中國水電與水資源開發(fā)研究

中國水電與水資源開發(fā)作者：張博庭引言我國的水電資源非常豐富，并且由于是近代才開始大規(guī)模開發(fā)的，明顯的具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)。因此，目前中國水電的開發(fā)技術(shù)、水平和成就，都在國際上已處于領(lǐng)先地位，但在開發(fā)利用的程度上，中國還與發(fā)達(dá)國家有較大的差距。因此，我國還存在著一系列的水資源和能源安全問題，需要通過加速水電的開發(fā)來解決。為此，本文將從中國的水電開發(fā)的資源、作用、現(xiàn)狀，以及存在的問題和解決的建議等方面進(jìn)行探討。一、水電開發(fā)的作用和特點(diǎn)1.1、能源利用是人類的標(biāo)志從動(dòng)物進(jìn)化到人，最重要分水嶺就是使用火。人類文明不僅從能源開始，而且使用能源的方式，一直是人類文明不同發(fā)展階段的最重要標(biāo)志。工業(yè)化以來，根據(jù)有關(guān)學(xué)者的分類，人類社會(huì)經(jīng)文明歷有：第一次工業(yè)革命來自工業(yè)印刷技術(shù)和使用煤炭的蒸汽機(jī)的結(jié)合；第二次工業(yè)革命則是電信技術(shù)和使用燃油的內(nèi)燃機(jī)帶來的。當(dāng)前我們正處在第三次工業(yè)革命的前夜，通說認(rèn)為這場(chǎng)革命將是信息網(wǎng)絡(luò)和可再生能源結(jié)合的產(chǎn)物?？沙掷m(xù)發(fā)展需要的可再生的能源。地球上的化石能源都是幾億年來動(dòng)植物的軀體積累構(gòu)成的，它們?cè)诼L(zhǎng)的生長(zhǎng)過程中吸收了大量的太陽能，逐步形成了化石能源。但是，當(dāng)人們學(xué)會(huì)使用化石能源之后，這種能源的消耗速度，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它的積累速度了。煤炭、石油、天然氣、頁巖氣、可燃冰。所有這些能源都加起來，相對(duì)于人類社會(huì)未來的需求，絕對(duì)是杯水車薪。在人類的工業(yè)化之前，人們還沒有能力大規(guī)模開采煤炭、石油。因此，人類活動(dòng)對(duì)地球碳循環(huán)的影響是極其有限的。但當(dāng)我們學(xué)會(huì)了開采利用煤炭、石油等化石能源之后，大量的化石能源被燃燒，不斷排放出二氧化碳和其它溫室氣體。使得原來沉積在地下的碳元素，大量地被釋放到空氣中去。這必然會(huì)導(dǎo)致地球大氣中的二氧化碳等溫室氣體含量急劇升高，帶來強(qiáng)烈的溫室效應(yīng)，最終可能會(huì)產(chǎn)生冰山融化、海水上漲、淹沒大陸、氣候環(huán)境變化異常等一系列可怕的后果。當(dāng)前，過量的溫室氣體排放，已經(jīng)成為當(dāng)前人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最大生態(tài)難題。如何解決這一生態(tài)難題？同樣是盡可能的開發(fā)和利用可再生的能源，不要讓幾億年來沉積在地下的化石能源中的碳元素，重新釋放到大氣層中去。因此，以人類可持續(xù)發(fā)展為標(biāo)志的第三次工業(yè)革命中的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是利用可再生能源。1.2、水電是全球替代化能源的第一主力工業(yè)化以來，全球水電的開發(fā)應(yīng)用是減少世界溫室氣體排放的最大功臣。盡管目前各種媒體所宣傳的可再生能源，大都以風(fēng)能、太陽能和生物質(zhì)能為主。但是，事實(shí)上由于受到技術(shù)水平和能量密度的局限，水電仍然是當(dāng)前最有效率、最起作用的可再生能源。據(jù)統(tǒng)計(jì)目前在全球的可再生能源發(fā)電領(lǐng)域內(nèi)水電的比重高達(dá)80%，在中國這一比例，更是接近85%。水電是當(dāng)前最成熟，效率最高、最重要的可再生能源，這就是世界的現(xiàn)實(shí)。[1]當(dāng)然，由于可開發(fā)的水電資源總量是有限的，未來隨著人們科技的進(jìn)步，太陽能的直接利用，會(huì)逐漸將成為最主要的可再生能源形式。但是在目前，全球可以利用的其它所有形式的可再生能源量的總和，恐怕還要與水電的減排作用相差很多。