和探索關(guān)于環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐

PAGEPAGE5關(guān)于環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐和探索關(guān)于環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐和探索作者

肖瑋賴長(zhǎng)浩

摘要：環(huán)境公益訴訟是解決環(huán)境問(wèn)題，保護(hù)國(guó)家、社會(huì)和公眾環(huán)境權(quán)益的有效途徑。本文從國(guó)內(nèi)環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐出發(fā)，借鑒國(guó)外環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)，分析了我國(guó)環(huán)境訴訟法律制度存在的問(wèn)題，闡述了建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性，并提出了建立環(huán)境公益訴訟制度的建議，旨在探索一條落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的環(huán)境保護(hù)新思路。

關(guān)鍵詞：環(huán)保訴訟制度公益訴訟研究

公益訴訟是于20世紀(jì)60年代，美國(guó)在經(jīng)歷劇烈的社會(huì)變革后廣泛使用的術(shù)語(yǔ)。當(dāng)時(shí)的眾多社會(huì)制度均面臨挑戰(zhàn)，因而出現(xiàn)了各種嘗試改革的方案，設(shè)立了眾多的公益法律機(jī)構(gòu)及類似的倡導(dǎo)制度，它們都是為了環(huán)境、消費(fèi)者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多利益而展開(kāi)活動(dòng)。

各國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度不盡相同，在我國(guó)也沒(méi)有形成一個(gè)公認(rèn)的概念。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)是指任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)（如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告），對(duì)侵害國(guó)家環(huán)境權(quán)益、社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益的行為，有權(quán)向法院起訴，由法院追究違法者法律責(zé)任的行為規(guī)范。也就是說(shuō)，環(huán)境公益訴訟是法院在當(dāng)事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對(duì)于個(gè)人或組織提起的違法侵犯國(guó)家環(huán)境權(quán)益、社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益的訴訟進(jìn)行審理并判決，以處理違法行為的活動(dòng)。

就環(huán)境問(wèn)題提起公益訴訟在國(guó)外已有較完善的制度和大量的實(shí)踐。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)也開(kāi)始了一些積極有益的嘗試和探索。

1.國(guó)內(nèi)環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐

據(jù)報(bào)道，2004年5月12日，四川省資陽(yáng)市雁江區(qū)人民檢察院對(duì)該市雁江區(qū)清水河流域8家石材廠違規(guī)加工石材，擅自向河道排放石漿，造成河道污染和堵塞，嚴(yán)重影響了村民的生產(chǎn)、生活一事正式啟動(dòng)法律程序，發(fā)出檢察建議書，建議這些企業(yè)進(jìn)行整改，并將整改情況報(bào)送檢察院。

該院在建議書中指出，這8家石材加工廠在未辦理任何證照的情況下，違規(guī)加工石材，擅自向河道排放石漿，造成河道污染和堵塞，嚴(yán)重影響了村民的生產(chǎn)、生活。為此建議企業(yè)對(duì)治污設(shè)施進(jìn)行整改，修建沉淀凈化池，使所排出水達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)因排放的石漿水造成河床升高、河道堵塞，眾廠家應(yīng)進(jìn)行清理，將河道恢復(fù)原狀。建議書要求這8家石材廠將整改情況報(bào)送該院。

雁江區(qū)人民檢察院告誡這些企業(yè)，如果不積極治理污染，繼續(xù)侵害“三農(nóng)”，將對(duì)其依法提起民事公訴。

目前，檢察院正在等待企業(yè)整改的消息。

此前，雁江區(qū)環(huán)保局曾對(duì)污染企業(yè)發(fā)出整改通知書，限期15日內(nèi)停產(chǎn)整改。但眾廠家仍然我行我素，不肯投資治理污染，以至這一問(wèn)題得不到切實(shí)解決。

檢察院就污染問(wèn)題代表國(guó)家向污染企業(yè)發(fā)出檢察建議書或提起公益訴訟，是否濫用了國(guó)家法律賦予的司法權(quán)力，干擾正常的民事法律關(guān)系，法院會(huì)不會(huì)支持呢？

