南水北調中線工程中的生態(tài)補償理論與實踐流域生態(tài)補償機制的關鍵問題分析以南水北調中線水源涵養(yǎng)區(qū)為例

南水北調中線工程中的生態(tài)補償理論與實踐流域生態(tài)補償機制的關鍵問題分析以南水北調中線水源涵養(yǎng)區(qū)為例

1利益分配不合理現(xiàn)在，生態(tài)補償已成為中國社會各界的中心主題。2005年12月頒布的《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》和2006年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》等關系到中國未來環(huán)境與發(fā)展方向的綱領性文件都明確提出,要盡快建立生態(tài)補償機制。許多地方也在率先試驗示范,積極探索相關實踐經驗?？梢钥吹?從中央到地方政府對于建立系統(tǒng)的生態(tài)補償機制和政策框架都具有迫切的需求。生態(tài)補償問題背后所反映的核心矛盾是在生態(tài)保護中存在環(huán)境利益與經濟利益的不協(xié)調。即生態(tài)保護者和受益者、破壞者和受害者之間利益的不公平分配,也就是受益者無償占有環(huán)境利益,保護者得不到應有的經濟回報,缺乏保護的經濟激勵;破壞者未能承擔破壞環(huán)境的責任和成本,受害者得不到應有的經濟賠償,責任人喪失保護的經濟壓力。這種利益關系的扭曲使得生態(tài)環(huán)境保護的成果在城鄉(xiāng)、地區(qū)以及不同收入群體間的分配極不合理,不僅增加了中國生態(tài)保護的困難,而且加劇了城鄉(xiāng)和地區(qū)間發(fā)展的不平衡和不協(xié)調,影響到社會福利在不同群體間的公平分配,威脅著地區(qū)和不同人群間的和諧發(fā)展。而生態(tài)補償機制和政策的實質就是通過調整相關主體環(huán)境利益及其經濟利益的分配關系,來激勵生態(tài)保護行為。不難看到,在中國建立和完善生態(tài)補償政策不僅是有效促進生態(tài)環(huán)境保護的迫切需要,而且也是落實科學發(fā)展觀,構建和諧社會的重要措施,具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的戰(zhàn)略影響。但是,中國目前在生態(tài)補償機制和政策框架的構建方面仍然處于起步和探索階段。在理論上,不同領域的學者以及不同層次的政府官員,或者說政策制定者對生態(tài)補償的內涵、外延以及政策邊界等問題還存在不同的認識和理解。在地方實踐中,有兩種情況,一種是由于缺乏上位法或相關法規(guī)的支持和指導,在政策盲區(qū)不敢大膽探索和實踐;另一種是在政策試驗過程中,存在政策邊界模糊,將生態(tài)補償概念以及政策手段作用的范圍擴大化。這兩種狀況和傾向無論對于生態(tài)補償政策目標和效果的實現(xiàn),還是對于其他的生態(tài)環(huán)境保護政策的實施都是不利的。南水北調中線水源涵養(yǎng)區(qū)大部分處于陜西省秦巴山區(qū),在眾多的生態(tài)補償問題類型中,可將其歸為流域生態(tài)補償類型,是生態(tài)補償機制和政策框架研究和構建中必須予以充分重視和重點考慮的區(qū)域。本文以處于南水北調中線水源涵養(yǎng)區(qū)的陜西省旬陽縣為例,探討生態(tài)補償的若干關鍵理論問題,如生態(tài)補償的概念等,并在此基礎上對南水北調中線的流域生態(tài)補償政策進行討論。2生態(tài)補償與生產力對于生態(tài)補償概念,國內學者和政策制定者已經做了大量的探索和研究,從不同視角給出了一些定義和理解?？傮w看來,國內對生態(tài)補償概念主要有兩種不同層次和方向的理解和認識。一種理解認為生態(tài)補償就是對生態(tài)環(huán)境本身或生態(tài)環(huán)境價值或生態(tài)服務功能的補償,這也是對生態(tài)補償詞義的一種直觀解釋,按這種理解,生態(tài)補償表現(xiàn)為“人-物”甚至“物-物”關系,如果把自然資源或生態(tài)環(huán)境看作為生產要素,那么在這種定義下,生態(tài)補償就僅僅是對相關生產力的一種調整和促進。