環(huán)境法學（北大版）課件5.2 事前預(yù)防類法律制度

11第二節(jié)事前預(yù)防類法律制度一、環(huán)境標準制度二、環(huán)境方案制度三、環(huán)境影響評價制度

22一、環(huán)境標準制度

(一)環(huán)境標準的概念(二)國家環(huán)境標準的體系與內(nèi)容(三)地方環(huán)境標準的體系與內(nèi)容(四)關(guān)于國家環(huán)境保護總局標準和企業(yè)排放標準(五)強制性環(huán)境標準與環(huán)境行政的關(guān)系3(一)環(huán)境標準的概念環(huán)境標準是指為了保護人群健康、保護社會財富和維護生態(tài)平衡，就環(huán)境質(zhì)量以及污染物的排放、環(huán)境監(jiān)測方法以及其他需要的事項，按照法律規(guī)定程序制定的各種技術(shù)指標與標準的總稱。34(二)國家環(huán)境標準的體系與內(nèi)容國家環(huán)境標準包括國家環(huán)境質(zhì)量標準、國家污染物排放〔控制〕標準以及國家環(huán)境監(jiān)測方法標準、國家環(huán)境標準樣品標準、國家環(huán)境根底標準等五類。45(二)國家環(huán)境標準的體系與內(nèi)容國家環(huán)境標準也分強制性環(huán)境標準和推薦性環(huán)境標準兩類。其中的環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放〔控制〕標準和法律、行政法規(guī)規(guī)定必須執(zhí)行的其他環(huán)境標準屬于強制性環(huán)境標準，必須執(zhí)行。強制性環(huán)境標準以外的環(huán)境標準屬于推薦性環(huán)境標準56(二)國家環(huán)境標準的體系與內(nèi)容環(huán)境質(zhì)量標準，是為保護自然環(huán)境、人體健康和社會物質(zhì)財富，限制環(huán)境中的有害物質(zhì)和因素所做的控制規(guī)定。國家環(huán)境質(zhì)量標準在整個環(huán)境標準中處于核心地位，是國家環(huán)境政策目標的綜合反映和表達，是國家實行環(huán)境保護規(guī)劃、控制污染以及分級、分類管理環(huán)境和科學評價環(huán)境質(zhì)量的根底，是制定污染物排放標準的主要科學依據(jù)，也是判斷某地域環(huán)境質(zhì)量狀況和是否受到污染的直接依據(jù)。67(二)國家環(huán)境標準的體系與內(nèi)容污染物排放〔控制〕標準，是為實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標準，結(jié)合技術(shù)經(jīng)濟條件和環(huán)境特點，限制排入環(huán)境中的污染物或?qū)Νh(huán)境造成危害的其他因素所做的控制規(guī)定。污染物排放〔控制〕標準是針對污染物排放而做出的限制，因此對排放污染物的行為具有直接的約束力。在許多國家的環(huán)境立法中，一般將污染物排放〔控制〕標準作為判斷排污行為是否違法的客觀標準和依據(jù)。78(二)國家環(huán)境標準的體系與內(nèi)容環(huán)境監(jiān)測方法標準是為監(jiān)測環(huán)境質(zhì)量和污染物排放，標準采樣、分析測試、數(shù)據(jù)處理等技術(shù)而制定的技術(shù)標準；環(huán)境標準樣品標準是為保證環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確、可靠，對用于量值傳遞或質(zhì)量控制的材料、實物樣品而制定的技術(shù)標準；環(huán)境根底標準是對環(huán)境保護工作中，需要統(tǒng)一的技術(shù)術(shù)語、符號、代號(代碼)、圖形、指南、導(dǎo)那么及信息編碼等所做的規(guī)定。當對認定污染物排放是否超標問題上發(fā)生分歧時，可以在訴訟中用上述三類環(huán)境標準所規(guī)定的技術(shù)標準判斷監(jiān)測方法以及測定技術(shù)等操作程序和內(nèi)容是否符合國家環(huán)境標準的規(guī)定。89(三)地方環(huán)境標準的體系與內(nèi)容地方環(huán)境標準只包括地方環(huán)境質(zhì)量標準和地方污染物排放〔控制〕標準兩類。依照?環(huán)境保護法?規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家環(huán)境質(zhì)量標準中未作規(guī)定的工程，可以制定地方環(huán)境質(zhì)量標準，并報國務(wù)院環(huán)保部門備案。依照?環(huán)境保護法?規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家污染物排放標準中未作規(guī)定的工程，可以制定地方污染物排放標準；對國家污染物排放標準中已作規(guī)定的工程，可以制定嚴于國家污染物排放標準的地方污染物排放標準。910(三)地方環(huán)境標準的體系與內(nèi)容依照?環(huán)境保護法?規(guī)定，省級人民政府制定有地方環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準的應(yīng)當適用地方環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準。在具體適用時，對于地方環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準中的污染物監(jiān)測方法，應(yīng)當優(yōu)先采用國家標準或環(huán)境保護行業(yè)標準。1011〔四〕關(guān)于國家環(huán)境保護總局標準和企業(yè)排放標準

