評(píng)析政府戰(zhàn)略管理三角模型

評(píng)析政府戰(zhàn)略管理三角模型2010-01-11清華領(lǐng)導(dǎo)力中國機(jī)構(gòu)網(wǎng)政府戰(zhàn)略管理三角模型的提出為政府管理者提供了新的管理思路與分析框架，對(duì)其進(jìn)行評(píng)析和展望將為我國政府戰(zhàn)略管理提供有益的借鑒和啟示。

20世紀(jì)80年代，西方國家掀起了大規(guī)模的政府改革運(yùn)動(dòng)，政府部門的職能、角色、組織結(jié)構(gòu)及其與社會(huì)的關(guān)系都發(fā)生了深刻的變化。這場“新公共管理”運(yùn)動(dòng)對(duì)西方政府戰(zhàn)略管理理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。在私人部門戰(zhàn)略\o"管理"管理模式的示范效應(yīng)下，\o"戰(zhàn)略"戰(zhàn)略管理問題越來越受到政府部門的關(guān)注和重視，政府\o"戰(zhàn)略管理"戰(zhàn)略管理隨之興起。自20世紀(jì)90年代開始，政府\o"營銷戰(zhàn)略"戰(zhàn)略\o"企業(yè)管理"管理作為一門新學(xué)科誕生，出現(xiàn)了首批論述政府戰(zhàn)略理的著作和教科書。其中，哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院的馬克·莫爾教授在此領(lǐng)域進(jìn)行了開創(chuàng)性的、卓有成效的研究工作。他在所著的《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》一書中，提出了政府戰(zhàn)略管理三角分析模型（下文簡稱三角模型），這一模型的提出為政府管理者提供了新的管理思路與分析框架，對(duì)其進(jìn)行評(píng)析和展望將為我國政府戰(zhàn)略管理提供有益的借鑒和啟示。

一、政府戰(zhàn)略管理三角模型介紹及拓展

三角模型是由美國學(xué)者馬克·莫爾提出的一種分析政府戰(zhàn)略管理的模式和框架。該模型確立了政府戰(zhàn)略管理的核心目標(biāo)-創(chuàng)造公共價(jià)值，分析了政府戰(zhàn)略管理三大基本要素-使命管理、政治管理和運(yùn)營管理（如圖1所示）。

莫爾教授認(rèn)為，政府\o"財(cái)務(wù)管理"管理的終極目的是為社會(huì)創(chuàng)造公共價(jià)值，因此三角模型的核心是公共價(jià)值。為了創(chuàng)造公共價(jià)值，政府管理者必須首先確定政府組織究竟要?jiǎng)?chuàng)造何種公共價(jià)值，即對(duì)政府組織的角色和職能進(jìn)行定位。在完成對(duì)組織職能的精確定位后，管理者繼而要通過\o"整合營銷"整合內(nèi)外部資源和大膽進(jìn)行組織創(chuàng)新，爭取最大程度地實(shí)現(xiàn)組織的公共價(jià)值。因此，政府戰(zhàn)略管理者的工作主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：確定組織工作目的；積極爭取外部支持，使自己的工作目的具有合法性；提高組織能力，以真正實(shí)現(xiàn)工作目的。這三項(xiàng)工作內(nèi)容構(gòu)成了三角模型的三大基本要素：使命管理、政治管理和運(yùn)營管理。