不僅如此，由于具有調(diào)節(jié)性水庫的水電站通常具有很好的可調(diào)節(jié)性，往往能夠很好的解決風(fēng)能、太陽能發(fā)電入網(wǎng)的間歇性的矛盾。此外，一些專門修建的抽水蓄能水電站，是目前最高效、最經(jīng)濟(jì)的儲(chǔ)能調(diào)峰手段，因此，可以說水電的開發(fā)，是人類開發(fā)和利用其它可再生能源的基礎(chǔ)和保障。按照技術(shù)水平和開發(fā)順序，水電、風(fēng)電、太陽能應(yīng)該是人類開發(fā)利用可再生能源的三部曲。1.3、水電開發(fā)的作用并不局限于能源水電開發(fā)的一個(gè)重要特點(diǎn)就是往往需要和水資源開發(fā)同時(shí)完成。自然界中的水資源量總是隨著時(shí)空不斷的變化著的，然而，人們對(duì)水資源的要求則是非?？量痰?，太多了不行（產(chǎn)生洪水泛濫），太少了同樣也不行（干旱少雨，甚至危及生命）。到目前為止，受到人類的科技水平的局限，人為大規(guī)模蓄水的方式只有建造水庫這樣一個(gè)方式，所以，水庫的建設(shè)就是現(xiàn)代人類社會(huì)文明，必不可少的內(nèi)容。在古代，由于社會(huì)的人口密度低，同時(shí)每個(gè)對(duì)水資源的需求量也不大，所以，水資源的時(shí)空矛盾，沒有像現(xiàn)代這么尖銳。但是，進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來，天然水資源的時(shí)空分布不均，已經(jīng)成為人類文明發(fā)展最主要矛盾。因此，水電開發(fā)的另外一個(gè)潛在的，沒有被社會(huì)輿論充分重視的作用是，儲(chǔ)水設(shè)施（大水庫）的建設(shè)。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來，由于人口的增長(zhǎng)和生活用水量的大幅度增加，天然水資源的時(shí)空分布不均，已經(jīng)成為人類文明發(fā)展最主要矛盾。過去以洪澇災(zāi)害為主要威脅的農(nóng)耕社會(huì)，已經(jīng)向洪澇與干旱交替出現(xiàn)，近年來由水資源短缺造成的干旱正在成為威脅人類生存和發(fā)展的主要矛盾。為此，我們特別需要強(qiáng)調(diào)和重視在水電開發(fā)的同時(shí)完成的水資源開發(fā)的重要性。1.4、社會(huì)的文明程度與水資源開發(fā)成正比從2006年起，聯(lián)合國每三年發(fā)布一次的《世界水資源報(bào)告》幾乎都要強(qiáng)調(diào)"世界的水資源本來是夠用的，只不過由于設(shè)施不足、管理不善"而造成了水資源的危機(jī)。也就是說，水資源的時(shí)空分布不均，已經(jīng)成為人類水資源問題的最主要矛盾之一。而目前我們?nèi)祟惤鉀Q水資源時(shí)空分布不均矛盾的手段，除了建設(shè)水庫大壩（調(diào)蓄水資源）之外，還沒有別的辦法。根據(jù)聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)的一個(gè)調(diào)查結(jié)論。人類發(fā)展指數(shù)（一個(gè)包括GDP和教育、醫(yī)療等方面的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)）為一介于0和1之間的數(shù)，數(shù)值越接近于1表示人類發(fā)展水平越高。通過對(duì)全球50余個(gè)國家2007年的人類發(fā)展指數(shù)與大壩水庫發(fā)展數(shù)據(jù)計(jì)算結(jié)果顯示：HDI大于0.9的國家，人均庫容為3184立方米，HDI介于0.7~0.8的國家，人均庫容量541，HDI介于0.5~0.6的國家，人均庫容量?jī)H為125?？梢姡瑑?chǔ)水蓄水能力與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系之密切。[2]不過，由于水電開發(fā)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)往往比水資源開發(fā)更容易體現(xiàn)出來，所以，各國幾乎都是以水電開發(fā)帶動(dòng)大型水庫的建設(shè)。因此，對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后的發(fā)展中國家，由于經(jīng)濟(jì)能力的局限不僅水電開發(fā)程度不高，而且水資源的調(diào)控能力也往往是不足的。