國家環(huán)境保護總局標準是一類較為特殊的標準，特指需要在全國環(huán)境保護工作范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求而又沒有國家環(huán)境標準時由國家環(huán)境保護總局制定的標準。國家環(huán)境保護總局標準屬于環(huán)境保護行業(yè)標準的性質(zhì)，而不屬于國家標準。1112〔四〕關(guān)于國家環(huán)境保護總局標準和企業(yè)排放標準環(huán)境保護領(lǐng)域中的企業(yè)排放標準，主要是指企業(yè)自行制定的比國家或地方更為嚴格的污染物排放標準。依照?標準化法?的規(guī)定，國家鼓勵企業(yè)制定嚴于國家標準或者行業(yè)標準的企業(yè)標準，在企業(yè)內(nèi)部適用。企業(yè)排放標準因不為法律所規(guī)定，所以一般不具有法的拘束力。1213〔五〕強制性環(huán)境標準與環(huán)境行政的關(guān)系

強制性環(huán)境標準的適用取決于環(huán)境行政的判斷和決定，它們只是環(huán)境行政的工具或手段，與行政方案的性質(zhì)相一致。強制性環(huán)境標準必須經(jīng)環(huán)境立法確認并由環(huán)保部門決定適用后才具有相應(yīng)的法的拘束力。當強制性環(huán)境標準的適用因涉及公共利益而發(fā)生糾紛時，應(yīng)當在尊重專業(yè)判斷的前提下行使司法審查權(quán)。131414二、環(huán)境方案制度(一)環(huán)境方案的概念(二)環(huán)境方案制度的主要內(nèi)容(三)環(huán)境方案的效力(四)環(huán)境保護方案與其他涉及環(huán)境與資源保護相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系15(一)環(huán)境方案的概念環(huán)境方案，是指由國民經(jīng)濟和社會開展方案中的環(huán)境保護篇章、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護重點專項規(guī)劃、環(huán)境保護方案以及各專項環(huán)境保護規(guī)劃共同組成的統(tǒng)一體。但通常在環(huán)境保護領(lǐng)域存在著環(huán)境保護方案〔規(guī)劃〕的概念，它是政府及其環(huán)保部門依照法定程序編制的一定時空范圍內(nèi)對城市環(huán)境質(zhì)量控制、污染物排放控制和污染治理、自然生態(tài)保護以及其他與環(huán)境保護有關(guān)事項的總體安排。1516(二)環(huán)境方案制度的主要內(nèi)容中國的環(huán)境方案制度，是由國務(wù)院編制的國民經(jīng)濟和社會開展五年方案有關(guān)環(huán)境保護篇章、國務(wù)院主管部門編制的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護重點專項規(guī)劃、以及國家環(huán)保部門編制的環(huán)境保護方案等共同組成的。1617〔三〕環(huán)境方案的效力從中國各類環(huán)境方案的編制與執(zhí)行看，它們主要是作為國家或地方立法機關(guān)審批的國民經(jīng)濟和社會開展方案的組成局部，至上而下地由各級人民政府按照相應(yīng)的程序予以分解制定個別方案逐步實施的。方案的實施假設(shè)未以相應(yīng)的法律標準予以表現(xiàn)，就不具有一般行政法標準的性質(zhì)。由于中國現(xiàn)行環(huán)境與資源保護法律并未對環(huán)境方案的編制與執(zhí)行規(guī)定相應(yīng)的法律后果，所以環(huán)境方案一般不對行政機關(guān)以外的人具有法的強制力。1718(四)環(huán)境保護方案與其他涉及環(huán)境與資源保護相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系

