完善監(jiān)督機(jī)制 實(shí)行全程監(jiān)督

#完善監(jiān)督機(jī)制實(shí)行全程監(jiān)督二、當(dāng)前“一把手”監(jiān)督機(jī)制存在的主要問題隨著改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的推進(jìn)，“一把手”監(jiān)督機(jī)制雖有較大的推進(jìn)，但從總體上看仍處于“初級階級”。（一）“一把手”監(jiān)督機(jī)制尚未理順，監(jiān)督權(quán)小于被監(jiān)督權(quán)、監(jiān)督權(quán)源于被監(jiān)督權(quán)、監(jiān)督權(quán)依附于被監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性的機(jī)制弊端依然存在。從現(xiàn)行政治體制來看，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，并以同級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)為主。特別是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，不是由同級黨委或行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員兼任，就是由同級黨委或行政機(jī)關(guān)任命。而地方黨委又是同級紀(jì)委的監(jiān)督對象，因此便出現(xiàn)了監(jiān)督客體領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督主體、監(jiān)督主體依附于監(jiān)督客體的現(xiàn)象。這在客觀上使監(jiān)督者缺乏執(zhí)紀(jì)的自主性、獨(dú)立性，監(jiān)督往往在處于一種“兩難”境地，大大削弱了監(jiān)督職能的力度。因此，“一把手”監(jiān)督中“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”甚至“無監(jiān)”現(xiàn)象仍嚴(yán)重存在。（二）權(quán)力監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行方向單一，自上而下的監(jiān)督比較容易實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督功能發(fā)揮得比較好；而自下而上的監(jiān)督則相對薄弱，渠道較少、功能萎縮、步履維艱、難以奏效?？茖W(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是自上而下、自下而上以及平行監(jiān)督統(tǒng)一的多向運(yùn)行機(jī)制。就目前監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行狀況來看，自上而下的監(jiān)督比較容易實(shí)現(xiàn)，較為有力，功能發(fā)揮得較好。上級對下級的監(jiān)督效率較高，基本可以做到“無所不監(jiān)”，但自下而上的監(jiān)督則相對薄弱。從理論上講，領(lǐng)導(dǎo)干部職位越高、權(quán)力越大，就意味著責(zé)任越大，對其用權(quán)行為的監(jiān)督本應(yīng)越嚴(yán)格。而現(xiàn)實(shí)政治生活中權(quán)力監(jiān)督機(jī)制存在的最大問題恰恰在于，對“一把手”的監(jiān)督不力，致使一些“一把手”“腐而不敗”，甚至“邊腐邊升”，這使得手握重權(quán)的高級領(lǐng)導(dǎo)干部反而成為監(jiān)督的“盲區(qū)”并對整個(gè)權(quán)力監(jiān)督體制的正常運(yùn)行造成了極大的負(fù)面影響。（三）對“一把手”監(jiān)督的現(xiàn)有法規(guī)、制度中部份執(zhí)行不力，流于形式,甚至出現(xiàn)了“牛圈關(guān)貓”的現(xiàn)象。改革開放以來，黨和國家頒布了很多法規(guī)、條例，我市各有關(guān)部門也相應(yīng)制訂了許多配套的規(guī)章制度，以防止“一把手”專權(quán)、濫權(quán)，例如：《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行規(guī)定》、《局黨組（委）議事規(guī)則》等等。盡管當(dāng)前有不少規(guī)定和措施，但是監(jiān)督的效果并不理想；制度雖然很好，但是由于種種原因，落到實(shí)處少，部份制度成了擺設(shè)。對“一把手”的監(jiān)督制度某種程度上成了文本體系，成了務(wù)虛工作，就像休眠的殺毒軟件和防火墻，至多只有羸弱的震懾作用，不能實(shí)現(xiàn)全過程的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。（四）對“一把手”監(jiān)督內(nèi)容不夠全面，監(jiān)督法規(guī)制度不完備，缺乏明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和具體的實(shí)施細(xì)則，難以準(zhǔn)確判斷和及時(shí)糾正被監(jiān)督者的越軌行為,監(jiān)督的實(shí)施過程中容易產(chǎn)生盲目性和主觀隨意性，影響了監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。