會，協(xié)會，研究會等。不需要登記注冊的社會組織。如單位內(nèi)部的集郵協(xié)會，大學(xué)校園的學(xué)生社團。

我國當(dāng)前的社會團體分布社會服務(wù)的NPO：活動最為集中的領(lǐng)域，福利服務(wù)（44.63％）政府主辦的：中國紅十字會、殘聯(lián)民間自發(fā)的組織：北京星星雨教育研究所（規(guī)模小，活動分散）環(huán)境保護的NPO（10％）：最活躍、影響最大、特征最為鮮明形式多樣、參與性廣、倡導(dǎo)性強自然之友、綠家園志愿者、北京地球村等扶貧領(lǐng)域的NPO（20.95％）及其開展的扶貧項目：開展早，數(shù)量大、規(guī)模大、實力強最大的扶貧NPO－中國扶貧基金會89年成立中國青少年發(fā)展基金會、中國人口福利基金會、中國扶貧基金會、中華慈善總會經(jīng)濟類NPO——行業(yè)協(xié)會和商會：行業(yè)規(guī)范、自主管理、行業(yè)自律電力、醫(yī)藥、展覽、房地產(chǎn)、煤炭、百貨行業(yè)協(xié)會遼寧省廣東商會、山東商會，沈陽市總商會，沈陽市進出口商會“思想庫”和倡導(dǎo)型NPO：欠缺和薄弱的部分NPO的倡導(dǎo)功能依靠該類型的NPO所開展的政策研究、政策建議及其他相關(guān)的政策推動北京天則經(jīng)濟研究所、世界與中國研究所4.民辦機構(gòu)民辦機構(gòu)是指由民間主辦的，旨在推進社會公益事業(yè)發(fā)展的組織機構(gòu)。民辦機構(gòu)基本上沒有政府的財政支持，所以必然收取一定的費用，提供有償服務(wù)，但它不象企業(yè)那樣，追求利潤最大化。這類機構(gòu)主要有：福利院，老年人公寓，老年人活動中心，老年醫(yī)療保健中心，托兒所，幼兒園，兒童圖書館，職業(yè)介紹所，婚姻介紹所，家政服務(wù)中心，信息咨詢中心等。5.公共企業(yè)不完全以營利為目的、還負有特殊的公共政策義務(wù)的國有企業(yè)。它是按照企業(yè)的組織形式設(shè)立并按企業(yè)性質(zhì)經(jīng)營的經(jīng)濟實體。它具有公共性。利潤歸國家所有；政府對決策權(quán)的限制；必須承擔(dān)社會責(zé)任，以實現(xiàn)社會目標為先。分布領(lǐng)域：郵政、交通；供水、供電、供氣、供暖；金融機構(gòu)；軍工、造幣、航空航天等。北京市仁愛慈善基金會NPP新公益伙伴阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會（SEE）中國影視演員協(xié)會（CTAA）北京市協(xié)作者文化傳播中心北京震旦紀公益信息技術(shù)中心大學(xué)師生監(jiān)察無良企業(yè)行動（SACOM）福特基金會

著名非政府組織列表歐洲企業(yè)社會責(zé)任協(xié)會（CSREurope）帕斯組織氣候組織晴天公益聯(lián)盟（CCA）全球報告倡議組織全球電子可持續(xù)發(fā)展推進協(xié)會全球環(huán)境研究所瑞麗市婦女兒童發(fā)展中心世界資源研究所世界自然基金會（WWF）公平勞工協(xié)會（FLA）國際愛護動物基金會國際純粹與應(yīng)用化學(xué)聯(lián)合會（IUPAC）國際計劃國際經(jīng)濟學(xué)商學(xué)學(xué)生聯(lián)合會中國大陸區(qū)分會國際青年成就中國部國際商業(yè)領(lǐng)袖論壇（IBLF）國際行動援助中國辦公室救助兒童會勞工教育及服務(wù)網(wǎng)絡(luò)綠色和平美國大自然保護協(xié)會（TNC）中國殘疾人聯(lián)合會（CDPF）中國村絡(luò)工程中國兒童少年基金會中國婦女發(fā)展基金會中國國際礦業(yè)企業(yè)工作組中國國際民間組織合作促進會（CANGO）中國紅十字會中國教育發(fā)展基金會中國可持續(xù)發(fā)展工商理事會（CBCSD）中國綠色食品發(fā)展中心中國歐盟商會中國青年志愿者協(xié)會中國青少年發(fā)展基金會（CYDF）中國消費者協(xié)會（CCA）中國職業(yè)安全健康協(xié)會（COSHA）中華全國婦女聯(lián)合會中華全國總工會（ACFTU）亞洲基金會中國非政府組織活動領(lǐng)域分布表資料來源:王名主編:《中國NGO研究2001一以個案為中心》.聯(lián)合國區(qū)域發(fā)展中心.2001四非政府組織的功用1、基本社會作用（1）社會服務(wù)（2）社會溝通（3）社會評價與裁斷（4）社會調(diào)節(jié)（5）社會協(xié)調(diào)、代理（6）倡導(dǎo)社會文明四非政府組織的功用2、基本政治作用（1）政府合法性的資源供給者（2）政府權(quán)力的監(jiān)督者（3）民主價值觀的培育者（4）公民參政素質(zhì)提高的促進者3、在中國轉(zhuǎn)型時期所擁有的獨特功能（1）促進政府職能轉(zhuǎn)變（2）培育和規(guī)范市場（3）推動企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換（4）形成自律性的社會秩序第三節(jié)非政府組織的發(fā)展狀況與趨勢一、國外非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀

1990年萊斯特.薩拉蒙教授等經(jīng)過對41個國家的非政府組織進行研究后認為：1、基本上每個國家都存在著龐大的非政府組織，這個組織的平均規(guī)模大約是：占各國GDP的4.6%，占非農(nóng)就業(yè)人口的5%，占服務(wù)業(yè)就業(yè)人口的10%，相當(dāng)于政府公共部門就業(yè)人口的27%；2、非政府組織在不同國家間的發(fā)展是不平衡的，從有酬員工的規(guī)模來看，比重高的如荷蘭、愛爾蘭、比利時，就業(yè)人口占非農(nóng)就業(yè)人口的10%以上，低的如墨西哥、羅馬尼亞等不到1%，美國、英國、日本分別為7.8%、6.2%和3.5%；3、在非政府組織的就業(yè)人口中，包含大量的志愿者，其規(guī)模大約占到該部門總就業(yè)人口的1/3，其中西歐和拉美要略高于其他地區(qū)；4、在非營利組織中，各個不同領(lǐng)域的發(fā)展是不平衡的。從就業(yè)比重來看，在美國、日本、澳大利亞和愛爾蘭，最發(fā)達的三個領(lǐng)域依次是：保健（35%）、教育（29%）和社會服務(wù)（15%）；在西歐，這三個領(lǐng)域的順序為教育（28%）、社會服務(wù)（27%）和保健（22%）；5、從非政府組織的收入看，占比重最大的是服務(wù)收費（49%），其次為來自政府的各種資助（40%），最低的是各種慈善所得（11%）。服務(wù)收費占比重較大的領(lǐng)域是專業(yè)服務(wù)（88%）、文化服務(wù)（65%）和發(fā)展領(lǐng)域（52%）；政府資助占比重較大的領(lǐng)域是保?。?5%）、教育（47%）和社會服務(wù)（45%）。國外非政府組織發(fā)展的內(nèi)在局限：1、自愿組織的非自愿性（1）捐款在美國，私人自愿捐款占不到經(jīng)費總量的五分之一，1963，53.5%；1974，34.7%；1984，30.6%；1993，24%；在瑞典，非政府組織近三分之二的經(jīng)費來自政府。而在荷蘭，則高達90%。（2）慈善活動的狹隘性受益對象往往只是某些特定的群體。由于各社會群體建立自己的組織的能力是不同的，可能導(dǎo)致慈善活動的供求脫節(jié)，浪費有限的資源。（3）慈善組織的家長作風(fēng)掌握組織經(jīng)濟命脈的人對資源配置擁有很大發(fā)言權(quán)，其服務(wù)對象難以對決策過程施加揮影響。（4）慈善組織的業(yè)余性長期以來是由于好心的志愿者來承擔(dān)，這些人大多沒有受過正式培訓(xùn)。其自身的公益性使其很難吸引專業(yè)人員，因而機構(gòu)的效率和工作效果受到影響。2、獨立組織的非獨立性受資助者必然會受資助者的影響，必定會被資金這只看得見的手拉著去開展體現(xiàn)資助者價值觀的活動。因而，會失去非政府組織的獨立性。3、政府職能的虛假轉(zhuǎn)移4、受到責(zé)任和腐敗問題的困擾美國的一些全國性的慈善機構(gòu)在募捐和管理上花費太多，而只將收入中不足50%的部分用于為公眾服務(wù)（澳大利亞：85%；新加坡：80%；泰國：60%）。第三節(jié)非政府組織的發(fā)展狀況與趨勢二、我國非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀

截至2009年底，全國在民政部門登記的非政府組織共有43.1萬個，吸納社會各類人員就業(yè)544.7萬人，形成固定資產(chǎn)總值1030.0億元，收入合計1094.7億元，接收社會捐贈440.7億元。這些非政府組織的活動范圍也越來越廣，包括教育、衛(wèi)生、扶貧、幫助弱勢群體（農(nóng)民工、婦女兒童等）等各個領(lǐng)域。2011年2月26日，首部有關(guān)中國第三部門的報告《中國第三部門觀察報告（2011）》同時，中國非政府組織數(shù)量和種類與西方相比差距巨大。在數(shù)量上，法國每萬人擁有110個民間組織，日本是97個，美國52個，而中國僅為2.1個。我國非政府組織發(fā)展存在的問題：1、非政府組織過分依賴政府,存在官方化傾向。

我國相當(dāng)一部分非政府組織本身是從政府的職能部門轉(zhuǎn)制過來,或者是由政府機構(gòu)直接建立，它們在活動方式和管理體制上都嚴重地依賴于政府，作為政府的附屬機構(gòu)發(fā)揮作用。在行政管理體制上，我國非政府組織行政管理體制上實行的是雙重管理體制，即對非政府組織的登記注冊管理及日常管理實行登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負責(zé)的體制。民政部門是非政府組織的法定登記管理機關(guān),只有黨政機關(guān)和得到黨政機關(guān)委托的單位才有資格擔(dān)任其業(yè)務(wù)主管單位。這樣，非政府組織實際上是主管單位的下屬機構(gòu)，從而導(dǎo)致非政府組織的管理人員缺乏管理控制權(quán)。這種管理體制限制了非政府組織的成立，不利于非政府組織的發(fā)展。NGO的干部來源2、非政府組織的法律法規(guī)不健全,法制建設(shè)滯后。目前，我國非政府組織的法律法規(guī)，只有國務(wù)院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》，民政部頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等，還沒有專門的非政府組織法。盡管我國政府正在積極建立有關(guān)非政府組織登記管理中較為完整的法律制度框架，但現(xiàn)行法規(guī)中的許多規(guī)定在很大程度上不利于非政府組織的發(fā)展。比如帶有控制、限制發(fā)展的理念，煩瑣的手續(xù)規(guī)定等等。中央編譯局副局長俞可平認為，在中國至少有300萬個無法登記的社會組織。這意味著，相比于已登記注冊的45萬個“合法組織”，近九成民間組織處于“非法狀態(tài)”。此外，由于各種不同的法規(guī)制度之間以及其實施主體之間經(jīng)常出現(xiàn)的摩擦和不協(xié)調(diào)，在某種程度上，也限制了非政府組織的發(fā)展。3、非政府組織經(jīng)費不足,能力不足。

我國相當(dāng)一部分非政府組織資金嚴重不足，無法開展正常的活動。也有一些非政府組織為了維持生存，開展與其自身業(yè)務(wù)范圍不符的經(jīng)營活動或違法活動。造成這種狀況的原因有三點：一是中國的NGO過分依賴政府，缺乏自籌資金的能力；二是收入來源單一，除了來自財政撥款、補貼和政府的項目資金別無他法；三是資金投入缺乏監(jiān)督和管理，導(dǎo)致現(xiàn)有資金投入無效。所謂能力不足，主要包括活動能力、管理能力、創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展能力。一方面，我國經(jīng)濟和政治體制改革需要有非政府組織來承接以往由政府包攬的提供公共物品和社會福利的某些職能；另一方面，我國非政府組織還非常弱小，能力不足，還難以承接政府轉(zhuǎn)移的職能。我國NGO整體能力不足最主要原因之一就是人力資源的缺乏。我國尚缺乏NGO專業(yè)人才培訓(xùn)機制，人員大都未經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，致使NGO市場缺乏競爭,難以形成優(yōu)勝劣汰機制。最后，中國現(xiàn)行人事制度上的壁壘限制了優(yōu)秀人才進入NGO，在很多NGO中，幾乎沒有固定的人才渠道，定員和編制極為有限，主要依靠志愿者開展活動。NGO的辦公場所

NGO職員文化程度

案例：無償獻血豈能變成高價“商品”

從2004年開始，廣州市實行“用血互助制度”，規(guī)定未獻血者用血時，除支付輸血費用外，還要交納3倍的用血互助金。市民劉先生就因為從沒獻過血，他在某醫(yī)院使用一袋血小板后，所支付的費用竟高達5600元。（《新快報》9月5日）5600元，相對于一袋血而言，無異于天價。醫(yī)院即便是一個市場化交易場所，按照公平交易的原則，劉先生也只應(yīng)交納