基于政府利益博弈視角的產(chǎn)業(yè)政策有效性研究

基于政府利益博弈視角的產(chǎn)業(yè)政策有效性研究

一、政府與地方政府之間的利益沖突現(xiàn)在，中國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日益重點(diǎn)。1978年改革開放以來,根據(jù)不同時(shí)期的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、各產(chǎn)業(yè)發(fā)展走向以及世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì),我國政府制定了一系列旨在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的產(chǎn)業(yè)政策,并通過金融、財(cái)稅、法律、行政等手段予以實(shí)施。那么,這些產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果如何,需要我們選取一個(gè)合適的視角進(jìn)行檢驗(yàn)。在我國“政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)”的管理模式下,各級(jí)政府的利益導(dǎo)向并不一致,從而對(duì)待產(chǎn)業(yè)政策的態(tài)度不盡相同。中央政府著眼于全國,希望通過產(chǎn)業(yè)政策的順利實(shí)施來促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,保證宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步前行。而地方政府在1994年分稅制改革后頻現(xiàn)財(cái)政收支問題,亟待拓展收入新渠道,(1)因而對(duì)能夠在短期內(nèi)推動(dòng)GDP增長(zhǎng)、增加稅收、降低失業(yè)率的行業(yè)青睞有加。為此,地方政府可能對(duì)限制這些行業(yè)發(fā)展的政策進(jìn)行抵制,從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果不佳,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)緩慢。在分權(quán)式治理模式下,地方政府往往傾向于通過重復(fù)建設(shè)、市場(chǎng)分割等方式而不是與其他地方政府分工協(xié)作來發(fā)展經(jīng)濟(jì)(張少軍和劉志彪,2010),而且層級(jí)越低的地方政府所控制的國有公司越可能存在過度投資行為(周中勝和羅正英,2011),而這些與中央政府的利益相悖。2003年以來,“工業(yè)重型化”所帶來的高污染、高能耗、低產(chǎn)出等問題始終困擾著中央政府。但隨著科技發(fā)展和進(jìn)步,以低污染、低能耗、高附加值為顯著特征的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)逐漸興起。于是,重化工業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)成為產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控的主體。那么,我國各級(jí)政府對(duì)不同性質(zhì)產(chǎn)業(yè)政策的態(tài)度如何?政府之間的利益博弈會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策效果產(chǎn)生什么影響?本文試圖對(duì)這些問題進(jìn)行初步探索,以供政府在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、出臺(tái)后續(xù)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)參考。二、基于背景描述、文獻(xiàn)回顧和研究假設(shè)(一)抑制過剩行業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張,出臺(tái)了一系列具體的政策政策和政策體系產(chǎn)業(yè)政策是國家制定的有關(guān)規(guī)劃、干預(yù)與誘導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形成、發(fā)展與調(diào)整的一種宏觀經(jīng)濟(jì)政策(呂汝良等,1995)。近年來,我國的產(chǎn)業(yè)政策體系趨于完善與成熟。具體來看,2004年,國家發(fā)展與改革委員會(huì)發(fā)布《當(dāng)前部分行業(yè)制止低水平重復(fù)建設(shè)目錄》。