在西方國家，通過環(huán)境根本法所確立的環(huán)境方案屬于國家的根本方案，其他方案或者規(guī)劃的編制都應(yīng)當與之相協(xié)調(diào)，這是國家保護環(huán)境義務(wù)的具體表達。依照?環(huán)境影響評價法?〔2002年〕規(guī)定，其他各類綜合性或者專項性規(guī)劃的編制都應(yīng)當進行環(huán)境影響評價，其目的是使得這些方案或者規(guī)劃的編制和實施必須與環(huán)境保護的總體要求相協(xié)調(diào)。從這個規(guī)定看，在各類方案或者規(guī)劃中，環(huán)境保護方案似乎更具有指導(dǎo)性的意義。181919三、環(huán)境影響評價制度(一)環(huán)境影響評價的概念(二)環(huán)境影響評價的對象(三)環(huán)境影響評價的工作程序(四)環(huán)境影響評價文件的審查與批準(五)與環(huán)境影響評價制度相關(guān)的“三同時〞制度20(一)環(huán)境影響評價的概念環(huán)境影響評價是指對規(guī)劃和建設(shè)工程實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。2021(二)環(huán)境影響評價的對象中國?環(huán)境影響評價法?規(guī)定，環(huán)境影響評價的對象包括法定應(yīng)當進行環(huán)境影響評價的規(guī)劃和建設(shè)工程兩大類。2122(二)環(huán)境影響評價的對象依照?環(huán)境影響評價法?規(guī)定，中國法定應(yīng)當進行環(huán)境影響評價的規(guī)劃主要包括兩種：第一種屬于綜合指導(dǎo)規(guī)劃，其內(nèi)容是就國家或地方有關(guān)宏觀、長遠開展提出的具有指導(dǎo)性、預(yù)測性、參考性的指標。綜合指導(dǎo)規(guī)劃包括國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃。第二種屬于專項規(guī)劃，其內(nèi)容主要是對有關(guān)的指標、要求作出具體的執(zhí)行安排。專項規(guī)劃涉及幾乎所有的經(jīng)濟活動領(lǐng)域，包括國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門組織編制的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項規(guī)劃。2223(二)環(huán)境影響評價的對象至于政策和方案，中國并未納入?環(huán)境影響評價法?規(guī)定的環(huán)境影響評價對象。建設(shè)工程是指按固定資產(chǎn)投資方式進行的一切開發(fā)建設(shè)活動，包括國有經(jīng)濟、城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟、聯(lián)營、股份制、外資、港外臺投資、個體經(jīng)濟和其它各種不同經(jīng)濟類型的開發(fā)活動。2324〔三〕環(huán)境影響評價的工作程序1.篩選評價對象和決定評價范圍〔1〕對各類規(guī)劃按其性質(zhì)實行不同程度的環(huán)境影響評價:對國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當在規(guī)劃編制過程中同步組織環(huán)境影響評價，并編寫該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明，但不必另外單獨編寫規(guī)劃的環(huán)境影響報告書。對國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門組織編制的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項規(guī)劃，應(yīng)當在該專項規(guī)劃草案上報審批前組織進行環(huán)境影響評價，并向?qū)徟搶ｍ椧?guī)劃的機關(guān)提出環(huán)境影響報告書。2425〔三〕環(huán)境影響評價的工作程序〔2〕對各類建設(shè)工程按其環(huán)境影響實行不同程度的環(huán)境影響評價:可能造成重大環(huán)境影響的，應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進行全面評價；可能造成輕度環(huán)境影響的，應(yīng)當編制環(huán)境影響報告表，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進行分析或者專項評價；對環(huán)境影響很小、不需要進行環(huán)境影響評價的，應(yīng)當填報環(huán)境影響登記表。2526〔三〕環(huán)境影響評價的工作程序2.編制環(huán)境影響報告書編制建設(shè)工程環(huán)境影響報告書的環(huán)境影響評價工作大體分為三個階段：第一階段為準備階段；第二階段為正式工作階段；第三階段為專項規(guī)劃的環(huán)境影響報告書編制階段。2627〔三〕環(huán)境影響評價的工作程序?qū)τ跀M定的綜合指導(dǎo)規(guī)劃所需編制的環(huán)境影響篇章或者說明文書，其內(nèi)容包括：對規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響作出分析、預(yù)測和評估；提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施等兩局部。