（一）

核心：公共價(jià)值

公共價(jià)值是一個(gè)相對(duì)抽象的概念，目前學(xué)術(shù)界對(duì)其內(nèi)涵尚未有統(tǒng)一權(quán)威的定義。從不同角度出發(fā)，可以有不同衡量公共價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)，比如組織是否實(shí)現(xiàn)了其職能，\o"成本管理"成本—效益\o"財(cái)務(wù)分析"分析，民眾對(duì)政府的滿意度等。莫爾教授認(rèn)為，衡量一個(gè)政府組織是否創(chuàng)造了公共價(jià)值，應(yīng)主要運(yùn)用兩方面的標(biāo)準(zhǔn)：第一，該組織是否有效滿足了社會(huì)公眾對(duì)它的期望和要求；第二，該組織的運(yùn)營成本是否合理。即，若組織以合理的運(yùn)營成本滿足了社會(huì)期望，則該組織為社會(huì)創(chuàng)造了公共價(jià)值；若組織沒能滿足社會(huì)期望，或即使?jié)M足了社會(huì)期望，但由于運(yùn)營成本過高而對(duì)社會(huì)造成極大負(fù)擔(dān)，那么該組織仍沒有創(chuàng)造公共價(jià)值。

根據(jù)上文所述公共價(jià)值的兩個(gè)判斷維度，筆者認(rèn)為，可將政府組織劃分為：高價(jià)值組織、低價(jià)值組織和負(fù)擔(dān)組織，其中低價(jià)值組織又進(jìn)一步分為“無效果”組織和“不經(jīng)濟(jì)”組織（如圖2所示）。

其中，高價(jià)值組織以較低的成本滿足了社會(huì)期望，應(yīng)成為政府組織追求的目標(biāo)。“無效果”組織由于未滿足社會(huì)期望因而具有較低的公共價(jià)值，“不經(jīng)濟(jì)”組織雖然滿足了社會(huì)期望，但因其耗費(fèi)過多社會(huì)資源而仍位于低價(jià)值組織之列。“負(fù)擔(dān)”組織既未滿足社會(huì)期望，又浪費(fèi)了大量社會(huì)資源，因而不具備繼續(xù)存在的合法性基礎(chǔ)。

圖2為每個(gè)政府組織確立了可供參考的價(jià)值坐標(biāo)，政府領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)時(shí)刻反省自己所領(lǐng)導(dǎo)組織的價(jià)值狀態(tài)，倘若該組織處于低價(jià)值狀態(tài)或無效狀態(tài)，則應(yīng)對(duì)癥下藥，相應(yīng)地提高社會(huì)滿意度、降低運(yùn)營成本或同時(shí)并舉以提升組織的價(jià)值狀態(tài)，促使本組織不斷向高價(jià)值組織轉(zhuǎn)化。

（二）

要素一：使命管理

使命管理的核心\o"管理工作"工作即為發(fā)現(xiàn)、確立組織使命，并將此使命傳達(dá)給組織的利益相關(guān)者。使命作為政府組織存在的核心目的和理由，界定了本組織提供的公共產(chǎn)品和公共\o"銷售服務(wù)"服務(wù)的性質(zhì)和范圍，它是本組織區(qū)別于其他組織的根本標(biāo)志。鼓舞人心的使命一方面可使外部利益相關(guān)者了解、認(rèn)同并支持組織發(fā)展戰(zhàn)略；另一方面可使內(nèi)部員工目標(biāo)明確、行動(dòng)協(xié)調(diào)。同時(shí)，使命有利于該組織在復(fù)雜混亂的變革時(shí)期堅(jiān)定目標(biāo)方向，并為組織的重大決策提供參考依據(jù)。

確立使命需回答如下問題：我們是誰？我們?yōu)楹味嬖冢课覀兊姆?wù)對(duì)象是誰？他們有何期望和要求？我們應(yīng)如何更好地滿足他們的要求？對(duì)這些問題的深入思考可引導(dǎo)政府組織發(fā)現(xiàn)其存在的目的和意義，從而確定組織使命。