2006年,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》。2007年和2009年,國家發(fā)展與改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、遏制高耗能行業(yè)再度盲目擴(kuò)張的緊急通知》和《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》。在大力限制產(chǎn)能過剩行業(yè)的同時(shí),中央政府也針對(duì)高新科技產(chǎn)業(yè)出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)性政策。例如,2003年,國務(wù)院制定《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施科技興貿(mào)戰(zhàn)略的若干意見》。2005年,國家發(fā)展與改革委員會(huì)發(fā)布《國家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)》,提出諸多重點(diǎn)領(lǐng)域與優(yōu)先主題,這些大多與高新科技產(chǎn)業(yè)有關(guān)。2010年,國務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興行業(yè)的決定》,把節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)等行業(yè)確定為戰(zhàn)略性新興行業(yè)。(二)中央與地方政府之間的利益沖突對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的有效性,學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論已久。Williams(1993)指出,產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中只能發(fā)揮輔助作用,成熟市場(chǎng)機(jī)制的積極作用更大。Noland(1993)證實(shí),日本最緊缺的資源(資金、土地等)未被新興產(chǎn)業(yè)所利用,反而流入了成熟、對(duì)政治人物有巨大影響的產(chǎn)業(yè)。從國內(nèi)研究看,吳昌南(2003)指出,即使中央政府的產(chǎn)業(yè)政策本身合理有效,在具體執(zhí)行方面依然面臨重重困難,主要原因在于地方政府與中央政府的效用函數(shù)不可能完全相同。田偉(2007)構(gòu)建理論模型考察了中國企業(yè)的目標(biāo)函數(shù)與約束條件,模型顯示:地方政府因素是導(dǎo)致中國企業(yè)要素使用低效率的原因,地方政府行為會(huì)在一定程度上影響企業(yè)投融資行為。齊建國(2007)分析了2005-2006年中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策,發(fā)現(xiàn)這些政策并沒有落到實(shí)處,地方政府沒有積極響應(yīng),甚至逆向行動(dòng)。他指出,這一現(xiàn)象源于中央政府與地方政府的經(jīng)濟(jì)利益沖突。可見,國內(nèi)外研究大多指出產(chǎn)業(yè)政策的效果非常有限,社會(huì)資源沒有如政府所愿“合理再配置”。(三)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)行業(yè)總體銀行借款的影響本文研究的產(chǎn)業(yè)政策僅指中央政府(包括國務(wù)院、各部委等)下達(dá)的全國性政策,具體包括限制性產(chǎn)業(yè)政策與鼓勵(lì)性產(chǎn)業(yè)政策兩類,而不包括地方政府制定的區(qū)域性政策。產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)重要作用是對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配,作為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的必要要素,金融資本無疑會(huì)受到政策影響。當(dāng)前,我國企業(yè)資金主要來自銀行等金融機(jī)構(gòu),在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中,產(chǎn)業(yè)政策會(huì)對(duì)商業(yè)銀行的信貸投入提出相應(yīng)要求(羅日軍,2006)。具體來說,限制性產(chǎn)業(yè)政策要求銀行收緊相關(guān)行業(yè)的信貸,而鼓勵(lì)性政策則要求銀行在信貸方面支持相關(guān)行業(yè)發(fā)展。