1.5、調(diào)控水資源的水庫建設(shè)與水電開發(fā)密不可分為了讓世界各國注重水資源開發(fā)與水電開發(fā)之間的緊密聯(lián)系，2014年聯(lián)合國確定的世界水日的主題就是"水與能源"。根據(jù)中國的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)這一關(guān)系十分重要。例如，中國的三峽不僅是全球最大的水電站，同時(shí)還是中國最重要的水資源調(diào)控水庫。一般來說，一個(gè)國家的水電開發(fā)與水資源的開發(fā)（水庫儲(chǔ)水能力與水資源量之比）往往是同步的。中國目前的水電開發(fā)程度是39%，水資源開發(fā)程度大約是30%。而美國的水電開發(fā)率為70%左右，水資源開發(fā)率約為60%。所以，相對(duì)于中國，美國的水庫往往能儲(chǔ)存更多的洪水，抵御更大的干旱。未來當(dāng)中國水電開發(fā)程度接近80%時(shí)，中國的水庫蓄水能力也將與美國相當(dāng)。洪澇和干旱經(jīng)常交替出現(xiàn)的水資源矛盾，也將得到解決。水庫大壩的建設(shè)與水電開發(fā)往往是密不可分的。因?yàn)榇笮偷乃畮煸谛顾臅r(shí)候，將產(chǎn)生巨大能量。這種能量如果不能有效的加以控制、消除，將會(huì)對(duì)水庫大壩的安全構(gòu)成巨大的威脅。與此同時(shí)，迫于現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于能源的需求，現(xiàn)代的社會(huì)幾乎不可能不去利用水庫泄水所產(chǎn)生的這一巨大能量發(fā)電。所以，目前水電開發(fā)往往是一種更科學(xué)、更高效的水庫大壩建設(shè)方式?？傊粋€(gè)國家水電開發(fā)的重要性，不僅在于能夠提供可再生的清潔能源，更在于在水電開發(fā)的同時(shí)為社會(huì)的生存和發(fā)展提供必要的水資源保障。二、中國的水電資源和開發(fā)現(xiàn)狀2.1、中國的水電資源根據(jù)2003年全國水力資源復(fù)查成果，我國2006年正式頒布的水能資源理論蘊(yùn)藏年電量6.08萬億kWh，可裝機(jī)容量6.94億kW；技術(shù)可開發(fā)年發(fā)電量2.47萬億kWh，裝機(jī)容量5.42億kW；經(jīng)濟(jì)可開發(fā)年發(fā)電量1.75萬億kWh，裝機(jī)容量4.02億kW。這次資源復(fù)查的范圍是我國大陸境內(nèi)河流裝機(jī)容量1萬kW及以上的3886條河流，和單站不小于500千瓦的水電站。[3]此后，水利部門又組織了對(duì)小水電的資源的普查，可裝機(jī)資源量略有增加。2012年，根據(jù)水利部門對(duì)小水電的普查和2007年對(duì)雅魯藏布江下游河段現(xiàn)場(chǎng)考察和初步規(guī)劃情況，有關(guān)部門在正式出版的《中國水電科技發(fā)展報(bào)告》中，對(duì)中國的水能資源蘊(yùn)藏量進(jìn)行了部分的修正。修正后的中國水電技術(shù)可開發(fā)裝機(jī)容量6.04億kW，年發(fā)電量2.72萬億kWh。[3]2.2、大量的工程實(shí)踐，使得我國多項(xiàng)水電技術(shù)領(lǐng)先由于我國的水電資源極其豐富，而且大多數(shù)工程都是最近一二十年進(jìn)行開發(fā)的，大量的利用了近代的新技術(shù)、新材料，具有明顯的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。因此，我國在水電建設(shè)的設(shè)計(jì)、施工、和機(jī)組制造等很多方面，都走在了世界的前列。列如，在水電站的泄洪消能技術(shù)方面，我國取得了多項(xiàng)的創(chuàng)新和發(fā)展。泄洪消能工的壩體型：有窄縫式消能工、寬尾墩消能工、寬尾墩+挑流/底流/戽流溢流面臺(tái)階消能工、高低坎碰撞消能、洞內(nèi)消能工、水平旋流消能、豎井旋流消能等等。這使得我國水電站的泄洪流量，從每秒數(shù)千提高至數(shù)萬立方米。泄洪的高速水流：從20m/s、30m/s，40m/s逐漸提高50m/s。與此同時(shí)，摻氣減蝕和耐磨材料技術(shù)的研究及其應(yīng)用，也使得我國的水電站泄洪消能水平，得到了極大的提高。無論是理論科研還是工程實(shí)踐，都處于世界絕對(duì)領(lǐng)先的地位。