另一種理解認為,生態(tài)補償是將生態(tài)保護的外部性內部化,是一種對行為或利益主體(自然人/法人或利益集團)的補償,按這種理解,生態(tài)補償實質上表現(xiàn)為“人-人”關系,而不是簡單或直接的“人-物”或“物-物”關系,生態(tài)補償也不是對相關生產力的直接調整或促進,而是對相關生產關系的調整和改善,這是一種對生態(tài)補償更深和更高層次的理解,這種理解實際上也更有利于在實踐中具體政策的制定和選擇?，F(xiàn)實情況中,在生態(tài)環(huán)境保護領域或生態(tài)產品供給與消費方面,外部性問題沒有得到有效解決,核心在于生產關系滯后于生產力的發(fā)展,最終制約或限制了生產力的發(fā)展,生態(tài)補償實質上是通過對相關生產關系的調整和改善最終促進生產力的發(fā)展?；谝陨系恼J識和判斷,我們對生態(tài)補償作如下界定或表述:生態(tài)補償是通過調整損害或保護生態(tài)環(huán)境的主體間的利益關系,將生態(tài)環(huán)境的外部性進行內部化,達到保護生態(tài)環(huán)境,促進自然資本或生態(tài)服務功能增殖的目的的一種制度安排,其實質是通過資源的重新配置,調整和改善自然資源開發(fā)利用或生態(tài)環(huán)境保護領域中的相關生產關系,最終促進自然環(huán)境以及社會生產力的發(fā)展。3生態(tài)補償理論與政策工具的探索通過以上分析,一是為生態(tài)補償內涵的核心要素尋求理論支持;二是對確定實現(xiàn)生態(tài)補償的政策工具提供方向性的指導。本部分重點探討流域生態(tài)補償機制建立的4個關鍵問題。3.1權利初始分配不同這個問題的核心涉及環(huán)境資源產權權利的界定。界定環(huán)境資源產權主要是權利的初始分配,而通過權利的初始分配就可以確定誰應該負有補償的責任,誰應該具有被補償的權利。從法理上講,任何人包括自然人和法人都有平等地保護生態(tài),維持生態(tài)平衡的基本義務。這些人也都具有平等地獲取和享受生態(tài)服務功能這種公共物品的基本權利,或者說具有利用其所實際占有或使用的自然資源或生態(tài)要素來滿足其基本需要的權利,即追求和實現(xiàn)其利益最大化的權利,或者說平等的發(fā)展權利。但是,環(huán)境資源產權界定或者說權利的初始分配不同造成了事實上的發(fā)展權利的不平等。通常,流域上游的生態(tài)保護者比下游的人需要遵守更為嚴格的法律規(guī)定或更少的權利分配,如遵守更為嚴格的水質標準等,因而需要對他們的行為做出一定限制和調整,這種調整或限制實際上造成這部分人上述權利的部分或完全喪失,從而使生態(tài)服務功能其他享受者或受益者的權利得到保障。因此需要一種補償來彌補這種權利的失衡。3.2明確農民地方政府在生態(tài)補償問題中的主體地位這里主要來確定流域生態(tài)補償的主體。按照自然資源環(huán)境的公共物品屬性和理論,我們可以把生態(tài)補償問題的類型具體細分為純粹的公共物品、共同資源以及俱樂部產品等幾類。這種分類可以幫助我們確定在不同生態(tài)補償問題類型下補償的主體是誰,其權利、責任和義務是什么,從而確定相應的政策途徑。南水北調中線流域生態(tài)補償問題中,雖然其所涉及的地域和流域面積非常大,但是其保護和受益主體相對明確,關系較為單純,其所提供的生態(tài)服務可以大致歸為俱樂部產品,即這種產品的消費可以較為容易地做到排他,但是具有非競爭性。從這個角度來看,南水北調中線水源涵養(yǎng)區(qū)所提供的生態(tài)服務功能主要是由工程下游沿線地區(qū)所享受,當地政府和中央政府是受益者的集體代表,因此他們應當是南水北調中線水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補償問題中提供補償的主體,特別是下游受益的地方政府。