與陳冬華等(2010)只考察了借款期限結(jié)構(gòu)相比,本文從借款總量、借款期限和借款利率三個(gè)方面探討產(chǎn)業(yè)政策對(duì)行業(yè)總體銀行借款的影響?；谏鲜龇治?本文提出如下假說:假說1:與其他行業(yè)相比,受產(chǎn)業(yè)政策限制的行業(yè)借款增長(zhǎng)率較低,長(zhǎng)期借款總量較小,借款綜合成本較高。假說2:與其他行業(yè)相比,受產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)的行業(yè)借款增長(zhǎng)率較高,長(zhǎng)期借款總量較大,借款綜合成本較低。周黎安(2007)指出,為了獲得政治晉升,地方官員會(huì)在經(jīng)濟(jì)上展開競(jìng)爭(zhēng),從而形成了“政治錦標(biāo)賽”?；诖?對(duì)于地方政府控制的企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱“地企”),當(dāng)限制性產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致其資金緊張時(shí),地方政府會(huì)向地方性銀行或全國性銀行當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)施加壓力,迫使它們給予這類企業(yè)一定貸款額度;對(duì)于鼓勵(lì)性產(chǎn)業(yè)政策,由于列入鼓勵(lì)發(fā)展名錄的大多是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),這個(gè)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)時(shí)間長(zhǎng)、耗資大,而地方官員的任期相對(duì)較短,因而他們沒有動(dòng)力去扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,從而這個(gè)產(chǎn)業(yè)獲得銀行借款并不容易。而中央政府控制的企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱“央企”)則不同,一方面,與地方官員相比,央企高管更傾向于與中央保持步調(diào)一致,積極執(zhí)行中央產(chǎn)業(yè)政策;另一方面,央企代表中央形象,在關(guān)乎國計(jì)民生的關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)重要地位,理應(yīng)積極響應(yīng)中央產(chǎn)業(yè)政策。此外,從監(jiān)管難易程度看,中央政府對(duì)央企的監(jiān)管因?qū)蛹?jí)間隔較少而較容易,對(duì)地企的監(jiān)管則因?qū)蛹?jí)間隔和企業(yè)數(shù)量較多而較困難。因此,隨著政府層級(jí)的增加,產(chǎn)業(yè)政策的有效性會(huì)降低。基于上述分析,本文提出如下假說:假說3:與央企相比,限制性產(chǎn)業(yè)政策降低地企借款增長(zhǎng)率的效應(yīng)較弱,而且隨著政府層級(jí)的降低而不斷減弱。假說4:與央企相比,鼓勵(lì)性產(chǎn)業(yè)政策提高地企借款增長(zhǎng)率的效應(yīng)較弱,而且隨著政府層級(jí)的降低而不斷減弱。三、研究設(shè)計(jì)(一)受產(chǎn)業(yè)政策限制的行業(yè)本文選取2003-2010年滬深兩市A股公司作為研究對(duì)象。在檢驗(yàn)假說1和假說2時(shí),與陳冬華等(2010)以行業(yè)/五年計(jì)劃為觀測(cè)單位不同,本文以行業(yè)/年為觀測(cè)單位。這是因?yàn)樽?003年以來,我國產(chǎn)業(yè)政策發(fā)布較密集,以行業(yè)/年為觀測(cè)單位能夠更全面地考察政策效應(yīng)。此外,與陳冬華等(2010)僅僅分析了受產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)的行業(yè)不同,本文還關(guān)注受產(chǎn)業(yè)政策限制的行業(yè),其原因在于:(1)受產(chǎn)業(yè)政策限制的大多是產(chǎn)能過剩行業(yè),而我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能過?，F(xiàn)象自2003年以來愈加嚴(yán)重,從國民經(jīng)濟(jì)安全角度出發(fā),應(yīng)考察產(chǎn)業(yè)政策對(duì)這類行業(yè)的影響;(2)與受產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)的行業(yè)相比,受產(chǎn)業(yè)政策限制的行業(yè)占我國國民經(jīng)濟(jì)的主要份額,對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的影響重大,有必要將其納入研究中。