在復(fù)雜地質(zhì)環(huán)境的地下工程技術(shù)方面，我國的高邊墻大跨度地下洞室技術(shù)；深埋大斷面長(zhǎng)隧洞工程技術(shù)；高壓鋼筋混凝土岔管技術(shù)；高水頭氣墊式調(diào)壓井技術(shù)，都實(shí)現(xiàn)了巨大的突破。例如，在水電站高邊坡的安全處理方面，我國的龍灘水電站左岸進(jìn)水口高邊坡，高度達(dá)435m。錦屏一級(jí)水電站左岸壩肩邊坡，高度530m，而小灣水電站左岸壩前堆積體高邊坡，高度已經(jīng)達(dá)700m。在大型機(jī)組制造安裝技術(shù)方面，不僅世界上的單機(jī)容量70萬kW的巨型機(jī)組，絕大多數(shù)都安裝在中國。而且我國的向家壩水電站首次研發(fā)和使用了單機(jī)容量80萬kW的水電機(jī)組。我國的白鶴灘水電的單機(jī)100萬kW的巨型機(jī)組也已經(jīng)在設(shè)計(jì)和制造中?？傊捎谖覈乃娬驹O(shè)計(jì)、施工、建設(shè)以及設(shè)備制造和安裝方面技術(shù)的全面領(lǐng)先，當(dāng)前很多世界級(jí)的水電工程難題，只有中國有能力或者說有經(jīng)驗(yàn)解決。因此，目前在國際水利水電建設(shè)的市場(chǎng)上，中國已經(jīng)占有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。我國的水電承包商遍布世界各地，中國企業(yè)目前至少在80多個(gè)國家承擔(dān)了300多個(gè)海外水電和大壩建設(shè)項(xiàng)目。中國的先進(jìn)水電技術(shù)，正在為全球的水利水電開發(fā)和節(jié)能減排做貢獻(xiàn)。[3]2.3、我國水電建設(shè)舉世矚目，創(chuàng)造了多項(xiàng)世界之最很多人都知道，世界上最大裝機(jī)的水電站是裝機(jī)2250萬kW的中國的長(zhǎng)江三峽水電站。但是，一般人可能并不清楚，世界上最長(zhǎng)、最大的引水隧洞的水電站，是我國雅礱江上的錦屏二級(jí)水電站。該電站的引水隧洞長(zhǎng)度達(dá)到17公里。世界上最高混凝土雙曲拱壩，是中國305米高的錦屏一級(jí)大壩；世界上最高的碾壓混凝土壩，是我國紅水河上的廣西龍灘水電站；世界上最高的面板堆石壩是我國湖北清江上233米高的水布亞水電站。這些水電和大壩建設(shè)方面的世界記錄，都是在最近一些年，由中國水電工作者刷新的。支撐這些世界之最的，是我國在水電設(shè)計(jì)、施工、建設(shè)方面大量的科研投入和工程實(shí)踐。三、中國水電與水資源開發(fā)的某些特點(diǎn)3.1、水電是中國能源中最大的資源優(yōu)勢(shì)首先，我國各種能源資源儲(chǔ)量往往絕對(duì)數(shù)量較大，但由于人口基數(shù)大人均能源資源相對(duì)不足。一般僅為世界平均水平的二分之一。其次，水能是我國能源的重要組成部分。人均占有量為世界的平均水平的81%，是我國各類能源中最接近世界平均水平的資源。水能資源豐富是中國能源的最大優(yōu)勢(shì)。非常幸運(yùn)的是，水能資源是一種可再生的能源，只要有效的加以開發(fā)利用，將會(huì)永不枯竭。然而，水能可再生資源的另一個(gè)顯著特點(diǎn)就是，不能保存。如不開發(fā)利用，將隨著時(shí)間流逝?？傊苜Y源的特點(diǎn)是開發(fā)利用，無窮無盡，不開發(fā)利用，就等于沒有。今后隨著世界化石能源資源的日益減少，我國能源緊缺的局面將會(huì)越來越嚴(yán)峻，而解決這一矛盾的根本出路，恐怕就在于更多的應(yīng)用可資生能源。在目前的科技水平下，開發(fā)利用水電是目前我們最現(xiàn)實(shí)、最可行、最主要的一個(gè)解決方式。此外，水電的可調(diào)節(jié)性（包括抽水蓄能電站），還可以為其它可再生能源的大規(guī)模開發(fā)利用提供支撐和保障。只有盡可能多的利用各種可再生能源，我們才能夠把盡可能多的不可再生資源留給后代。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。上述這些特點(diǎn)，使得水電的開發(fā)利用不僅在中國能源的構(gòu)成，而且在結(jié)構(gòu)調(diào)整中也處于舉足輕重的關(guān)鍵地位。3.2、巨大建設(shè)成就掩蓋下的開發(fā)程度不高由于有世界第三級(jí)(青藏高原)的存在，所以同樣的河流、同樣的水量，在中國能得到高于國外幾倍的水能。