而接受補償的主體應是南水北調中線水源涵養(yǎng)區(qū)的提供生態(tài)服務功能的地方政府、企業(yè)法人和社區(qū)居民等,因為在提供生態(tài)服務功能的過程中,不僅相關法人和自然人承擔其機會成本損失和額外的投入成本外,地方政府也由于限制發(fā)展等而承擔一定的機會成本損失。3.3生態(tài)補償的成本彌補與發(fā)展機制根據外部性和庇古稅理論,生態(tài)補償的標準應是生態(tài)保護所產生的外部收益。自然資源環(huán)境的經濟價值是生態(tài)補償標準或補償量確定的重要理論依據,是生態(tài)補償的價值基礎。自然資源環(huán)境的價值可以從自然資源的稀缺性、效用價值論、勞動價值論、級差地租以及自然資本等不同的角度進行闡述。在實踐中,總的來看,環(huán)境與自然資源價值或者生態(tài)服務功能價值的評估方法在不斷發(fā)展和進步,也在實踐中不斷得到深入地應用。但是必須認識到,這些方法本身還存在一些缺陷,根據這些理論以及相應的價值評估方法所得到的生態(tài)服務功能的貨幣價值還不能直接作為生態(tài)補償的標準。在現(xiàn)實的政策設計中,特別是在解決正外部性的生態(tài)補償政策中,我們可以從成本彌補的角度來考慮補償的標準。這種成本的彌補可分為兩個層次:第一層次,由于水源保護區(qū)其所處地理位置的特殊性(生態(tài)服務功能的提供地區(qū)),國家對其自然資源或生態(tài)要素利用的法律約束更嚴格,如對上游水質要求比下游的更高,這種限制自然地使這些地區(qū)當地政府和社區(qū)居民部分地或完全地喪失了其與生態(tài)服務功能其他享受者或受益者平等的發(fā)展權利,從而出現(xiàn)由于生態(tài)利益的不平衡而產生的經濟利益的不平衡。因此生態(tài)補償政策應該對這種發(fā)展權利的喪失進行補償。第二層次,由于在環(huán)境資源權利的初始界定中,對水源涵養(yǎng)地區(qū)生態(tài)保護的要求比下游的更為嚴格,因此,水源涵養(yǎng)地區(qū)生態(tài)服務功能的主要提供者可能要比下游的人付出一些額外的或更多的生態(tài)保護或建設的成本才能達到這個更高的標準和要求。生態(tài)服務功能的受益者也應對這些由于保護責任不同而導致的額外的生態(tài)保護或建設成本給予補償。因此,流域生態(tài)補償的范圍和標準可以分為兩部分:生態(tài)建設與保護的額外成本和發(fā)展機會成本的損失。究竟要補償多少?在實際操作中,保護者付出的額外成本與其應承擔的相應成本可能較難區(qū)分;保護者損失的發(fā)展機會成本的確定盡管可以參照國家或地區(qū)的平均利潤率、平均GDP增速、保護者的生活水平與受益者生活水平差距等指標,但仍存在較大的不確定性。然而,這并不會影響這樣的概念性依據的政策價值,否則,生態(tài)補償會無據可循,兩部分補償的具體標準數值,可以依據受益者的經濟承受能力和實際支付意愿、保護者的需求,通過博弈確定。3.4生態(tài)補償政策的調整這涉及到政策路徑的選擇。理論上,可以有兩種截然不同的政策路徑:“庇古稅”路徑和“產權”路徑。庇古稅路徑主要是通過政府征稅和補貼,把私人收益/成本與社會收益/成本背離所引起的外部性影響進行內部化。而產權路徑則強調可以通過市場交易或自愿協(xié)商的方式來代替庇古稅手段來解決外部性,前提是產權界定清晰。實際上,不同的政策途徑具有不同的適用條件和范圍,需要根據生態(tài)補償問題所涉及到的公共物品的具體屬性以及產權的明晰程度來進行細分。如果通過政府調節(jié)的邊際交易費用低于自愿協(xié)商的邊際交易費用,宜采用庇古稅途徑,通過政府干預將外部性內部化;反之,則采取市場交易和自愿協(xié)商的方法較為合適;如果二者相等,則兩種途徑具有等價性。在實踐中,政策的總體思路和邏輯是,首先界定產權,界定產權是指初始權利的界定與分配,其涵義是指“不是由誰做什么,而是誰有權做什么”。例如,在自然資源利用以及生態(tài)環(huán)境保護中,哪些領域是禁止開發(fā)利用,必須得到保護、哪些領域可以限制性開發(fā)、哪些領域是可以優(yōu)先開發(fā)利用等等,這就是權利的初始界定與分配。