本文依據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)對(duì)樣本進(jìn)行篩選:(1)剔除同時(shí)在中國大陸以外上市的公司和發(fā)行B股的公司;(2)在檢驗(yàn)假說1和假說2時(shí),剔除金融行業(yè)上市公司;(2)(3)剔除最終控制人為非國有的上市公司;(4)剔除相關(guān)數(shù)據(jù)缺失的上市公司。我們最終得到352個(gè)行業(yè)/年觀測(cè)值和3935個(gè)公司/年觀測(cè)值。本文數(shù)據(jù)來自CSMAR數(shù)據(jù)庫。(二)行業(yè)定義和測(cè)量模型為了檢驗(yàn)假說1和假說2,本文借鑒陳冬華等(2010)構(gòu)建了如下模型:其中,j表示行業(yè),本文中共有44個(gè)行業(yè),j=1,2,…,44;t表示年份,本文的樣本期為2003-2010年,t=1,2,…,8。因變量Y分別選取行業(yè)的借款增長(zhǎng)率(Y1)、長(zhǎng)期借款占當(dāng)期總資產(chǎn)比重(Y2)以及借款綜合成本(Y3)三個(gè)指標(biāo)。我們?cè)O(shè)置了P1和P2兩個(gè)虛擬變量來反映行業(yè)性質(zhì),當(dāng)屬于國家限制發(fā)展的行業(yè)時(shí),P1取1,否則取0;當(dāng)屬于國家鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)時(shí),P2取1,否則取0。限制發(fā)展行業(yè)還是鼓勵(lì)發(fā)展行業(yè)的確定標(biāo)準(zhǔn)如下:2003-2005年,如果某行業(yè)在“十五”規(guī)劃或中央各部委下發(fā)的政策文件中被提及需要鼓勵(lì)發(fā)展,則屬于國家鼓勵(lì)發(fā)展行業(yè);如果在中央各部委下發(fā)的政策文件中被提及需要限制發(fā)展,則屬于國家限制發(fā)展行業(yè)。2006-2010年的行業(yè)確定方法類似。模型(1)中各變量定義和解釋變量系數(shù)預(yù)期符號(hào)見表1。為了檢驗(yàn)假說3和假說4,本文構(gòu)建了如下模型:其中,Zit為公司i在t年的借款增長(zhǎng)率。借鑒夏立軍和方軼強(qiáng)(2005)的分類規(guī)則,我們?cè)O(shè)置了OW1-OW4四個(gè)虛擬變量來反映企業(yè)的最終控制人性質(zhì)。模型(2)中各變量定義和解釋變量系數(shù)預(yù)期符號(hào)見表2。四、成功研究的結(jié)果(一)借款成本占比表3給出了模型(1)中各變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。從中可見,行業(yè)的借款增長(zhǎng)率均值為13.2%,長(zhǎng)期借款占總資產(chǎn)比重均值為4%,借款綜合成本均值為7%,國家產(chǎn)業(yè)政策限制發(fā)展和鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)分別占樣本行業(yè)總數(shù)的15%和32%。表4給出了模型(2)中各變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。從中可見,公司的借款增長(zhǎng)率均值為14.3%,國家產(chǎn)業(yè)政策限制發(fā)展和鼓勵(lì)發(fā)展的公司分別占樣本公司總數(shù)的11%和53%。(二)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)特定行業(yè)融資行為的影響表5給出了模型(1)的回歸結(jié)果。在列(1)中,P1的系數(shù)顯著為正,表明產(chǎn)業(yè)政策限制發(fā)展行業(yè)的借款增長(zhǎng)率沒有降低,反而有所提高,這與預(yù)期恰好相反。在列(4)和列(7)中,P1的系數(shù)均不顯著,表明限制性產(chǎn)業(yè)政策對(duì)特定行業(yè)的借款期限結(jié)構(gòu)和借款成本沒有顯著影響。而P2的系數(shù)在列(2)和列(5)中均顯著為正,在列(8)中為負(fù)(雖不顯著)。列(3)、列(6)和列(9)同時(shí)考慮了國家限制性和鼓勵(lì)性兩類產(chǎn)業(yè)政策。在列(3)中,P1和P2的系數(shù)均顯著為正,而且P2的系數(shù)大于P1,表明國家鼓勵(lì)發(fā)展行業(yè)的銀行借款增長(zhǎng)較快;在列(6)中,P2的系數(shù)顯著為正,而P1的系數(shù)不顯著,表明只有國家鼓勵(lì)發(fā)展行業(yè)的長(zhǎng)期借款占總資產(chǎn)比重較高;在列(9)中,P1和P2的系數(shù)均不顯著,表明產(chǎn)業(yè)政策對(duì)行業(yè)借款成本沒有顯著影響。