使命的傳達(dá)往往通過使命陳述來體現(xiàn)，使命陳述是組織使命的書面表達(dá)形式，在導(dǎo)向上，使命陳述應(yīng)以“公眾需求”為導(dǎo)向而不應(yīng)以“產(chǎn)品或服務(wù)”為導(dǎo)向；在內(nèi)容上，應(yīng)體現(xiàn)組織的服務(wù)對(duì)象、服務(wù)領(lǐng)域、對(duì)公共價(jià)值的關(guān)注、對(duì)公眾形象的關(guān)心、對(duì)雇員的關(guān)懷等關(guān)鍵要素；在表達(dá)上，應(yīng)做到語言簡潔清晰。同時(shí)，使命陳述應(yīng)具有相對(duì)穩(wěn)定性，不能朝令夕改。

（三）

要素二：政治管理

政治管理就是政府戰(zhàn)略管理者運(yùn)用各種手段去獲取政治、法律、社會(huì)各方面的支持，以實(shí)現(xiàn)組織使命，達(dá)成組織目標(biāo)。相對(duì)而言，政治因素對(duì)私人部門戰(zhàn)略管理的影響較小，但對(duì)政府部門卻具有特殊的重要性。因?yàn)檎块T所處環(huán)境充滿了需要權(quán)衡的政治因素，它必須面對(duì)各種相互制約的權(quán)力關(guān)系。因此，政府戰(zhàn)略管理者在制定戰(zhàn)略時(shí)，必須預(yù)期到各種談判和討價(jià)還價(jià)的情況，這樣才能為今后更加順暢地執(zhí)行戰(zhàn)略打下穩(wěn)固基礎(chǔ)。

政治管理要考慮的問題有：哪些政治因素會(huì)影響組織戰(zhàn)略？他們對(duì)組織戰(zhàn)略持什么態(tài)度？他們的影響力如何？應(yīng)運(yùn)用什么策略和手段去爭取支持力量、化解反對(duì)力量等。

政治管理的核心策略是找出對(duì)政府組織影響較大的政治力量，按其態(tài)度和影響力可劃分為強(qiáng)支持者、弱支持者、中立者、弱反對(duì)者和強(qiáng)反對(duì)者（如圖3所示）。圖3政治力量分類

戰(zhàn)略管理者可針對(duì)不同的勢(shì)力派別采取不同的管理方法。首先，要充分利用支持者的資源和影響力為組織戰(zhàn)略服務(wù)。其次，應(yīng)加強(qiáng)與中立者的溝通，爭取他們的理解和支持，最低限度要防止中立者轉(zhuǎn)化為反對(duì)者。再次，針對(duì)反對(duì)者制定實(shí)施恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)策略，避免或減輕其對(duì)組織戰(zhàn)略的不利影響。

（四）

要素三：運(yùn)營管理

運(yùn)營管理就是通過有效整合、利用組織內(nèi)部資源來實(shí)現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)，它是將組織戰(zhàn)略計(jì)劃轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略行動(dòng)的步驟和環(huán)節(jié)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要作用。

運(yùn)營管理需要考慮的問題是：為了達(dá)到組織目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)組織使命，組織應(yīng)該在組織結(jié)構(gòu)、組織文化、人力資源、財(cái)務(wù)資源、工作流程等方面進(jìn)行哪些變革和創(chuàng)新？

總體來看，使命管理、政治管理和運(yùn)營管理是政府戰(zhàn)略管理的三個(gè)基本要素，并相互作用和影響，任一要素的成功均需其它兩個(gè)要素的支撐和配合；任一要素的失敗也會(huì)影響其它兩個(gè)要素，并最終導(dǎo)致整個(gè)戰(zhàn)略管理的失敗。如果使命管理失敗，會(huì)引起政治權(quán)威\o"財(cái)務(wù)系統(tǒng)"系統(tǒng)對(duì)組織存在合法性的質(zhì)疑，同時(shí)運(yùn)營系統(tǒng)中優(yōu)秀人才也會(huì)對(duì)組織的前景充滿憂慮而選擇離開組織，從而削弱了組織的資源和\o"領(lǐng)導(dǎo)能力"能力；如果政治管理失敗，將使組織處于政治威脅之中，組織