在產權界定明確后,就可以通過補貼、征稅或者自愿協(xié)商等具體的政策手段來消除自然資源利用和生態(tài)環(huán)境保護中的外部性。但是在當前環(huán)境資源權利義務關系界定尚不完善,市場機制還未完全建立的情況下,中央政府的干預力度應強化,如通過中央政府的縱向轉移支付等;在產權界定比較明確,市場經濟程度較高的情況,可逐步側重于自愿協(xié)商的解決途徑,即最終建立中央政府規(guī)劃和協(xié)調下的利益相關方的協(xié)商和市場交易機制。中央政府職能更多的是宏觀法律和制度的約束,而非具體的公共財政支持。4年生時期中國氣候和水量的分布南水北調中線水源涵養(yǎng)區(qū)主要集中在陜西省的秦巴山區(qū),涉及漢江和丹江流域兩大水系5市31個縣(區(qū)),總面積62731km2(其中漢江流域55180km2,丹江流域7551km2),占水源區(qū)總面積的67%。旬陽縣位于陜西省東南部,地處漢江中上游。依據《旬陽縣水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀分析評價》(1992年)和《旬陽縣水利“十一五”發(fā)展規(guī)劃》,旬陽縣平均年自產徑流量11.672×108m3,占漢江出境徑流量240.352×108m3的約5%。根據《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃》(2005),旬陽縣在陜西省生態(tài)功能區(qū)中的定位為生態(tài)保護區(qū),屬南水北調工程水源水質影響控制區(qū)以及重要水源保護區(qū),是南水北調中線水源涵養(yǎng)區(qū)的一個典型代表。根據旬陽縣的生態(tài)功能定位,旬陽縣必須按地面水的II類標準保證南水北調中線水源-漢江旬陽段的水質和水量,而南水北調中線下游的用水者則享受了旬陽提供的上述數量的生態(tài)服務功能。從環(huán)境資源產權的分配和界定的角度,旬陽縣為保證其境內的水質和水量,必須要遵守和執(zhí)行比下游更為嚴格的保護標準,為此旬陽縣可能要喪失一些發(fā)展的機會和平等的發(fā)展權利,直接導致工業(yè)發(fā)展縮水,農業(yè)生產受限,政府稅源萎縮,部分群眾生活水平下降等,根據前面的分析,這種權利的喪失需要得到彌補。同時,從外部性理論的角度,旬陽縣為確保漢江旬陽段的水質和水量,做了大量的生態(tài)保護工作,為南水北調中線的受益者提供了相應的生態(tài)服務,由此而產生的正外部性需要通過生態(tài)補償等手段和工具進行內部化,從而激勵旬陽縣作為生態(tài)保護者的積極性,為南水北調中線提供更好的水質和更充足的水量。4.1生態(tài)補償的政策效果和目標難以實現(xiàn)在南水北調水源涵養(yǎng)區(qū),一般經濟較為落后,發(fā)展愿望強烈,但又受到環(huán)境指標的硬約束。從發(fā)展的基本要素看,這些地區(qū)的資源稟賦較差,耕地資源缺乏;林木覆蓋率雖然較高,但是林分低;礦產資源有一定規(guī)模,但當前的開采技術和方法對水環(huán)境的破壞很大,常被限制開采;水資源雖然豐富,有一江清水卻不能隨便使用。資本、勞動力(高素質的勞動力)和技術同樣匱乏。在這種狀況下如何實現(xiàn)發(fā)展確實是個難題,因而需要國家給予補償和支持。這種補償和支持重點是要幫助這些地區(qū)逐步提高自我發(fā)展的能力(在保證水量和水質的前提下),如果沒有地方自我良性發(fā)展的能力,生態(tài)補償的政策效果和目標的實現(xiàn)可能比較困難。生態(tài)補償是一種手段,它最終的目的還是要實現(xiàn)社會公平、保護生態(tài)環(huán)境,促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。而達到這樣的目標或目的,簡單地單方面補償是不夠的。從國家層面看,在市場交易和自愿協(xié)商機制尚未建立的情況下,中央不可能全盤負擔和支持所有的生態(tài)補償所需資金,而大部分地方政府自有資金嚴重不足,對國家投入的依賴性大。