當(dāng)前，我國“一把手”監(jiān)督機(jī)構(gòu)不同程度地存在“八多八少”現(xiàn)象,即：監(jiān)督違法違紀(jì)多，監(jiān)督?jīng)Q策失誤少；事后追懲多，日常監(jiān)管少；具體微觀事項(xiàng)監(jiān)督多，全面宏觀控制少；對事的監(jiān)督多，對人的監(jiān)督少；行使任免權(quán)多,行使彈劾權(quán)少；應(yīng)急性、治標(biāo)性規(guī)定多，長效性、治本性規(guī)定少；正面規(guī)范行為的規(guī)定多，違反規(guī)定的處置措施少；一般性，抽象性規(guī)定多，具體的、可操作的程序性規(guī)定少。從學(xué)理上講，完整的監(jiān)督應(yīng)該是事前、事中、事后監(jiān)督的統(tǒng)一。但長期以來，我們往往把監(jiān)督工作的重點(diǎn)放在對被監(jiān)督者的事后懲戒，而忽略了事前預(yù)防和事中控制。實(shí)踐表明，近年來現(xiàn)實(shí)生活中因主要領(lǐng)導(dǎo)決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失及其社會(huì)危害性越來越大，而現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制卻難以及時(shí)糾正重大的決策失誤，不能把權(quán)力失控、決策失誤、行為失范造成的損失降到最低，其結(jié)果不僅使監(jiān)督機(jī)構(gòu)陷入頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的被動(dòng)局面，而且監(jiān)督的路子越走越窄，監(jiān)督的作用和效果也越來越小。現(xiàn)行有關(guān)“一把手”權(quán)力監(jiān)督的法規(guī)制度總體上比較零碎，且不具體，不僅很多必要的監(jiān)督法規(guī)尚未出臺(tái)，即使已經(jīng)出臺(tái)的某些規(guī)范因可操作性差、缺乏配套措施而難以發(fā)揮作用，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)監(jiān)督行為中常以領(lǐng)導(dǎo)人的講話、批示為依據(jù)，使監(jiān)督行為缺乏明晰可靠的法律依據(jù)。因此，監(jiān)督者在實(shí)施監(jiān)督過程中容易產(chǎn)生盲目性和主觀隨意性，影響了監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。三、制約“一把手”監(jiān)督機(jī)制完善的主要原因分析“一把手”監(jiān)督機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面極廣，其發(fā)展完善必須受多種因素的影響和制約。（一）權(quán)力過分集中的弊端尚未得到根本解決。在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記,特別是什么事都要第一書記拍權(quán)。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。少數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部集行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、政治決策權(quán)和黨的監(jiān)督權(quán)于一身。這種集權(quán)體制勢必形成自上而下的單向集權(quán)型監(jiān)督模式。高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制，必然造成上級機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人無人監(jiān)督，也難以監(jiān)督的現(xiàn)象。這樣，權(quán)力制約和監(jiān)督模式就出現(xiàn)了本未倒置現(xiàn)象；上級組織和領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力較大，但卻得不到應(yīng)有的監(jiān)督制約；與此同時(shí)，針對下級組織和工作人員的監(jiān)督卻相對健全?！耙话咽帧必澪鄹瘮栴}之所以日漸突出，高官“前腐后繼”正是現(xiàn)在權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制結(jié)構(gòu)性缺陷的集中體現(xiàn)。（二）是制度執(zhí)行“疲軟”，個(gè)別違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。制度建設(shè)還缺乏整體性、超前性和預(yù)見性，缺乏系統(tǒng)性，有“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傾向。在制度的完善上流于形式，存在缺陷。制度僅用于應(yīng)付檢查，未能在抓好制度的落實(shí)上下功夫。個(gè)別干部職工由于認(rèn)識(shí)上的不到位，視制度為虛設(shè)。主要表面在:黨風(fēng)廉政責(zé)任制未能認(rèn)真履行；對人、財(cái)、物、事權(quán)相關(guān)制度遵守不嚴(yán)；對工作紀(jì)律、自律、他律落不到實(shí)處；還存在有禁不止、有令不行的現(xiàn)象；執(zhí)人情法、辦人情事、吃拿卡要，以權(quán)謀私現(xiàn)象還未完全杜絕。（三）是監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督考核未能落到實(shí)處。