毫無疑問，這是我國一個(gè)巨大的優(yōu)勢(shì)，正是因?yàn)檫@個(gè)原因，才使得我國的水能資源儲(chǔ)量全球第一，資源量的比重高達(dá)全球的15%。但這種優(yōu)勢(shì)也在某種程度上掩蓋了中國目前的水電資源開發(fā)程度還不高，以及相應(yīng)的水資源調(diào)控能力還不夠強(qiáng)的弱點(diǎn)。截止2014年底，中國水電裝機(jī)3.018億kW，年發(fā)電量10661億kWh。這個(gè)數(shù)字大約已經(jīng)占到了全球已開發(fā)水電總量的30%，與其他國家相比，我國的水電裝機(jī)和發(fā)電量，大約是排在全球第二位的國家的3倍左右。但是要說到水電的開發(fā)程度，我國與世界上的發(fā)達(dá)國家，卻還有較大的差距。目前發(fā)達(dá)國家的水電開發(fā)程度，普遍都在60%到95%之間。而我國到2014年底水電的開發(fā)程度僅為技術(shù)可開發(fā)（發(fā)電量）的39%。3.3、水電開發(fā)程度不高影響了水資源的開發(fā)中國的河流坡降大的特點(diǎn)，不僅使得中國水電開發(fā)總量雖然已經(jīng)很大，但是開發(fā)程度卻還不高。同時(shí)也影響著中國水資源的開發(fā)程度。前不久，中國水資源專家工程院王浩院士介紹說"表示一個(gè)國家水庫蓄水能力與河流徑流量之比的庫容系數(shù)，歐洲國家通常是0.9以上，美國是0.66，而我們中國目前還不足0.3"。這種情況幾乎是很多人想象不到的。因?yàn)楹芏嗳硕贾乐袊呀ǖ母鞣N大壩有9萬多座，是當(dāng)之無愧的世界第一。按照一般的理解，水庫大壩建設(shè)得多，攔蓄水資源的能力當(dāng)然也應(yīng)該更強(qiáng)。但是，由于中國的河流的坡降普遍很大，所以，我國的水庫所能攔蓄的水量普遍相對(duì)較少。因此，迄今為止中國的水庫蓄水量，與社會(huì)發(fā)展的正常需要還有著巨大的差距。庫容系數(shù)低的直接后果，就是調(diào)控水資源時(shí)空分布矛盾的能力不足，導(dǎo)致水多、水少的矛盾同時(shí)存在，洪澇和干旱災(zāi)害經(jīng)常交替出現(xiàn)。中國的國土面積和水資源總量都與美國相近，但中國的水庫蓄水能力，尤其水庫的總有效庫容，還不足美國的一半。相對(duì)與中國的人口基數(shù)，中國與美國的人均水庫庫容更是差距巨大。相比之下，美國的綠水青山，自然災(zāi)害少，很大程度上就是由于他們的庫容大，可以吸納更多的洪水，抵御更大的干旱。我國生態(tài)環(huán)境上的巨大差距，恰恰體現(xiàn)在水庫的蓄水能力上。例如：美國胡佛水壩基本上不泄洪。我國三峽每年都要泄洪多次。泄洪的根本原因就是水庫庫容不夠，不泄的話，隨后到來的洪水很可能會(huì)形成災(zāi)害。水庫庫容大了之后，洪水就是資源、是財(cái)富。但如果水庫庫容不夠，洪水就是危險(xiǎn)，是災(zāi)害。與此同時(shí)，也只有水庫的庫容大了，抗旱的能力才會(huì)增強(qiáng)。由于水庫蓄水能力上的差距，同樣的洪水在美國則能夠被存在水庫里，而到了中國則需要疲于奔命的排到海里，稍有不慎就會(huì)造成洪澇災(zāi)害。作為減災(zāi)存在水庫里的洪水，到了枯水季節(jié)就變成了寶貴的水資源。事實(shí)上，中國和一些欠發(fā)達(dá)目前所謂的水資源短缺，在很大程度上并不是真正的短缺，而是水庫的調(diào)蓄能力的不足。這也是聯(lián)合國的《世界水資源報(bào)告》經(jīng)常要強(qiáng)調(diào)"世界的水資源本來是夠用的，只不過由于設(shè)施不足、管理不善，而造成了水資源的危機(jī)"的重要理由。34、發(fā)展的看待中國水電的潛力目前很多人都喜歡以可裝機(jī)量與已裝機(jī)量之比，來計(jì)算中國的水電開發(fā)程度。按照可裝機(jī)容量計(jì)算，中國的水電開發(fā)程度已經(jīng)近50%，似乎已經(jīng)沒有多大的發(fā)展?jié)摿α恕５?，如果按照國際通用的發(fā)電量之比來計(jì)算，中國的水電開發(fā)程度還不到40%，還有較大的開發(fā)潛力。國外之所以都不采用可裝機(jī)容量這個(gè)概念，就是因?yàn)檫@個(gè)概念有時(shí)候難以反映出真實(shí)狀況。特別是我國今后還有大量龍頭水庫需要建設(shè)，每個(gè)龍頭水庫一旦建成之后，將大幅度的增加下游已建成的梯級(jí)電站的補(bǔ)償發(fā)電能力。據(jù)測(cè)算，我國的水電開發(fā)，如能按照規(guī)劃達(dá)到國外發(fā)達(dá)國家的平均程度，我國的水電發(fā)電量，至少還能比目前增加一倍以上。