廣東城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀與發(fā)展研究

廣東城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀與發(fā)展研究

2003年3月6日至12日，徐德勝副省長率領(lǐng)廣東省城市化研究團隊進行了考察和研究。在浙江、上海和江蘇促進城市化的經(jīng)驗?？疾靾F由省建設(shè)廳、計委、財政廳、民政廳、國土廳、環(huán)保局,省府法制辦、發(fā)展研究中心等部分省城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員,以及省委政策研究室領(lǐng)導(dǎo)組成。在當(dāng)?shù)卣陌才畔?考察團考察了浙江省的杭州、寧波、溫州、臺州市,上海市及松江區(qū),江蘇省的南京、蘇州市的城市建設(shè)、工業(yè)園區(qū)和高教園區(qū)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè),以及上海市的環(huán)城綠帶建設(shè)和蘇州河治理等項目,與江浙滬政府和有關(guān)部門座談了推進城鎮(zhèn)化的總體部署和政策措施。這次考察主題明確,重點突出,調(diào)研深入,收獲大。江、浙、上海市城市化發(fā)展的基本前提近年來,浙江、上海、江蘇推進城鎮(zhèn)化力度很大,勇于創(chuàng)新,真抓實干,進展很快,成效明顯,在國內(nèi)處于領(lǐng)先水平。(一)上海市街區(qū)城鎮(zhèn)化水平比較——2002年底,浙江省城鎮(zhèn)化水平(五普統(tǒng)計口徑,下同)達43.5%,近四年來年均提高1.75個百分點。——2002年底,上海市郊區(qū)城鎮(zhèn)化水平達51%,近兩年年均提高2個百分點。——2002年底,江蘇省城鎮(zhèn)化水平達44.7%,近五年來年均提高近3個百分點。(二)城市功能進一步增強,城市關(guān)于區(qū)域合作的空間控制逐漸深化江浙滬都以推進長江三角洲城市群加快發(fā)展為出發(fā)點,明確本省市的發(fā)展定位,制定了推進城鎮(zhèn)化的空間戰(zhàn)略,逐步形成富有地方特色的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)?！憬∫院贾?、寧波、溫州等大城市為核心的城鎮(zhèn)群的輻射功能不斷增強,特色工業(yè)園區(qū)和高教園區(qū)建設(shè)與城鎮(zhèn)建設(shè)互動推進,經(jīng)濟要素向中心城鎮(zhèn)集聚的趨勢加快?！虾Ｊ袑嵤┛刂浦行某菂^(qū),發(fā)展郊區(qū)的空間戰(zhàn)略。以環(huán)城綠帶控制中心城區(qū)的無序蔓延,以特色產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)大力推進郊區(qū)新城、中心鎮(zhèn)和各種園區(qū)的建設(shè)?！唤K省城市規(guī)模等級穩(wěn)步提升,城鎮(zhèn)體系趨于合理,逐步從數(shù)量型發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵型發(fā)展。南京、蘇錫常、徐州三大都市圈基本確立,蘇錫常都市圈的競爭力不斷增強,成為我國外資流向的新熱點。(三)調(diào)整行政區(qū)為城市快速發(fā)展提供了市場,解決城鎮(zhèn)發(fā)展空間不足的問題江浙滬從本地實際出發(fā),對城鎮(zhèn)化的發(fā)展機制和相關(guān)制度進行改革創(chuàng)新,取得了較大進展和突破,為城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境?！蝗∠r(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo),解決戶籍制度不適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題。浙江省取消了進城戶口控制和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計劃指標(biāo),近4年來城鎮(zhèn)建成區(qū)凈遷入人口300多萬。江蘇省通過戶籍制度改革在小城鎮(zhèn)落戶的達394.5萬人,在城市落廣達29.8萬人?！{(diào)整行政區(qū)劃,解決城鎮(zhèn)發(fā)展空間不足及行政管理體制重疊的問題。浙江省11個地級以上市有9個撤縣(市)設(shè)區(qū)或遷移縣城,解決了“一城多府”、發(fā)展空間不足的問題。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量從原來的1841個撤并為1377個,撤并了25.2%。上海市建制鎮(zhèn)的數(shù)量從原來的212個撤并為131個,撒并了38.2%。江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量從原來的1974個撤并為1323個,撤并了32.9%。