成也資源,敗也資源資源型城市的生態(tài)保護與環(huán)境治理

成也資源,敗也資源資源型城市的生態(tài)保護與環(huán)境治理

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于促進資源市可持續(xù)發(fā)展的意見（國發(fā)38號），資源市（包括資源區(qū)）是以其地區(qū)的礦產(chǎn)資源和森林為主要從事采礦和加工的城市類型。我國約有150個資源型城市,且大多數(shù)是支撐我國工業(yè)發(fā)展的老工業(yè)基地。由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和資源衰減等原因,這些城市在發(fā)展過程中積淀了許多矛盾和問題,主要表現(xiàn)為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、失業(yè)和貧困人口較多、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、維護社會穩(wěn)定壓力較大等。在這些矛盾和問題中,生態(tài)保護與環(huán)境治理是比較突出的一個。因為資源型城市是依賴資源成長起來的,資源是其存在與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。但也正因有此優(yōu)勢,資源型城市在發(fā)展的進程中往往過于注重資源的開發(fā)和利用,卻忽視了對資源的養(yǎng)護,造成了生態(tài)環(huán)境的失衡和破壞。進而導(dǎo)致資源的衰減和枯竭,使城市發(fā)展失去基礎(chǔ),也失去了發(fā)展的可持續(xù)性。通過生態(tài)保護與環(huán)境治理,養(yǎng)護城市資源,維系發(fā)展活力,是一個重要課題。完善資源型城市生態(tài)保護與環(huán)境治理的法律體系關(guān)于資源型城市的治理,我國并無專門的法律規(guī)范,對資源型城市的可持續(xù)發(fā)展問題的規(guī)定散見于《國務(wù)院關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)38號)、《國務(wù)院關(guān)于進一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》(國發(fā)33號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略重點工作分工的通知》(國辦函44號)以及國家開發(fā)銀行的《關(guān)于進一步支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地全面振興的意見》等政府文件和部門規(guī)章中。在實踐層面,2009年國家發(fā)改委東北振興司啟動了資源型城市可持續(xù)發(fā)展立法的前期研究,先后委托有關(guān)研究機構(gòu)和部分省市開展了國外資源型城市可持續(xù)發(fā)展立法借鑒、我國資源型城市可持續(xù)發(fā)展立法的可行性、資源型城市可持續(xù)發(fā)展的基本制度等研究工作。2010年6月22日,東北振興司在國家發(fā)展和改革委門戶網(wǎng)站上發(fā)布了《東北振興司資源型城市可持續(xù)發(fā)展立法研究課題征集公告》,資源型城市可持續(xù)發(fā)展的立法工作正式展開。就目前我國資源型城市發(fā)展的現(xiàn)況看,加強資源型城市的生態(tài)保護與環(huán)境治理主要應(yīng)解決兩方面問題:第一是如何通過立法形成長效機制,使資源型城市的生態(tài)保護與環(huán)境治理有法可依;第二是如何通過立法,妥善解決資源型城市生態(tài)保護與環(huán)境治理的資金問題。法律具有強制性,能形成約束。一項措施若沒有固化為法律條文,地方政府和企業(yè)可能會積極落實,也可能消極應(yīng)付。只有把現(xiàn)有的相關(guān)政策和措施寫入法律和法規(guī),以法條的形式表現(xiàn)出來,明確相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù),才能形成長效機制,持續(xù)發(fā)揮作用。目前相關(guān)研究成果和政府文件還存在著概念界定不清、責(zé)任分工不明、制度安排不系統(tǒng)、缺少監(jiān)督機制等問題,均須通過立法予以完善。就我國關(guān)于資源型城市可持續(xù)發(fā)展問題已有的政策和措施、制度及實踐看,立法時機已基本成熟。制度設(shè)計的建議與其他類型的城市相比,資源型城市多是一元化發(fā)展,有自身的特殊性。隨著資源的不斷開采利用,城市發(fā)展必有一個由盛轉(zhuǎn)衰的過程。根據(jù)發(fā)展的不同階段,我們可以將資源型城市的發(fā)展分為成長期、成熟期、衰退期和枯竭期4種類型。在不同時期就應(yīng)實施不同的政策措施,使城市在資源枯竭前,發(fā)展出接續(xù)替代產(chǎn)業(yè),及時“轉(zhuǎn)軌”至可持續(xù)發(fā)展。目前我國已在著手實施的資源型城市可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度,目的就是在資源型城市發(fā)展的不同階段給予其相應(yīng)的扶持,保障資源型城市在資源枯竭時實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型。但筆者認(rèn)為上述制度的設(shè)計還存在一些問題,對此提出以下建議。首先,將資源型可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金的來源分為兩部分:一部分從資源型企業(yè)稅前提取——企業(yè)在稅前按一定比例提取可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金,專門用于環(huán)境恢復(fù)與生態(tài)補償、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、解決企業(yè)歷史遺留問題和企業(yè)關(guān)閉后的善后工作等;另一部分由政府以稅收形式征收。中央、省、市各級財政按比例分級統(tǒng)籌。資金籌集途徑可分為一般性國稅和地稅收入、資源稅費收入、專門或一般國債、中央對地方的轉(zhuǎn)移支付等。