上述結(jié)果表明,銀行對(duì)國家限制發(fā)展的行業(yè)并沒有收緊信貸,這些行業(yè)反而獲得了較多借款,從而無法證明假說1。而國家鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)確實(shí)獲得了較多借款,而且長(zhǎng)期借款占總資產(chǎn)比重也較大,但借款綜合成本并沒有顯著降低?？梢?鼓勵(lì)性產(chǎn)業(yè)政策對(duì)特定行業(yè)的融資行為產(chǎn)生了一定積極影響,從而證明了假說2。表6給出了模型(2)的回歸結(jié)果(限于篇幅,只列示了觀測(cè)變量結(jié)果)。在列(1)中,P1的系數(shù)顯著為正,表明國家產(chǎn)業(yè)政策限制發(fā)展企業(yè)的借款增長(zhǎng)率沒有降低,反而有所提高,這與表5結(jié)果一致。OW1的系數(shù)顯著為正,表明與央企相比,地企的借款增長(zhǎng)率較高。交叉項(xiàng)P×OW1的系數(shù)顯著為正,表明與央企相比,限制性產(chǎn)業(yè)政策對(duì)降低地企銀行借款增長(zhǎng)率的效應(yīng)較弱,從而證明了假說3。列(2)-列(4)檢驗(yàn)了隨著政府層級(jí)的增加,限制性產(chǎn)業(yè)政策的有效性是否降低。在列(2)中,OW2的系數(shù)不顯著,交叉項(xiàng)P×OW2的系數(shù)也不顯著,表明限制性產(chǎn)業(yè)政策對(duì)省企和央企的影響沒有顯著差異。而列(3)和列(4)顯示,與央企相比,市企和縣企的銀行借款增長(zhǎng)率較高,表明限制性產(chǎn)業(yè)政策對(duì)它們的影響效應(yīng)較弱,從而進(jìn)一步證明了假說3。列(5)顯示,P2的系數(shù)顯著為正,表明國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)發(fā)展企業(yè)的借款增長(zhǎng)率較高;OW1的系數(shù)也顯著為正,表明與央企相比,地企的借款增長(zhǎng)率較高;交叉項(xiàng)P×OW1的系數(shù)為負(fù),但不顯著,表明鼓勵(lì)性產(chǎn)業(yè)政策對(duì)央企和地企的影響效應(yīng)沒有顯著差異。列(6)-列(8)中交叉項(xiàng)系數(shù)也均為負(fù),但不顯著,表明隨著政府層級(jí)的增加,鼓勵(lì)性產(chǎn)業(yè)政策的有效性沒有降低。上述結(jié)果無法證明假說4。(三)回歸分析:中國產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變,背景下的下基層組織模型本文的樣本期為2003-2010年,跨越“十五”和“十一五”兩個(gè)時(shí)期,而在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,中央政府的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向可能發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,因此有必要將樣本分為兩個(gè)時(shí)段分別進(jìn)行考察。為此,本文將樣本分為2003-2005年和2006-2010年兩個(gè)子樣本,分別對(duì)模型(2)進(jìn)行回歸分析,結(jié)果與表6基本一致(限于篇幅,回歸結(jié)果未報(bào)告)。這表明在“十五”和“十一五”期間,產(chǎn)業(yè)政策對(duì)企業(yè)借款的影響效應(yīng)具有一貫性。五、產(chǎn)業(yè)政策的有效性—結(jié)論本文基于我國各級(jí)政府利益博弈的視角對(duì)不同性質(zhì)產(chǎn)業(yè)政策的有效性進(jìn)行了深入分析。研究發(fā)現(xiàn):(1)國家產(chǎn)業(yè)政策限制發(fā)展行業(yè)的借款增長(zhǎng)率沒有降低,反而有所提高,而且在借款期限和借款成本方面與其他行業(yè)不存在顯著差異,表明在信貸方面,限制性產(chǎn)業(yè)政策并未發(fā)揮應(yīng)有作用;而鼓勵(lì)性產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果則較理想,有效提高了行業(yè)的借款增長(zhǎng)率和長(zhǎng)期借款占總資產(chǎn)比重,但對(duì)借款成本沒有產(chǎn)生影響。(2)即使受到中央產(chǎn)業(yè)政策的限制,地方政府仍會(huì)給予被其控制且與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)聯(lián)系緊密的行業(yè)較高的借款額度。(3)政府層級(jí)會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的