—一改革城市建設(shè)投融資體制,實行市場化運作,大力引進民間資本推進城市建設(shè)。浙江省“九五”期間全省設(shè)市城市城建資金投入528億元,其中財政性資金投入為139億元,占26%,其余均為社會資金和外資。上海的環(huán)城綠帶長98公里,寬500米,其中400米采取不征地、不動遷,在依法、有償、農(nóng)民自愿的前提下,以種植結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展生態(tài)環(huán)境建設(shè)相結(jié)合的方式取得十年的土地使用權(quán)。由于采取了“政府引導(dǎo)、市場化運作、全社會參與”的創(chuàng)新機制,預(yù)計政府只補貼1.65億元,就可以完成需投資幾十億元的環(huán)城綠帶建設(shè)。一土地置換,解決城鎮(zhèn)快速發(fā)展與用地不足的矛盾。浙江省近幾年整理土地434.6萬畝,新增耕地53.1萬畝,置換建設(shè)用地指標(biāo)38.7萬畝,并把城市周邊的大部分基本農(nóng)田保護區(qū)進行空間騰挪,解決了城市空間拓展的用地制約。江淮地區(qū)促進城市化的主要經(jīng)驗江浙滬的城鎮(zhèn)化步伐快,質(zhì)量高,對推進城鎮(zhèn)化不但認識到位,而且在實踐中大膽探索創(chuàng)新,創(chuàng)造了許多寶貴經(jīng)驗:(一)政策對接進一步加江浙滬的黨委、政府從正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系,推動新一輪發(fā)展的大局出發(fā),高度重視推進城鎮(zhèn)化工作,并以此作為實現(xiàn)現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會的突破口,作為解決三農(nóng)問題的根本出路,統(tǒng)一思想,形成合力。在深刻認識推進城鎮(zhèn)化現(xiàn)實和深遠意義的基礎(chǔ)上,作出了一系列推進城鎮(zhèn)化的重大部署和新舉措。并通過黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓,大力宣傳和推動,城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略逐步深入人心。浙江省在全國率先制定了《城市化發(fā)展綱要》,出臺了《加快推進城市化若干政策》、《特色工業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》等規(guī)劃與政策。并于1999年成立了浙江省推進城市化工作協(xié)調(diào)指導(dǎo)小組,下設(shè)辦公室,配備了5個事業(yè)編制,省財政每年撥給城市化專項資金1000萬元。上海出臺了《促進試點城鎮(zhèn)發(fā)展的試點意見》和各種配套政策,并成立了上海市試點城鎮(zhèn)發(fā)展推進協(xié)調(diào)小組,下設(shè)辦公室,從組織體制上確保了試點城鎮(zhèn)建設(shè)的順利推進。江蘇省出臺了《加快推進城市化進程的意見》、《推進全省城市市政公用事業(yè)改革的意見》等一系列政策措施。由于認識高度統(tǒng)一,各級和各部門形成合力,推進城鎮(zhèn)化的各項政策措施在江浙滬各地得到有效貫徹,對城鎮(zhèn)化進程的推動起了關(guān)鍵性作用。(二)浙江省的做法江浙滬面對阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度和體制矛盾敢于正視,沒有回避。他們從理論上認真研究,在實踐中大膽探索?！岸喔缮僬f,只干不說,埋頭苦干”成為江浙滬在新時期實干精神的概括。浙江省在省城鎮(zhèn)化辦公室的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和推動下,省直各部門和各地通力合作,通過不斷研究和實踐探索,對阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的相關(guān)制度與體制進行了大膽的突破,如以土地置換的辦法較好地解決了城鎮(zhèn)發(fā)展用地問題;取消農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo),降低門檻來吸引農(nóng)民向城鎮(zhèn)聚集;大力調(diào)整行政區(qū)劃,解決城鎮(zhèn)發(fā)展空間不足及行政管理體制重疊的問題;以市場化運作為主要手段解決城鎮(zhèn)建設(shè)資金等,有力地推進了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。(三)編制信息資源江浙滬高度重視規(guī)劃對城鎮(zhèn)建設(shè)的綜合調(diào)控作用,并從規(guī)劃是城市建設(shè)的龍頭與靈魂,規(guī)劃決定著城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向、水平和質(zhì)量的認識高度出發(fā),加大對規(guī)劃工作的投入,切實抓出成效。