與此同時(shí)，今后隨著我國水電開發(fā)程度的提高，具有龍頭水庫的電站的建成和投產(chǎn)，我國水電應(yīng)對(duì)季節(jié)性的峰枯矛盾的能力大幅度增加。如我國的雅礱江，一旦具有調(diào)節(jié)能力的兩河口水電站都投運(yùn)以后，整個(gè)雅礱江水電站群的枯期發(fā)電量將超過汛期。這種情況在很多流域，都不同程度的存在。目前歐洲一些國家之所以能夠較大規(guī)模的應(yīng)用風(fēng)能、太陽能發(fā)電，就是因?yàn)樗麄兊乃婇_發(fā)程度非常高，因此，水電的電能質(zhì)量非常好，水電成為他們調(diào)節(jié)和吸納間歇性的可再生能源的重要保障。四、中國水電發(fā)展所面臨的問題和制約因素4.1、龍頭水庫的建設(shè)滯后，亟待加速開發(fā)眾所周知，水電開發(fā)的實(shí)際難點(diǎn)在于移民和環(huán)保。因此，越是具有大水庫的水電站的開發(fā)難度就越大。改革開放以來，我國的電力體制改革雖然取得了巨大的成績(jī)，但也帶來某些市場(chǎng)化開發(fā)的負(fù)面作用。比如，大型水電的水資源開發(fā)社會(huì)公益性往往被其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所掩蓋，所影響。電力體制改革以前，電力部門到地方去開發(fā)水電，其受歡迎程度與目前的鐵路、水利項(xiàng)目幾乎一樣。但是，自從水電開發(fā)引進(jìn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由于有多家代表中央政府的國有獨(dú)資企業(yè)，紛紛到地方上去競(jìng)爭(zhēng)水電項(xiàng)目，其結(jié)果導(dǎo)致水電項(xiàng)目的社會(huì)公益性被淡化。地方政府現(xiàn)在更習(xí)慣把開發(fā)水電的央企，看成是來賺取利潤(rùn)的開發(fā)商。與此同時(shí)，具有重大的社會(huì)公益的龍頭水庫建設(shè)，也往往被看成了是開發(fā)商逐利行為的一部分。地方政府這種心態(tài)上的變化，已經(jīng)導(dǎo)致我國水電開發(fā)中的移民和環(huán)保成本，不斷的上升。這樣幾年下來的實(shí)際結(jié)果就是，我國各流域具有調(diào)節(jié)作用的龍頭水電站的建設(shè)，普遍開發(fā)滯后（如，剛剛開始建設(shè)的兩河口、雙江口工程），有些甚至最后可能會(huì)導(dǎo)致夭折（如虎跳峽、龍攤二期工程）。目前，由于我國各流域的梯級(jí)水電建設(shè)中龍頭水庫的建設(shè)普遍滯后，下游各梯級(jí)電站的豐枯調(diào)劑能力嚴(yán)重不足。以至于很多水電站的豐枯出力嚴(yán)重不均，汛期大量棄水，枯期又因?yàn)槿彼l(fā)電能力不足，必須依靠火電幫忙。水電本應(yīng)該是電網(wǎng)中最優(yōu)質(zhì)的電源，但是，由于受我國的水電開發(fā)程度不高、龍頭水庫建設(shè)滯后的影響，水電在一些地區(qū)變成了必須靠天吃飯，必須要靠電網(wǎng)"照顧"的劣質(zhì)能源。目前我國一些地區(qū)這種大量徑流式水電的投產(chǎn)，不僅給當(dāng)?shù)氐碾娋W(wǎng)造成很大負(fù)擔(dān)，而且也影響國家西電東送戰(zhàn)略的實(shí)施。季節(jié)性的電力不僅在東部的受電地區(qū)不受歡迎，同時(shí)，由于送電效率不高，電網(wǎng)企業(yè)為其建設(shè)輸電線路的積極性也會(huì)受到影響?？傊覈?dāng)前的水電電能質(zhì)量不高，主要原因是由于各流域的開發(fā)程度還不夠高，龍頭水庫建設(shè)普遍滯后。水庫的調(diào)節(jié)能力不足，不僅影響一個(gè)國家的水安全，同樣也極大影響著水力發(fā)電的電能質(zhì)量（和能源安全）。我國規(guī)劃中的烏江、瀾滄江各個(gè)梯級(jí)水電站都已經(jīng)基本建成，所以目前我國的烏江、瀾滄江等水電的電能質(zhì)量都相對(duì)較高?？梢?，我國水電的電能質(zhì)量不高的問題，只是開發(fā)程度不高的暫時(shí)結(jié)果。如果能按照國家的規(guī)劃，完成好各個(gè)流域梯級(jí)水電站的建設(shè)，我國水電的電能質(zhì)量完全是有保障的。4.2、汛期棄水嚴(yán)重，挫傷水電開發(fā)積極性開發(fā)水電能源的特點(diǎn)就是建設(shè)周期長(zhǎng)和輸送距離遠(yuǎn)。