俄羅斯養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的政策取向

俄羅斯養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的政策取向

在經(jīng)濟(jì)變化之后，俄羅斯長(zhǎng)期采用現(xiàn)收率消保險(xiǎn)制度，這需要足夠的人口結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)狀況。由于俄羅斯在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的人口危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī),導(dǎo)致現(xiàn)收現(xiàn)付制度的運(yùn)行難以為繼。這迫使俄羅斯政府對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革,以建立起一種適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。一、舊情況下的養(yǎng)老金俄羅斯于1991年12月頒布了養(yǎng)老金法,建立了獨(dú)立于國(guó)家預(yù)算的養(yǎng)老金收支系統(tǒng),規(guī)定男性60歲,女性55歲起開始享受養(yǎng)老金待遇。養(yǎng)老金的來源由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方分擔(dān),最初規(guī)定企業(yè)按工資總額的31.6%、個(gè)人按本人工資的5%繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。但由于繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重,從1993年1月起改為企業(yè)按工資總額的28%、個(gè)人按本人工資的1%繳納。俄羅斯于1992年5月確定了養(yǎng)老保險(xiǎn)的精算公式,被稱為“舊精算方式”(之所以稱為“舊精算方式”是為了區(qū)別1997年推出的另一精算方式)。舊精算公式為:P=w·C·y(1)其中P為老年人所得的平均養(yǎng)老金;w為養(yǎng)老金領(lǐng)取者在工作時(shí)期的平均工資,其數(shù)額是根據(jù)養(yǎng)老金領(lǐng)取者退休前24個(gè)月內(nèi)或工作期任意連續(xù)60個(gè)月內(nèi)的平均工資確定下來的;C為價(jià)格和工資調(diào)整指數(shù),1992年4月3日俄羅斯聯(lián)邦法第2654號(hào)決議對(duì)該指數(shù)作出明確規(guī)定,例如在1971年之前開始工作的人口、價(jià)格和工資調(diào)整指數(shù)定為11.2,1972年確定為10.9,此后逐漸遞減,1990年調(diào)整指數(shù)定為5.5,1991年調(diào)整指數(shù)為4.3,1992年及1992年之后工作的人口的價(jià)格和工資調(diào)整指數(shù)被確定為1;y為工作年數(shù)系數(shù),當(dāng)男性工作年數(shù)為25年,女性工作年數(shù)為20年時(shí),y都被規(guī)定為0.55,如工作年數(shù)高于以上的規(guī)定時(shí),工作年數(shù)每增加1年y提高0.01,y的上限定為0.75。據(jù)測(cè)算,如果不考慮通貨膨脹因素,老年人的養(yǎng)老金替代率能夠達(dá)到55%～75%,這在理論上基本符合國(guó)際公認(rèn)的60%的替代率水平。舊精算方式的缺陷在于將1992年及1992年之后工作的人口的養(yǎng)老金價(jià)格和工資調(diào)整指數(shù)C規(guī)定為1,這實(shí)際上意味著該時(shí)期的工作人員所領(lǐng)取的養(yǎng)老金已失去了價(jià)格和工資的調(diào)整功能,養(yǎng)老金數(shù)額只與工作年數(shù)及工作期間的工資掛鉤,由此將導(dǎo)致雙重風(fēng)險(xiǎn)。其一是隨著工作年數(shù)的增加,養(yǎng)老金受到通貨膨脹影響的可能性增大,養(yǎng)老金貶值的風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增大;其二是由于俄羅斯宏觀經(jīng)濟(jì)狀況的惡化,導(dǎo)致人均工資的不斷下降,在養(yǎng)老金替代率不變的前提下,人均工資的下降將直接造成養(yǎng)老金在絕對(duì)數(shù)額上的減少。二、調(diào)查造成的錯(cuò)誤俄羅斯的人口危機(jī)主要包括平均壽命下降、出生·死亡比率(出生率/死亡率)降低、老年撫養(yǎng)比過高、勞動(dòng)者早死率過高及早死年齡結(jié)構(gòu)的偏輕化幾個(gè)方面。俄羅斯的人口危機(jī)對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生了多方面的消極影響。(一)經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)對(duì)于女性繳費(fèi)的影響經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌前俄羅斯的人均壽命長(zhǎng)期高于世界平均水平,但轉(zhuǎn)軌后降到世界平均水平。表1數(shù)據(jù)表明,90年代俄羅斯男性的平均壽命基本維持在60歲左右的較低水平。