浙江省、市、縣幾級財政投入四億多元的巨資(其中省財政每年安排1000萬元用于編制省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和片區(qū)城鎮(zhèn)群規(guī)劃),在全國率先完成了包括省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、片區(qū)城鎮(zhèn)群規(guī)劃、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃等各個層次的規(guī)劃編制工作。這些規(guī)劃在行政區(qū)劃調(diào)整、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施布局、城鎮(zhèn)空間布局、各類園區(qū)布局與建設(shè)等方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用。江蘇省每年投入近一千萬元,在省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導(dǎo)下,編制了蘇錫常、南京、徐州三大都市圈規(guī)劃,已由省政府批準(zhǔn)實施。為保障規(guī)劃順利實施,江蘇省建設(shè)廳起草了《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實施辦法》,已報省政府審議。在都市圈規(guī)劃的指導(dǎo)下,蘇錫常地區(qū)已經(jīng)啟動了區(qū)域一體化供水項目,并正在醞釀新一輪的區(qū)劃調(diào)整,進一步整合城鎮(zhèn),做大做強中心城鎮(zhèn)。上海市郊區(qū)“兩城八鎮(zhèn)”的建設(shè)嚴(yán)格遵從規(guī)劃先行的原則。如松江區(qū)在同步完成城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和社會發(fā)展規(guī)劃這三個規(guī)劃的編制和審批后,由區(qū)規(guī)劃局牽頭組織,四大土地經(jīng)營公司出資300多萬美元,以國際招投標(biāo)的方式完成了所有開發(fā)地塊的控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。為確保“三個不走樣”即規(guī)劃編制不走樣、建設(shè)施工不走樣、風(fēng)貌控制不走樣,上海市和各區(qū)都成立了規(guī)劃專家委員會,由資深的國內(nèi)外規(guī)劃專家組成,全過程參與控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃的深化、細化,對規(guī)劃編制的指導(dǎo)和實施進行了有效的監(jiān)控。(四)產(chǎn)業(yè)互補發(fā)展江浙滬都認識到加強區(qū)域協(xié)調(diào)的重要性,提出讓“楚河漢界”淡出“長三角”,淡化行政界線,促進經(jīng)濟要素在長江三角洲自由流動,推動綜合交通、能源、環(huán)境等區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享,并在產(chǎn)業(yè)之間形成一個互補的配套鏈。對于各自在整個長江三角洲的大區(qū)域的定位,上海提出上海不是上海市區(qū)的上海,而是長江三角洲乃至全國的上海;杭州、南京提出要強化長江三角洲南北兩翼中心城市的地位;寧波提出要扮演長江三角洲南翼經(jīng)濟中心的角色;蘇州提出要加強與上?！扒暗旰髲S”的合作關(guān)系。2001年,兩省一市建立了江浙滬合作與發(fā)展會議制度,每年召開一次會議,商討、解決基礎(chǔ)設(shè)施的銜接及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、江河協(xié)同整治等問題。今后,這一合作與發(fā)展會議制度將進一步制度化、規(guī)范化、程序化。(五)促進了教育、科研、教育和人的集聚,提高了規(guī)模和競爭力江浙滬認識到城鎮(zhèn)化不是人口的簡單集聚,而是各種經(jīng)濟要素的集聚和有效整合。三地通過大力推進高教園區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設(shè),形成了經(jīng)濟要素集聚的新載體,有力支撐了區(qū)域和城鎮(zhèn)的發(fā)展,使工業(yè)化和城鎮(zhèn)化有機結(jié)合,互動推進。杭州、寧波、上海、南京高教園區(qū)建設(shè)規(guī)模大、水平高,不僅有效促進了高等教育的快速發(fā)展,還起到集聚人才、集聚教育產(chǎn)業(yè)和高新科技產(chǎn)業(yè)的作用,相應(yīng)地又起到集聚城鎮(zhèn)人口的作用。杭州大學(xué)新校區(qū)的環(huán)境、規(guī)模和建設(shè)速度均在全國處于領(lǐng)先地位。南京市的大學(xué)城占地20平方公里,另外配套14平方公里的科技產(chǎn)業(yè)園,規(guī)模宏大。上海市松江區(qū)高教園區(qū)有效帶動了新城建設(shè)。上海松江、蘇州的工業(yè)園區(qū)建設(shè)既講求實效,又適度超前,對促進經(jīng)濟的發(fā)展,帶動城鎮(zhèn)建設(shè)起到很好的促進作用。