同時建議在資源型城市發(fā)展的成長期、成熟期由資源型企業(yè)主要負(fù)責(zé)籌集可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金;在資源型城市發(fā)展的衰退期、枯竭期改為由各級財政籌集?？沙掷m(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金由資源型城市政府支配和使用,用于資源型城市的生態(tài)環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施改造、國有企業(yè)退出以及直接扶持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型項目等。第二,在可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金的具體使用上,通過建立資源開發(fā)補償制度、衰退產(chǎn)業(yè)援助制度、替代產(chǎn)業(yè)扶持制度進行分配。其中,資源開發(fā)補償制度是指在資源開采的不同階段為引導(dǎo)和規(guī)范各類市場主體合理開發(fā)資源,承擔(dān)資源補償、生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)等方面的責(zé)任和義務(wù),建立資源開發(fā)補償資金。衰退產(chǎn)業(yè)援助制度是指資源型城市要統(tǒng)籌規(guī)劃通過財稅扶持、資金和項目支持、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)等方式,對因資源減少而衰退的產(chǎn)業(yè)直接進行援助,或通過政策引導(dǎo)和支持發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)進行間接援助,促進資源型城市的轉(zhuǎn)型。替代產(chǎn)業(yè)扶持制度是指政府通過財稅、金融、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)政策等手段,扶持非資源替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展,以徹底擺脫對原有資源的依賴,促進城市向綜合型城市的轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)發(fā)展政策目前學(xué)界建議的建立資源型城市發(fā)展規(guī)劃制度,對資源型城市的生態(tài)保護與環(huán)境治理是十分必要的。在資源型城市發(fā)展進入枯竭期時,就應(yīng)編制資源枯竭城市的轉(zhuǎn)型規(guī)劃。這有利于明確資源型城市轉(zhuǎn)型的發(fā)展戰(zhàn)略,量化主要發(fā)展目標(biāo),保證有計劃地落實。同時,資源枯竭城市轉(zhuǎn)型規(guī)劃編制要與相關(guān)專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃充分銜接。首先,加強對礦山資源開發(fā)規(guī)劃和建設(shè)項目的環(huán)評,制訂資源開發(fā)環(huán)評內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。資源開采前必須進行生態(tài)破壞和經(jīng)濟損失專項評估,對可能造成嚴(yán)重生態(tài)破壞和重大經(jīng)濟損失的應(yīng)禁止開采;經(jīng)評估可以開采的,應(yīng)采取防范措施。同時大力推廣清潔生產(chǎn)技術(shù),發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。對符合循環(huán)經(jīng)濟要求的企業(yè)和項目,由各級人民政府給予投資補貼和優(yōu)惠政策。第二,科學(xué)編制水資源使用規(guī)劃。通過規(guī)劃合理配置水資源,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水。有關(guān)部門在安排土地開發(fā)整理項目和天然林保護、退耕還林、防護林、小流域治理、水土保持等生態(tài)治理工程時,可適當(dāng)向資源型城市傾斜。第三,加快資源價格改革步伐,逐步建立能反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系、環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)成本、代內(nèi)與代際公平的資源性產(chǎn)品價格形成機制。最后,建立企業(yè)社會責(zé)任制度。科學(xué)制定資源性產(chǎn)品成本的財務(wù)核算辦法,把礦業(yè)權(quán)取得、資源開采、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、安全設(shè)施投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)退出和轉(zhuǎn)產(chǎn)等費用列入資源性產(chǎn)品的成本構(gòu)成,完善森林生態(tài)效益補償制度,防止企業(yè)內(nèi)部成本外部化、個人成本社會化。同時,資源型企業(yè)要增強科學(xué)發(fā)展觀念,強化資源節(jié)約和環(huán)境保護意識,切實承擔(dān)起對環(huán)境、對員工、對資源型城市的社會責(zé)任。編制企業(yè)社會責(zé)任報告,切實承擔(dān)起治理恢復(fù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的責(zé)任。2008年3月17日,國家發(fā)改委、國土資源部、國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)首批資源枯竭城市名單的通知》(發(fā)改廳712號),確定了我國首批12座資源枯竭城市。2010年8月18日,國家發(fā)改委辦公廳發(fā)布了《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開展首批資源枯竭城市轉(zhuǎn)型評估工作的通知》(發(fā)改辦東北1998號),將對