俄羅斯女性的平均壽命曾長(zhǎng)期保持在73.5歲左右,但經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌之后女性平均壽命出現(xiàn)了較大幅度的下降,雖然總的變動(dòng)幅度要小于男性,但始終沒有恢復(fù)到轉(zhuǎn)軌前的水平。平均壽命的降低減弱了勞動(dòng)者的繳費(fèi)欲望。由于俄羅斯男性領(lǐng)取養(yǎng)老金的起始年齡為60歲,而他們的平均壽命也剛剛達(dá)到這一水平,所以男性勞動(dòng)者就會(huì)意識(shí)到一生所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)與其退休后能夠領(lǐng)取到的養(yǎng)老金相比是嚴(yán)重不等的,這就加大了俄羅斯男性逃避養(yǎng)老金繳費(fèi)的可能性。而女性過早領(lǐng)取養(yǎng)老金及其相對(duì)較長(zhǎng)的壽命在客觀上也加重了當(dāng)期勞動(dòng)者的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì),俄羅斯現(xiàn)收現(xiàn)付制下的養(yǎng)老金實(shí)際繳費(fèi)率僅僅達(dá)到16%～19%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定的29%的水平,說明俄羅斯存在著嚴(yán)重的逃避養(yǎng)老金繳費(fèi)的現(xiàn)象。(二)死亡人口數(shù)量檢測(cè)由表1還可知,俄羅斯的出生·死亡比率自1992年開始小于1,表明新生人口數(shù)量已難以彌補(bǔ)死亡人口的數(shù)量。出生·死亡比率的降低導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)潛在繳費(fèi)人口的減少,將使目前本以捉襟見肘的養(yǎng)老保險(xiǎn)金在未來更無增加其總量的可能。(三)總撫養(yǎng)比的下降90年代俄羅斯的人口總撫養(yǎng)比高達(dá)60%以上,這在國(guó)際上也是一個(gè)很高的水平(同期以人口狀況惡化著稱的日本,其人口總撫養(yǎng)比僅達(dá)到44%)。從撫養(yǎng)比具體構(gòu)成來看,1992～2000年老年撫養(yǎng)比一直徘徊在35.0左右,變動(dòng)很小;少年撫養(yǎng)比的下降幅度則很大,由42.0降低到32.0;同期的總撫養(yǎng)比也下降了近10個(gè)百分點(diǎn),表明總撫養(yǎng)比的下降幾乎惟一地受到少年撫養(yǎng)比的影響。這種情況一方面意味著未來潛在勞動(dòng)者絕對(duì)數(shù)量的減少,同時(shí)也表明作為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度制約因素的老年撫養(yǎng)比未發(fā)生根本變化,勞動(dòng)者的養(yǎng)老金繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沒有絲毫的減輕,依然要承擔(dān)至少是與以往同等程度的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。(四)勞動(dòng)年齡人口的早死數(shù)對(duì)俄羅斯的人口狀況來說,更為嚴(yán)重的問題是勞動(dòng)者早死率過高和早死年齡結(jié)構(gòu)的偏輕化。所謂早死率是指各年齡段現(xiàn)實(shí)死亡率與理論死亡率的差值。據(jù)俄羅斯國(guó)家統(tǒng)計(jì)委員會(huì)統(tǒng)計(jì),1992～2000年的9年間,男性的早死人數(shù)為199萬人,早死率為20%(最高早死率為1994年的31%)。其中15～59歲年齡段人口的早死數(shù)為139萬人,60歲以上有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人口的早死數(shù)為60萬人,從早死人數(shù)上分析,勞動(dòng)年齡人口的早死數(shù)是老年人口早死數(shù)的2倍以上。如果說出生·死亡比率的降低意味著潛在養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人口的減少,那么勞動(dòng)者早死率過高和早死年齡結(jié)構(gòu)的偏輕化就意味著當(dāng)期繳費(fèi)人口的減少,它不僅造成了當(dāng)期勞動(dòng)者繳費(fèi)負(fù)擔(dān)加重而且也導(dǎo)致養(yǎng)老金總額的下降從而不利于老年人口生活水平的維護(hù)與提高。三、經(jīng)濟(jì)干果和轉(zhuǎn)移資本能力的下降俄羅斯自90年代開始轉(zhuǎn)軌后,經(jīng)濟(jì)陷入了長(zhǎng)期危機(jī)之中,使俄羅斯現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度失去了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。(一)繳費(fèi)率降低,影響可支配收入表2數(shù)據(jù)表明,轉(zhuǎn)軌之后俄羅斯的GDP出現(xiàn)了波動(dòng)中大幅下滑的趨勢(shì)。GDP的下降導(dǎo)致人均GDP的降低。