對于擬定的專項規(guī)劃所需編制的環(huán)境影響報告書，其內(nèi)容包括：實施該規(guī)劃對環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估；預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施；環(huán)境影響評價的結(jié)論等三局部。2728〔三〕環(huán)境影響評價的工作程序?qū)τ跀M建的建設(shè)工程所需編制的環(huán)境影響報告書，其內(nèi)容包括：建設(shè)工程概況；建設(shè)工程周圍環(huán)境現(xiàn)狀；建設(shè)工程對環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估；建設(shè)工程環(huán)境保護措施及其技術(shù)、經(jīng)濟論證；建設(shè)工程對環(huán)境影響的經(jīng)濟損益分析；對建設(shè)工程實施環(huán)境監(jiān)測的建議；環(huán)境影響評價的結(jié)論等七局部。2829〔三〕環(huán)境影響評價的工作程序3.關(guān)于環(huán)境影響報告書中的“替代方案〞所謂替代方案，是指除擬議活動以外的其他可供選擇的備選方案。具體言之就是指那些可用來替代擬議活動、并實現(xiàn)該擬議活動與其目標的行動方案。替代方案與環(huán)境影響評價的公眾參與被西方學者視為環(huán)境影響評價制度的靈魂與核心。?環(huán)境影響評價法?最終未對將替代方案納入環(huán)境影響報告書作出規(guī)定。2930〔三〕環(huán)境影響評價的工作程序4.環(huán)境影響評價機構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)環(huán)境影響評價機構(gòu)是指接受委托為建設(shè)工程環(huán)境影響評價提供技術(shù)效勞的機構(gòu)依照?環(huán)境影響評價法?的規(guī)定，環(huán)境影響評價文件中的環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表，應(yīng)當由具有相應(yīng)環(huán)境影響評價資質(zhì)的機構(gòu)編制。3031〔三〕環(huán)境影響評價的工作程序5.環(huán)境影響報告書編制中的公眾參與專項規(guī)劃可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的，除國家規(guī)定需要保密的情形外，應(yīng)當在該規(guī)劃草案報審前舉行論證會、聽證會或采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。對于建設(shè)工程可能造成環(huán)境重大影響、應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的，除國家規(guī)定需要保密的情形外，建設(shè)單位應(yīng)當在報批建設(shè)工程環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會或采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。專項規(guī)劃的編制機關(guān)和建設(shè)工程的建設(shè)單位應(yīng)當認真考慮有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見，并應(yīng)當在報送審查的環(huán)境影響報告書中附具對意見采納或者不采納的說明。3132〔四〕環(huán)境影響評價文件的審查與批準1.審查批準環(huán)境影響評價文件的一般程序政府審批機關(guān)對環(huán)境影響報告書的審查一般分為預(yù)審、審批和重新審核三種形式。2.對環(huán)境影響報告書的審批在專項規(guī)劃的審批方面，依照國家環(huán)境保護總局制定的?專項規(guī)劃環(huán)境影響報告書審查方法?〔2003年10月〕規(guī)定，專項規(guī)劃的環(huán)境影響報告書由同級環(huán)保部門會同專項規(guī)劃的審批機關(guān)召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組進行審查。3233〔四〕環(huán)境影響評價文件的審查與批準3.環(huán)境影響評價制度實施存在的問題及其對策?環(huán)境影響評價法?最受人詬病的是第31條規(guī)定的“補辦〞環(huán)評制度。如果想讓?環(huán)境影響評價法?真正成為一部有約束力的法律而不是橡皮圖章，那么，國家立法機關(guān)一定要盡快將這條規(guī)定刪除，明確規(guī)定建設(shè)工程必須事先提交環(huán)評報告，否那么不得開工建設(shè)。如果擅自開工建設(shè)，將給予重罰，甚至永久性停止建設(shè)。3334〔五〕與環(huán)境影響評價制度相關(guān)的“三同時〞制度

1.“三同時〞制度的含義“建設(shè)工程中防治污染的措施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報告書的環(huán)保部門驗收合格后，該建設(shè)工程方可投入生產(chǎn)或者使用。〞這一規(guī)定在我國環(huán)境立法中通稱“三同時〞制