部分涉權(quán)崗位，未能建立起有效的制度監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督上出現(xiàn)“真空“地帶；在檢查制度的落實(shí)上,存在重年終輕平時(shí)的現(xiàn)象，日常監(jiān)督時(shí)緊時(shí)松；獎(jiǎng)懲機(jī)制不到位，獎(jiǎng)懲還不能充分反映工作量和工作業(yè)績，存在”吃大鍋飯“的現(xiàn)象。四、建立加強(qiáng)對“一把手”有效監(jiān)督機(jī)制的對策和建議（一）利用市紀(jì)委監(jiān)察局對派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一、垂直管理的良機(jī)，徹底扭轉(zhuǎn)監(jiān)督權(quán)依附于被監(jiān)督權(quán)的被動(dòng)局面。派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理后，駐在部門與派駐機(jī)構(gòu)的關(guān)系，由領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，轉(zhuǎn)為監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，確立了監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性與權(quán)威性。派駐機(jī)構(gòu)要切實(shí)增強(qiáng)“派駐意識(shí)”，自覺主動(dòng)接受紀(jì)委、監(jiān)察局的領(lǐng)導(dǎo)，要建立駐在部門重大情況報(bào)告制度，凡重要案件線索、重大決策事項(xiàng)、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人重大事項(xiàng)、部門及所屬系統(tǒng)發(fā)生的有關(guān)事件等，都要及時(shí)報(bào)告。實(shí)踐證明，反腐敗的核心問題是對權(quán)力的監(jiān)督制約，要以領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”為重點(diǎn)，加大監(jiān)督制度創(chuàng)新力度，建立健全決策權(quán)，執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。制度建設(shè)和制度落實(shí)是派駐機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督的重要方法，要切實(shí)用制度監(jiān)督工程建設(shè)、房地產(chǎn)市場、土地市場領(lǐng)域。省委書記汪洋說：“制度面前人人平等，沒有誰可以凌駕制度之上”！派駐機(jī)構(gòu)要依照《中共惠州市紀(jì)委監(jiān)察局派駐機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督職責(zé)辦法（試行）》利用派駐機(jī)構(gòu)工作相對獨(dú)立、職能加強(qiáng)的優(yōu)勢，堅(jiān)持原則，敢于碰硬，大膽進(jìn)行監(jiān)督，挺起腰桿，切實(shí)做好“三員”信息員、宣傳員、監(jiān)督員，對“一把手”實(shí)行全方位，全過程監(jiān)督。（二）適度賦權(quán)，規(guī)范用權(quán)，保證“一把手”不專權(quán)、濫權(quán)。一要科學(xué)界定“一把手”權(quán)力，公開權(quán)力范圍。要建立工作制度，對“一把手”在重大決策方面的實(shí)際權(quán)限作出具體的的規(guī)定，堅(jiān)決實(shí)行黨務(wù)、政務(wù)公開制度，把對“一把手”的權(quán)力限制在履行職責(zé)所允許的范圍內(nèi)，讓監(jiān)督部門有的放矢地進(jìn)行監(jiān)督。二要貫徹民主集中制，規(guī)范“一把手”的用權(quán)行為。對領(lǐng)導(dǎo)班子成員討論決定重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用的會(huì)議程序作出嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定，堅(jiān)持“一把手”未位發(fā)言制，堅(jiān)決杜絕“家長制”“一言堂”現(xiàn)象。嚴(yán)格推行“四個(gè)不直接分管”，即“不直按分管財(cái)務(wù)、不直接分管人事、不直接分管工程招投標(biāo)、不直接分管物資采購”。三要增強(qiáng)班子成員民主意識(shí)，形成同舟共濟(jì)的合力。“一把手”要帶頭接受監(jiān)督，班子成員既要自覺維護(hù)“一把手”、尊重“一把手”、支持“一把手”，又要大膽監(jiān)督“一把手”，監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否正確貫徹執(zhí)行民主集中制原則，防止獨(dú)斷專行、個(gè)人說了算，在班子內(nèi)部建立一種積極健康的權(quán)力制衡機(jī)制，以保證決策的科學(xué)性和正確性。（三）建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的行政審批及招投標(biāo)制度，構(gòu)筑源頭治理腐敗的事權(quán)防線。1、扎實(shí)抓好工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理，進(jìn)一步規(guī)范有形建筑市場。