浙江省的工業(yè)園區(qū)以區(qū)域特色經(jīng)濟為基礎(chǔ),以優(yōu)勢企業(yè)為主導(dǎo),適當(dāng)集中布局,促進了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。目前浙江省已有71個特色工業(yè)園區(qū)建成或部分建成投產(chǎn),進一步發(fā)揮了特色優(yōu)勢,提高了規(guī)模效益,增強了競爭力。江浙滬的實踐證明,園區(qū)建設(shè)是促進人口、產(chǎn)業(yè)等諸要素集聚,加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程,提高發(fā)展質(zhì)量的有效形式。(六)向品管部門傾斜。在形態(tài)為改變小城鎮(zhèn)量多質(zhì)低、布局分散、發(fā)展緩慢的狀況,浙江、江蘇兩省分別確定了136個、222個中心鎮(zhèn),以小城市或中等城市作為中心鎮(zhèn)的發(fā)展定位,加以重點扶持。在特色工業(yè)園區(qū)、土地使用制度、戶籍管理制度、投融資體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整等方面向中心鎮(zhèn)傾斜。江蘇省在222個中心鎮(zhèn)中又確定了30個聯(lián)系點,其總體規(guī)劃報省政府審批,另外由每個省直部門聯(lián)系幾個點,從政策、技術(shù)、資金上加以扶持。上海在22個中心鎮(zhèn)中確定了“兩城八鎮(zhèn)”作為試點,實行“五個優(yōu)先”。即大交通和大市政基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先配套、行政區(qū)劃調(diào)整與行政管理體制改革優(yōu)先啟動、投融資體制創(chuàng)新與市場化開發(fā)運作優(yōu)先推進、財政扶持政策與土地使用政策優(yōu)先落實、戶籍管理制度與社會保障制度改革優(yōu)先開展,等等。江浙滬屮心鎮(zhèn)的發(fā)展對促進廣大城鄉(xiāng)經(jīng)濟的集聚發(fā)展,優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu),起到明顯的作用。(七)“綠心”—重視區(qū)域綠地、環(huán)城綠帶建設(shè)和江河治理,切實改善城鎮(zhèn)環(huán)境江浙滬在提高城鎮(zhèn)化水平的同時也十分注重城鎮(zhèn)化質(zhì)量,不斷改善城鎮(zhèn)環(huán)境。浙江省臺州市是一個新興城市,由三大片區(qū)組成,這三大片區(qū)圍繞面積達60平方公里的林地、山地組團布局,使綠地成為城市的“綠心”。上海市原來中心城區(qū)建設(shè)“攤大餅”的現(xiàn)象比較突出,為了防止中心城區(qū)的無序蔓延,調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境,上海市結(jié)合外環(huán)路,規(guī)劃、建設(shè)了一條長98公里、寬500米、總面積6208公頃的環(huán)城綠帶。全市的人均公共綠地由原來不足1平方米提高到2002年底的7.6平方米,并提出了要創(chuàng)建國家園林城市的奮斗目標(biāo)。上海市對流經(jīng)城區(qū)的蘇州河治理力度也很大,從1998年起開始治理,目前已完成一期工程,河水的水質(zhì)已基本達到國家規(guī)定的景觀水(五類水)的要求,蘇州河從一條臭水河變成一條市民可以在岸邊休閑、游樂的景觀河。a市城市發(fā)展現(xiàn)狀方面存在的問題。在對于對比江浙滬推進城鎮(zhèn)化取得的進展,廣東還存在較大的差距。如城鎮(zhèn)化仍然滯后于工業(yè)化發(fā)展,城鎮(zhèn)化發(fā)展政策創(chuàng)新及實施力度不夠;區(qū)域發(fā)展不平衡的問題突出,珠江三角洲地區(qū)城市群建設(shè)缺乏協(xié)調(diào),重復(fù)建設(shè)、資源浪費等現(xiàn)象較突出;城鎮(zhèn)空間布局存在不少問題,大中城市中心城區(qū)高度密集,郊區(qū)和農(nóng)村城鎮(zhèn)又相當(dāng)分散;村鎮(zhèn)規(guī)劃嚴(yán)重滯后,城鎮(zhèn)無序蔓延,等等。為進一步推進我省城鎮(zhèn)化進程,我們提出以下建議:(一)建立和完善廣東城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義宣傳體系江浙滬推進城鎮(zhèn)化的實踐給了我們深刻的啟示推進城鎮(zhèn)化是廣東在新時期加快發(fā)展,全面建設(shè)小康社會和率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇。張德江書記在多次重要會議上提出了大力推進城鎮(zhèn)化進程,走廣東特色的城鎮(zhèn)化道路的思路,并對“城鎮(zhèn)化是個大戰(zhàn)略”進行了全面闡述。當(dāng)前廣東城鎮(zhèn)化工作滯后首先是認識滯后,各地、各部門領(lǐng)導(dǎo)的思想認識還不夠統(tǒng)一,未能形成推進城鎮(zhèn)化的合力,改革創(chuàng)新的力度不大,各種體制的制約因素尚未消除。