其實(shí)，類似案件在2003年已有判例。

2003年5月9日，樂(lè)陵市人民法院根據(jù)原告樂(lè)陵市人民檢察院對(duì)被告范某通過(guò)非法渠道非法加工銷售石油制品，損害國(guó)有資源，造成環(huán)境污染，威脅人民健康，影響社會(huì)穩(wěn)定提起訴訟，請(qǐng)求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)一案，依據(jù)《民法通則》第5條、第73條、第134條規(guī)定作出判決，責(zé)令被告范某將其所經(jīng)營(yíng)的金鑫化工廠，于本判決生效后的5日內(nèi)自行拆除，停止對(duì)社會(huì)公共利益的侵害，排除對(duì)周圍群眾的妨礙，消除對(duì)社會(huì)存在的危險(xiǎn)。

這起由樂(lè)陵市檢察院起訴、樂(lè)陵市法院判決的環(huán)境污染停止侵害案，是最近處理的一個(gè)較好的環(huán)境公益訴訟案件，無(wú)論是在程序上還是在實(shí)體上，都有重要的借鑒意義。

2003年11月，四川省首例環(huán)境污染公益訴訟案近日在閬中“塵埃落定”。閬中市人民法院依法判決該市群發(fā)骨粉廠停止對(duì)環(huán)境的侵害，并在1個(gè)月內(nèi)改進(jìn)設(shè)備，直至排出的煙塵、噪聲、總懸浮顆粒物不超過(guò)法定濃度限值標(biāo)準(zhǔn)為止。

較長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，閬中市群發(fā)骨粉廠周圍居民因長(zhǎng)期受該廠煙塵、噪聲污染侵害，多次到環(huán)保部門投訴。今年初，該市環(huán)保局在對(duì)該廠周圍區(qū)域的空氣質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)后發(fā)現(xiàn)，其懸浮顆粒物、噪聲等超標(biāo)較嚴(yán)重。隨后，該市檢察法律賦予其訴權(quán)，也常常因?yàn)槠鹪V與否與他們的自身利益無(wú)直接的關(guān)系而無(wú)人起訴。此時(shí)，環(huán)保部門以其特殊的環(huán)境管理職責(zé)，提起環(huán)境公益訴訟是最好的選擇。因?yàn)樽C據(jù)是訴訟成敗的關(guān)鍵，環(huán)保部門作為環(huán)境管理者，一方面可以通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查、取樣監(jiān)測(cè)、保全證據(jù)等手段最及時(shí)、最直接地發(fā)現(xiàn)侵害行為和采集證據(jù)，另一方面，環(huán)保部門掌握了采集證據(jù)的技術(shù)手段和監(jiān)測(cè)工具，能及時(shí)有效地采集證據(jù)，承擔(dān)訴訟舉證責(zé)任最為有利。

當(dāng)然，環(huán)保社團(tuán)組織和公眾也應(yīng)當(dāng)是環(huán)境公益訴訟不可缺少的主體，當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)某些損害公益行為會(huì)顧慮方方面面的關(guān)系、面臨重重壓力而懈怠起訴時(shí)，“舍得一身剮，敢把皇帝拉下馬”的民眾卻在訴訟意志上很少會(huì)受到干擾，更敢于舉起公益訴訟大旗，彌補(bǔ)了不足之處，便于形成強(qiáng)大的訴訟合力，充分保障違反公益的行為受到法律追究。國(guó)家應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)和支持，形成環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為人人喊打的局面，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此可借鑒國(guó)外的告發(fā)人訴訟制度，對(duì)勝訴的原告給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)?！h(huán)境公益訴訟不應(yīng)受訴訟時(shí)效的限制。我國(guó)現(xiàn)行三大訴訟均有關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定，要求出現(xiàn)糾紛必須在一定的期限內(nèi)提起訴訟，否則將喪失勝訴的權(quán)利，但在《民法通則》的有關(guān)司法解釋中規(guī)定“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營(yíng)、管理的國(guó)家財(cái)產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時(shí)效期間的限制”。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定是出于保護(hù)國(guó)家利益所需，而公益訴訟同樣是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的救濟(jì)渠道，也應(yīng)當(dāng)不受訴訟時(shí)效的限制，使侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為在任何時(shí)候均能受到法律追究。