按照省市統(tǒng)一部置，住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局成立專項(xiàng)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，圍繞專項(xiàng)治理六個(gè)方面的突出問題，認(rèn)真查找工程建設(shè)領(lǐng)域面臨的主要問題，研究制訂了《市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理實(shí)施方案》在專項(xiàng)治理過程中，局注重加大建設(shè)工程招標(biāo)信息化建設(shè)力度，從2009年開始先后建立實(shí)施了招投標(biāo)網(wǎng)上報(bào)名制度，完善了適時(shí)監(jiān)控和電子評標(biāo)等多項(xiàng)機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化了交易流程，提高了辦事效率，推進(jìn)了有形建筑市場規(guī)范化、制度化。主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是推行投標(biāo)網(wǎng)上報(bào)名，有效優(yōu)化交易流程，減少了建設(shè)工程交易人為因素影響，提高招投標(biāo)工作的透明度。二是升級改版信息網(wǎng)站，增加了信息動(dòng)態(tài)和誠信企業(yè)欄目，并對工程信息欄目（如招標(biāo)信息、資格預(yù)審、中標(biāo)信息）按縣區(qū)范圍進(jìn)行了分類，提高了網(wǎng)頁更新率和瀏覽速度，更加利于接受社會(huì)各界的監(jiān)督。三是增設(shè)電子開標(biāo)系統(tǒng)，對于投標(biāo)報(bào)價(jià)中前20種主要材料、設(shè)備、人工的單價(jià)由系統(tǒng)去評定。四是開發(fā)使用電子監(jiān)察，將局招標(biāo)投標(biāo)的電子監(jiān)控系統(tǒng)與市監(jiān)察局的電子監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行對接，及時(shí)將工程招投標(biāo)交易全過程及各個(gè)步驟的詳細(xì)資料上傳到監(jiān)察部門，實(shí)行招投標(biāo)全過程的監(jiān)督。

1=1市國土資源管理局，堅(jiān)決執(zhí)行土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)招拍掛出讓制度。完善1=1經(jīng)營性土地使用權(quán)招拍掛出讓制度，嚴(yán)格控制劃撥用地和協(xié)議出讓土范圍，推進(jìn)經(jīng)營性用地有償使用制度。全面開展整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，完善探礦權(quán)、采礦權(quán)招拍掛出讓制度。2、開展對房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)治理活動(dòng)，促進(jìn)規(guī)劃管理的科學(xué)化、法制化。根據(jù)國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、監(jiān)察部，省建設(shè)廳、監(jiān)察廳關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目規(guī)劃管理和監(jiān)督檢查的有關(guān)文件及電視電話會(huì)議精神，市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局與市監(jiān)察局聯(lián)合成立專項(xiàng)工作機(jī)構(gòu)，就房地產(chǎn)開發(fā)中違規(guī)變更規(guī)劃、調(diào)整容積率問題進(jìn)行全面的自查。在自查工作中，局著重抓好三項(xiàng)工作：一是要嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)制度，進(jìn)一步規(guī)范了建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃審批流程，建立科學(xué)民主規(guī)范的規(guī)劃決策機(jī)制，對違法違規(guī)審批和出讓土地，擅自改變土地用途、提高容積率實(shí)行過錯(cuò)責(zé)任追究。通過自查，把行政許可和非行政許可事項(xiàng)許可從原來的32項(xiàng)減少至目前的23項(xiàng)。二是修改完善了《惠州市城市規(guī)劃管理規(guī)定》，進(jìn)一步明確職責(zé)、規(guī)范管理，使行政執(zhí)法和職權(quán)的行使更加公開、透明，提高依法行政水平。加強(qiáng)對規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的指導(dǎo)和管理體制，引入競爭機(jī)制，通過規(guī)劃設(shè)計(jì)招標(biāo)、評優(yōu)等措施促進(jìn)規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量的提高和理論、方法的創(chuàng)新。三是強(qiáng)化對規(guī)劃編制工作的全程監(jiān)管，嚴(yán)格按照現(xiàn)行的國家、省、市有關(guān)的法規(guī)、規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收規(guī)劃成果，使規(guī)劃成果在內(nèi)容上的深度、廣度和實(shí)施上的可操作性都達(dá)到規(guī)定的要求，減少了自由裁量。（四）不斷創(chuàng)新工作方式方法，完善監(jiān)督機(jī)制，對“一把手”實(shí)行全程監(jiān)督。1、突出預(yù)防圍標(biāo)、串標(biāo)，加強(qiáng)對工程招投標(biāo)的監(jiān)