這經(jīng)常會(huì)使得在經(jīng)濟(jì)騰飛時(shí)期上馬的大批水電項(xiàng)目，在正式投產(chǎn)的時(shí)候遭遇市場(chǎng)飽和、難以消納和輸電線路建設(shè)不同步的困境。以四川省為例，該省是國家西電東送的重要水電基地。進(jìn)入"十二五"以來，隨著大渡河、雅礱江、金沙江三大流域大型水電機(jī)組的陸續(xù)投產(chǎn)，配套建設(shè)的外送通道也越來越緊張。由于外送通道和水電機(jī)組投產(chǎn)時(shí)序的不同步，以及受受端電網(wǎng)制約等原因，一些地方水電的實(shí)際外送能力和方式都存在著較大的矛盾，棄水問題十分嚴(yán)重。除此之外，我國另一個(gè)水電大省——云南的汛期水電棄水不僅同樣存在，而且更加嚴(yán)重。以2014年為例，根據(jù)電網(wǎng)部門的統(tǒng)計(jì)，四川電網(wǎng)棄水（電量）97億（千瓦時(shí)），云南電網(wǎng)棄水170億。而根據(jù)兩省內(nèi)的大型水電企業(yè)的統(tǒng)計(jì)，實(shí)際棄水損失都比電網(wǎng)公布的數(shù)字幾乎高出一倍[4]。從表面上看，大量棄水的原因似乎是由于水電的集中投產(chǎn)、電力外送通道不足。實(shí)質(zhì)上造成棄水的深層次原因，是因?yàn)樵谖覈?jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國整個(gè)電力行業(yè)正在接受產(chǎn)能過剩和市場(chǎng)疲軟的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。4.3、煤電嚴(yán)重過剩，擠壓水電的市場(chǎng)空間在經(jīng)歷過去30年"大干快上"之后，截止到2014年底，我國發(fā)電裝機(jī)容量已達(dá)13.6億千瓦，穩(wěn)居世界第一。但同時(shí)我國也出現(xiàn)了發(fā)電小時(shí)數(shù)急速下降、社會(huì)用電增速放緩的情況。在這種新常態(tài)下，遭遇到發(fā)展難題的絕不僅是水電，而是整個(gè)發(fā)電行業(yè)。2014年，全國6000千瓦及以上電廠平均發(fā)電小時(shí)數(shù)僅為4286(再創(chuàng)歷史新低)，同比減少235小時(shí)。其中，火電4706小時(shí)，同比減少314小時(shí)；核電7489小時(shí)，同比減少385小時(shí)；并網(wǎng)風(fēng)電1905小時(shí)，同比減少120小時(shí)。相比之下我國的水電還算是最幸運(yùn)的，得益于國家節(jié)能優(yōu)化調(diào)度政策和水電的低電價(jià)，同時(shí)也由于2014年各流域的來水普遍較好，水電的平均利用小時(shí)數(shù)為3653小時(shí)，同比增加了293小時(shí)。然而，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中很多水電企業(yè)仍然是汛期大量棄水，損失慘重。雖然還沒有出現(xiàn)大面積的行業(yè)虧損，但已經(jīng)嚴(yán)重影響了水電企業(yè)投資新建水電項(xiàng)目的信心和積極性。[5]應(yīng)該指出，我國電力產(chǎn)能過剩主要是燃煤電廠的數(shù)量巨大，絕不存在任何可再生能源發(fā)電能力的過剩。眾所周知，我國目前的電力結(jié)構(gòu)主要以煤電為主，因此還面臨著相當(dāng)艱巨的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)。具體的調(diào)整目標(biāo)就是把以煤炭為主的化石能源發(fā)電的比重盡可能地降下來。所以在這種情況下，我國的可再生能源，無論是水電、風(fēng)電還是光伏發(fā)電的發(fā)展都應(yīng)該是多多益善。不過，我國燃煤電廠的產(chǎn)能過剩卻與我國可再生能源的電能質(zhì)量普遍不高，不能保障供電的安全可靠性緊密相關(guān)。大家總有種印象：水電是靠天吃飯的，風(fēng)電、光伏更是不可依靠的"垃圾電"，要想保障供電的安全，必須有可靠的火電機(jī)組作為后盾。結(jié)果使得很多人認(rèn)為火電廠多建一些沒有什么不好。所以，我國火電產(chǎn)能的過剩，已經(jīng)不是一天兩天的事了。