所以,我省推進城鎮(zhèn)化的當(dāng)務(wù)之急是提高對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略意義的認識,把全省領(lǐng)導(dǎo)各級干部的思想認識統(tǒng)一到張德江書記提出的“城鎮(zhèn)化是個大戰(zhàn)略”的高度上來。各種媒體要加強對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略意義的宣傳,各種市、縣、鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的進修班、學(xué)習(xí)班、培訓(xùn)班以及對他們的政績考核要增加城鎮(zhèn)化的內(nèi)容。建議省委、省政府適時召開一次城鎮(zhèn)化工作會議進一步部署和推動這項工作。(二)實現(xiàn)廣東城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要路徑是聯(lián)動發(fā)展機制加快城鎮(zhèn)化進程,必須遵循城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律。城鎮(zhèn)化的核心是產(chǎn)業(yè)與人口向中心城鎮(zhèn)的集聚,我省城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的設(shè)計要圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo),促進經(jīng)濟要素的合理流動,走工業(yè)化和城鎮(zhèn)化互動推進,協(xié)同發(fā)展道路。同時,必須發(fā)揚開拓進取和奮發(fā)有為的實干精神,抓住體制創(chuàng)新這一關(guān)鍵環(huán)節(jié),在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制、園區(qū)建設(shè)、行政區(qū)劃調(diào)整、土地管理、戶籍管理、財稅管理、城建投融資、社會保障、小城鎮(zhèn)發(fā)展機制等方面深化改革,確立科學(xué)的城鎮(zhèn)化空間戰(zhàn)略,制訂有廣東特色、具體可行的政策措施,保障集聚發(fā)展的實現(xiàn),從而加快城鎮(zhèn)化進程。建議盡快組織編制《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要》,作為廣東推進城鎮(zhèn)化的綱領(lǐng)性文件,并全面清理各地、各部門原有的不利于推進城鎮(zhèn)化的政策法規(guī)。要充分發(fā)揮省城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的組織、協(xié)調(diào)和督促作用,并解決推進城鎮(zhèn)化工作的經(jīng)費和人員編制問題,以更好地推動相關(guān)政策措施的落實。(三)規(guī)劃機構(gòu)和規(guī)劃隊伍發(fā)展滯后。據(jù)省建設(shè)珠江三角洲城市群城鎮(zhèn)化程度較高,人口、產(chǎn)業(yè)高度集聚,是廣東經(jīng)濟發(fā)展的龍頭,也是廣東城鎮(zhèn)化發(fā)展的龍頭。但其內(nèi)部的城鎮(zhèn)發(fā)展矛盾也十分突出,基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)問題較嚴(yán)重,已經(jīng)影響到其整體競爭力和發(fā)展后勁。省建設(shè)廳已于1995年組織編制了《珠江三角洲城市群規(guī)劃》,但一直缺乏保障規(guī)劃實施的機制。最近,應(yīng)張德江書記和省委、省政府的邀請,建設(shè)部部長汪光燾等建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)將于三月下旬親自帶隊深入珠江三角洲進行調(diào)查研究,省、部合作共同研究珠江三角洲城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的機制和對策,指導(dǎo)修編《珠江三角洲城市群規(guī)劃》。為此,建議省政府盡快成立珠江三角洲規(guī)劃委員會,由省委、省政府、省直有關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo),珠江三角洲各市市長,以及若干規(guī)劃專家組成,負責(zé)區(qū)域內(nèi)重大建設(shè)項目的審議和協(xié)調(diào),監(jiān)督《珠江三角洲城鎮(zhèn)群規(guī)劃》的實施,以促進珠江三角洲城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展,提升整體競爭力。(四)進一步加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的從由來江浙滬的實踐證明,行政區(qū)劃調(diào)整是加快城鎮(zhèn)化進程的一項重要舉措和有效