隨著人均GDP的下降,俄羅斯政府面臨著兩難選擇,一方面如果俄政府堅(jiān)持固定的養(yǎng)老金繳費(fèi)率不變就會(huì)使總繳費(fèi)數(shù)額下降,將直接導(dǎo)致老年人口所得養(yǎng)老金的減少;另一方面如果俄政府提高養(yǎng)老金繳費(fèi)率就會(huì)直接減少勞動(dòng)人口的可支配收入,將會(huì)嚴(yán)重影響勞動(dòng)人口的生活水平并挫傷其繳費(fèi)的積極性,將導(dǎo)致繳費(fèi)人數(shù)的減少。從失業(yè)率的角度來看,轉(zhuǎn)軌后俄羅斯出現(xiàn)了高失業(yè)率,這直接表明有能力繳費(fèi)的人口的缺失。俄羅斯轉(zhuǎn)軌后的高通貨膨脹率對(duì)艱難運(yùn)行中的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無疑是雪上加霜,高通貨膨脹率大大降低了養(yǎng)老金的實(shí)際購(gòu)買能力,使領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人口的生活水平降到了極低的水平。據(jù)統(tǒng)計(jì),轉(zhuǎn)軌后的俄羅斯名義月均養(yǎng)老金和月均最低生活費(fèi)相差無幾,其中1995～1998年俄羅斯的名義月均養(yǎng)老金僅比月均最低生活費(fèi)高出1%～16%,而1999年以后,平均養(yǎng)老金的數(shù)額更是降到了最低生活費(fèi)以下,這意味著眾多依靠養(yǎng)老金生活的老年人將無法繼續(xù)生存。(二)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付技術(shù)經(jīng)濟(jì)危機(jī)也導(dǎo)致了財(cái)政收支狀況的惡化。對(duì)于現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來說,政府是養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的最終承擔(dān)者,這意味著如果養(yǎng)老保險(xiǎn)金出現(xiàn)入不敷出的情況,要由政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行彌補(bǔ)。由表2可知經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以來俄羅斯連年出現(xiàn)財(cái)政赤字,且赤字額有逐年擴(kuò)大的趨勢(shì);財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移支付比例呈現(xiàn)先升后降的變化趨勢(shì),財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移支付最多的年份出現(xiàn)在1995年,轉(zhuǎn)移支付的金額占養(yǎng)老金總額的16.5%,此后始終未能突破這一比例,近年來這一比例反而有下降的趨勢(shì)。財(cái)政赤字的擴(kuò)大及財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付比例由升轉(zhuǎn)降的事實(shí)表明,財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)移支付能力正在減弱。四、斯“新清算方式”改革的基本內(nèi)容由于俄羅斯面臨著嚴(yán)峻的人口及經(jīng)濟(jì)形勢(shì),現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)失去了繼續(xù)存在的可能性。因此俄羅斯政府不得不對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革。俄羅斯對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革分為兩個(gè)階段,1997～2001年為第一階段,稱為“新精算方式”改革,其基本內(nèi)容是對(duì)原有現(xiàn)收現(xiàn)付制度的政策性修正;從2002年1月1日開始實(shí)行的改革被認(rèn)為是第二階段的改革,主要內(nèi)容是建立三支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(三支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采用了包含現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制二者特點(diǎn)的混合型財(cái)務(wù)模式,能在一定程度上抵御人口老齡化的沖擊,并且其積累的養(yǎng)老金基金能夠用于投資,有利于宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長(zhǎng))。(一)舊特性下的養(yǎng)老金給付替代水平鑒于舊精算方式在實(shí)際應(yīng)用中有許多不足之處,所以俄羅斯于1997年7月21日通過聯(lián)邦第113號(hào)文件,即《國(guó)家養(yǎng)老金的精算及提高養(yǎng)老金給付額度的方法》,修改了舊精算方式,規(guī)定從1998年2月1日起采用修改后的精算公式,該精算公式被稱為“新精算方式”。新精算方式的公式為:P=i·Wt(2)i=y·r(3)r=w/W(4)以上公式中,工作期平均工資w及工作年數(shù)系數(shù)y的含義與舊精算方法相同;i為個(gè)人系數(shù);Wt是老年人口退休前2年內(nèi)全國(guó)所有行業(yè)的平均工資;r為工資比率;W為與w同時(shí)期的全國(guó)所有行業(yè)的平均工資。