國家投入通常采用具體的項目安排來實施。過分依賴項目建立起來的生態(tài)補償機制存在著連續(xù)性不強、資金來源渠道單一、不利于資源區(qū)和資源使用區(qū)利益協(xié)調、項目期后政策效果的不確定性等問題。因此補償必須要找到發(fā)展與保護共存的合適的方法和機制,通過補償促進發(fā)展,否則生態(tài)補償政策的穩(wěn)定性和長期性無法保障,中央財力達不到,會出現(xiàn)反復。同時,應當注意到,雖然生態(tài)補償政策中可能包含或涉及扶貧的內容,但生態(tài)補償絕對不是扶貧政策,不能解決扶貧,因此兩項政策不能混淆,生態(tài)補償也不能取代扶貧政策。4.2建立生態(tài)環(huán)境補償機制,扶持產業(yè)發(fā)展通常的生態(tài)補償模式是資金的轉移支付或購買。在現(xiàn)實中,由于存在諸多制度上的障礙,如財政制度以及其他體制問題等,這種單一的資金補償模式無法滿足需要,同時可能也不容易操作。因此,生態(tài)補償可以選擇更為靈活的其他方式來實施。如國家加快構建對南水北調中線水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補償的產業(yè)扶持政策,統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展、提高欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展能力;調整源區(qū)、上游地區(qū)的產業(yè)結構,支持農村新能源建設,搞好生態(tài)移民,將產業(yè)項目支持列為建立生態(tài)環(huán)境補償機制的重中之重。根據生態(tài)建設的需要,將環(huán)境友好型工業(yè)、生態(tài)旅游、綠色農業(yè)等新產業(yè)、新能源的發(fā)展列為重點支持范圍。同時南水北調中線沿線各地方可以建立對口支援和合作開發(fā)機制,引導受益區(qū)加強對水源涵養(yǎng)區(qū)的交流、協(xié)作和幫扶。水源涵養(yǎng)區(qū)總體上是一個農業(yè)落后、經濟貧困的地區(qū),面臨發(fā)展經濟和改善生態(tài)環(huán)境的雙重任務,受益區(qū)多為經濟發(fā)達地區(qū),具有資金、人才、技術等方面的優(yōu)勢。應積極引導受益區(qū)城市與調水源頭區(qū)的旬陽縣建立對口幫扶交流,通過技術交流、人員培訓、生態(tài)標志產品的“綠色”銷售通道、異地開發(fā)等,引導沿線經濟發(fā)達地區(qū)來投資,促進水源區(qū)保護地的經濟發(fā)展。4.3建立生態(tài)補償的支付和交易機制從目前情況看,南水北調中線水源涵養(yǎng)區(qū)可能還要更多地依賴公共財政的轉移支付,首先需要完善中央財政的一般性轉移支付制度,目前我國的轉移支付制度中沒有包括生態(tài)補償的內容,財政部目前正在對一般性轉移支付制度進行完善,即把全國性的生態(tài)補償納入一般性轉移支付范圍,從而體現(xiàn)最基本的公共需要。其次,逐步建立中央政府協(xié)調監(jiān)督下的利益相關方生態(tài)補償的自愿協(xié)商和市場交易制度,在中央政府的協(xié)調監(jiān)督下,南水北調中線上下游利益相關的地方政府建立區(qū)域生態(tài)協(xié)調的專門機構,來為這些生態(tài)服務功能的提供地和受益地進行中介協(xié)調,促進地方政府間生態(tài)補償的自愿協(xié)商和市場交易。在自愿協(xié)商和市場交易制度下,可嘗試建立生態(tài)補償共建基金,該基金可由生態(tài)服務功能提供地和受益地雙方政府共同組建,專項用于生態(tài)補償的財政性支出,由雙方政府的上一級政府相關機構管理,專項用于雙方政府所轄區(qū)域的生態(tài)建設和生態(tài)治理。4.4建立生態(tài)補償責任保險機制如果真正建立生態(tài)補償機制,一個關鍵問題是如何分配和使用這些經費,誰來征收,誰來使用,分配到何處,如何監(jiān)督和評價生態(tài)補償政策或機制的效果。因此國家需