——舉證責(zé)任應(yīng)區(qū)別訴訟主體而定。在民事訴訟中，作為提出訴訟主張的民事訴訟主體，應(yīng)當(dāng)為自己的主張?zhí)峁┳C據(jù)證明。在環(huán)境公益訴訟中，舉證責(zé)任應(yīng)根據(jù)環(huán)境法和民事程序法中有關(guān)舉證責(zé)任的原則及公益訴訟的特殊性，來(lái)解決環(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任問(wèn)題，應(yīng)區(qū)別訴訟主體而定。

對(duì)于公眾因環(huán)境污染糾紛提起的訴訟，實(shí)行舉證責(zé)任倒置，已有相關(guān)的司法解釋（注：參見(jiàn)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第74條）。公眾或環(huán)保社團(tuán)組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟主要起因是環(huán)境污染公害，如按“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的分擔(dān)原則，眾多的公害受害者就難以得到真正的司法保護(hù)。原因之一就是他們?cè)谠S多情況下不可能就某些要件舉證，主要體現(xiàn)在公眾一方難以舉證行為人的行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系、行為人是否有過(guò)錯(cuò)等等。在公害案件中，一是由于受害人缺乏收集證據(jù)的技術(shù)手段，對(duì)大氣、水質(zhì)污染缺乏相應(yīng)的監(jiān)測(cè)手段和監(jiān)測(cè)工具，而無(wú)法獲得確鑿的證據(jù)；二是由于發(fā)生危害的復(fù)雜性和說(shuō)明危害發(fā)生機(jī)制的困難性使受害人無(wú)法舉證；三是由于科技、文化水平的限制，一般人難以知道某種污染可能造成某種危害（包括將來(lái)的危害），以及專有技術(shù)和生產(chǎn)工藝的保密性，也使受害人難以對(duì)加害人有無(wú)過(guò)錯(cuò)舉證。所以在環(huán)境公害案件中，原告方往往只能證明自己受到了損害，而對(duì)侵權(quán)人在環(huán)境侵權(quán)的主觀過(guò)錯(cuò)、行為違法性、因果關(guān)系方面的事實(shí)很難或根本不可能舉證。要查明公害的原因需要高度的科學(xué)知識(shí)和大規(guī)模的科學(xué)調(diào)查，作為普通的公眾其收集證據(jù)的能力較弱，進(jìn)行這種證明是極其困難的。實(shí)行舉證責(zé)任倒置，使公眾的舉證責(zé)任得到緩和，公眾作為原告只要對(duì)自己主張的因果關(guān)系的蓋然性舉證證明就算是完成了舉證。

環(huán)保部門或檢察機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起環(huán)境公益訴訟，因其特殊的身份和職責(zé)，應(yīng)對(duì)其主張承擔(dān)舉證責(zé)任。一是這些國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)力開(kāi)展調(diào)查取證活動(dòng)，可通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查、取樣監(jiān)測(cè)、證據(jù)保全等手段有效地采集證據(jù)；二是國(guó)家機(jī)關(guān)特別是環(huán)保部門擁有收集證據(jù)的技術(shù)手段和專業(yè)技術(shù)人才，可以獲得充分確鑿的證據(jù)。

——訴訟請(qǐng)求應(yīng)包括賠償金。提起環(huán)境公益訴訟主要在于制止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的危害和獲得損害賠償。無(wú)論誰(shuí)作為原告，如提出停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)的訴訟主張，應(yīng)該很容易得到法院的支持獲得勝訴。至于損害賠償，則比較復(fù)雜，這類案件，受害人眾多，受害情況不一，最終損害結(jié)果可能一時(shí)也難以確定，特別是對(duì)國(guó)家和公共利益的損害目前還難以計(jì)算，還存在不少法律和技術(shù)上的障礙，但是，違法者應(yīng)當(dāng)對(duì)造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。在訴訟實(shí)踐中，可以如北京市環(huán)保局一樣提出繳納罰金的訴訟請(qǐng)求，罰金的數(shù)額應(yīng)高于其違法所得，以阻嚇違法者，達(dá)到利用經(jīng)濟(jì)手段解決環(huán)境問(wèn)題的目的。此外，為了鼓勵(lì)環(huán)保社團(tuán)組織和公眾提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)對(duì)其勝訴后進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)金應(yīng)以全額賠償金的一定比例為限，正如國(guó)外的告發(fā)人訴訟。