新精算方法與舊精算方法最大的區(qū)別就是引入了養(yǎng)老金領(lǐng)取者的個(gè)人系數(shù)i,其具體數(shù)值等于養(yǎng)老金領(lǐng)取者的工作年數(shù)系數(shù)與工資比率的乘積。新精算方式優(yōu)于舊精算方式之處是在養(yǎng)老金的給付中加進(jìn)了工資調(diào)整指數(shù),由(2)～(4)式可以得出以下公式:P=i?Wt=y?r?Wt=y?(w/W)?Wt=w?(Wt/W)?y(5)Ρ=i?Wt=y?r?Wt=y?(w/W)?Wt=w?(Wt/W)?y(5)在(5)中(Wt/W)就是一種動(dòng)態(tài)工資調(diào)整指數(shù),這相對(duì)于舊精算方法無法調(diào)整1992年及1992年之后工作的人口的養(yǎng)老金是一種改進(jìn)。但是,由于工資比率r的上限及工作年數(shù)系數(shù)y的上限分別被設(shè)定為0.7和0.75,所以個(gè)人系數(shù)i最大時(shí)為0.7×0.715=0.525。由于P=i·Wt,所以養(yǎng)老金最大給付額Pmax=0.525·Wt,由此可知養(yǎng)老金最大給付額也只有老年人口退休前2年內(nèi)全國(guó)所有行業(yè)平均工資的一半左右,這一比率低于舊精算公式的55%～75%的養(yǎng)老金替代水平。俄羅斯政府在推出新精算方法的同時(shí)也給予養(yǎng)老金領(lǐng)取者在新舊方法之間的選擇權(quán)利,并規(guī)定舊精算方法中的價(jià)格和工資調(diào)整指數(shù)自1998年之后完全轉(zhuǎn)變?yōu)楣べY調(diào)整指數(shù)。(二)基礎(chǔ)部分的養(yǎng)老金方案經(jīng)濟(jì)與人口危機(jī)以及現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的固有矛盾使俄政府終于意識(shí)到,對(duì)原有體制的修修補(bǔ)補(bǔ)無濟(jì)于事,只有對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行根本變革才有利于問題的解決。2001年12月起俄羅斯政府連續(xù)出臺(tái)了4個(gè)改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的聯(lián)邦法案,分別是12月15日的第166號(hào)聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家養(yǎng)老保障》、第167號(hào)聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦強(qiáng)制養(yǎng)老保險(xiǎn)》;12月17日的第173號(hào)聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦勞動(dòng)保險(xiǎn)》;12月31日的第198號(hào)聯(lián)邦法《俄羅斯聯(lián)邦稅法及關(guān)于稅收和保險(xiǎn)繳納金規(guī)定的增補(bǔ)與修正》。根據(jù)173號(hào)聯(lián)邦法第5條的規(guī)定,新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將由基礎(chǔ)部分養(yǎng)老金、保險(xiǎn)部分養(yǎng)老金及積累部分養(yǎng)老金三個(gè)支柱構(gòu)成。其中基礎(chǔ)部分的養(yǎng)老金為固定給付制,即每月給付450盧布;保險(xiǎn)部分的養(yǎng)老金給付要與工作期所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)的數(shù)額相對(duì)應(yīng),多繳費(fèi)者多得養(yǎng)老金,這樣就加強(qiáng)了養(yǎng)老金給付水平與工作期工資的聯(lián)系,有利于勞動(dòng)人口真實(shí)收入的申報(bào);積累部分的養(yǎng)老金則根據(jù)個(gè)人賬戶基金的運(yùn)用情況確定給付水平。該法案第17條還規(guī)定,基礎(chǔ)部分和保險(xiǎn)部分的養(yǎng)老金采用物價(jià)調(diào)整指數(shù)加以調(diào)整,在特殊情況下也允許保險(xiǎn)部分的養(yǎng)老金采用工資調(diào)整指數(shù);在第167號(hào)法案的第32條的規(guī)定中涉及了養(yǎng)老金基金的運(yùn)用方式,該法案規(guī)定在2004年1月1日之后根據(jù)被保險(xiǎn)者的意愿可將積累部分的資金移交給民間的養(yǎng)老金基金部門加以運(yùn)用。養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)形式和比例發(fā)生了較大變化,即養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由改革前的繳費(fèi)形式變?yōu)橐越y(tǒng)一的社會(huì)稅形式繳納(該社會(huì)稅由養(yǎng)老基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金及強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金的保險(xiǎn)費(fèi)合并構(gòu)成);繳納比例也由占工資總額的29%下調(diào)至28%