——法院受理環(huán)境公益訴訟案件并不違背法律的基本精神。在當(dāng)前，一些法院拒絕受理環(huán)保部門、檢察院或公眾起訴的公益訴訟案件，理由就是法律沒(méi)有明文規(guī)定可以提起環(huán)境公益訴訟。事實(shí)上，在絕大多數(shù)國(guó)家，檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)和公眾都是可以提起環(huán)境公益訴訟的，只是范圍大小有所區(qū)別而已。在我國(guó)，那些涉及到國(guó)家環(huán)境利益和公共環(huán)境利益的案件，因?yàn)闆](méi)有確定的受害人作為訴訟主體而無(wú)法提起訴訟，因而國(guó)家和公眾的利益得不到應(yīng)有的保護(hù)，環(huán)境公益訴訟正好可以解決這一問(wèn)題。法院受理這類案件并不違背法律的基本精神。

——訴訟處分權(quán)應(yīng)作限制。環(huán)境公益訴訟案件原告起訴的目的不是為了自身的私益，而是代表國(guó)家、公眾為維護(hù)公益進(jìn)行的訴訟，其訴訟權(quán)利不是自生的，而是國(guó)家和公眾賦予的，因此原告的訴訟處分權(quán)應(yīng)作限制。筆者認(rèn)為,除非因證據(jù)不足，被告承認(rèn)錯(cuò)誤并已經(jīng)主動(dòng)補(bǔ)救了其侵害公益的行為，否則，原告不能撤回起訴，防止出現(xiàn)被告誘使迫使原告撤訴、違法行為依舊存在的現(xiàn)象；凡事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，被告明顯違反法律，侵害國(guó)家環(huán)境權(quán)益或社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益的案件不允許撤訴。在訴訟過(guò)程中，如果原告喪失法律行為能力或死亡，則按照訴訟主體資格的繼承原理，任何符合公益訴訟主體資格條件的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、公民均可以公共利益繼受者的身份繼續(xù)參加訴訟；如一審判決原告敗訴，原告放棄上訴權(quán)，其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、公民不服一審裁判的，有權(quán)提起再審申請(qǐng)，通過(guò)再審渠道，追究違法者的法律責(zé)任。

——不適用調(diào)解制度。合意是調(diào)解制度的核心和靈魂，調(diào)解制度在訴訟活動(dòng)中得以成立的前提是當(dāng)事人有處分權(quán)，在實(shí)踐當(dāng)中為了達(dá)成調(diào)解結(jié)果，當(dāng)事人往往要放棄一部分實(shí)體權(quán)利。但環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)決定了原告的“意”不是其自身的意志，而是代表國(guó)家和公眾的意志，其權(quán)利和義務(wù)都是特定的，無(wú)權(quán)代表國(guó)家和公眾擅自放棄、處分權(quán)利，談不上原被告雙方在訴訟中相互協(xié)商、彼此妥協(xié)、達(dá)成和解的問(wèn)題，缺乏合意的條件和基礎(chǔ)，調(diào)解也就失去存在的價(jià)值。

——由人民法院直接執(zhí)行。環(huán)境公益訴訟的裁判發(fā)生法律效力后，同刑事訴訟一樣，人民法院直接交付執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行。同民事裁判明顯不同的是，民事裁判發(fā)生法律效力后，當(dāng)事人愿意自動(dòng)履行的，不需要由人民法院直接執(zhí)行。只有義務(wù)人拒不履行義務(wù)，權(quán)利人才可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在環(huán)境公益訴訟案件中，原告代表國(guó)家或公益提出訴訟勝訴后，基于對(duì)國(guó)家利益和公共利益的保護(hù)考慮，法院應(yīng)直接執(zhí)行，而不應(yīng)由勝訴原告來(lái)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

——原告勝訴后應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。我國(guó)歷來(lái)重視獎(jiǎng)勵(lì)揭發(fā)、檢舉違法行為有功的單位和個(gè)人，那么任何單位和個(gè)人