2014年我國火電新增裝機(jī)增長(zhǎng)了8.7%，是電力消費(fèi)增長(zhǎng)的兩倍多。截至2014年底，全國火電裝機(jī)容量約9.2億千瓦，火電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)為4706小時(shí)，如以正常的5500小時(shí)計(jì)算，全國火電機(jī)組過剩1.3億千瓦，以更高效率的6000小時(shí)算，全國火電機(jī)組過剩超過2億千瓦。2014年我國全社會(huì)用電量約為5.5萬億千瓦時(shí)，如果按照9.2億千瓦火電裝機(jī)，運(yùn)行6000小時(shí)計(jì)算，我國的火電機(jī)組基本上可以包攬我國全部的用電需求，擠占了所有的清潔能源和可再生能源的市場(chǎng)空間。[6]4.4、行政審批權(quán)下放、國家西電東送戰(zhàn)略受阻新一屆政府的行政審批制度改革后，火電核準(zhǔn)權(quán)限已下放至地方，基于發(fā)展慣性和本位主義，很多地方政府仍存在擴(kuò)張建電廠的投資沖動(dòng)。面對(duì)我國煤電產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的現(xiàn)實(shí)，很多地方不但未能主動(dòng)調(diào)整建設(shè)節(jié)奏，反而加快核準(zhǔn)速度。最近不少省份出現(xiàn)了火電集中開工和投產(chǎn)的情況，加劇了過剩矛盾。例如，此前幾年一直未能獲得國家有關(guān)部門批準(zhǔn)的蒙西煤電送山東的項(xiàng)目，在中央審批權(quán)下放之后，立即就得到了各個(gè)地方的核準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)在我國煤電產(chǎn)能已經(jīng)嚴(yán)重過剩的情況下，我國目前已核準(zhǔn)在建的火電裝機(jī)已高達(dá)1.9億，已經(jīng)發(fā)路條的還大約有2億kW。[7]對(duì)此新情況，國家還沒有建立起相應(yīng)的調(diào)控機(jī)制，也缺乏有效的制衡手段。如果任其發(fā)展，各地都從自己的局部考慮，將對(duì)國家的西部水電東送的總體戰(zhàn)略，構(gòu)成較大的威脅。遺憾的是，在我國的行政審批權(quán)下放之后，我們至今還沒有找到一種有效的監(jiān)管辦法。從理論上看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本應(yīng)該能夠通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。在正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，燃煤電廠建多了，煤電機(jī)組的利用率下降，經(jīng)濟(jì)效益不好，無疑將導(dǎo)致企業(yè)的虧損甚至破產(chǎn)，從而也會(huì)減少企業(yè)對(duì)新建煤電的投資積極性。但是由于我國的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一大特點(diǎn)是，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的幾乎都是國有企業(yè)，他們背后的老板其實(shí)都是各級(jí)政府。所以，即使目前的煤電產(chǎn)能已經(jīng)嚴(yán)重過剩，也必須要通過消減其它可在再生能源發(fā)電的份額（或者收入）來保障這些燃煤電廠，都不能因?yàn)闆]有活干而引發(fā)社會(huì)矛盾。顯然，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勝略汰作用對(duì)于我國的發(fā)電行業(yè)已經(jīng)失靈。這種不管產(chǎn)能是否過剩，只要建好了電廠就能賺到錢的負(fù)反饋，使得我國的很多國有企業(yè)，雖然明知我國的火電產(chǎn)能已經(jīng)嚴(yán)重過剩，但至今投資火電的熱情不減。所以，在中國特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，我國的政府監(jiān)管，必須要能夠起到彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的作用。過去我們由國家發(fā)改委嚴(yán)格控制的新建電源項(xiàng)目的行政審批，實(shí)際上就起到了這樣一種作用。但在審批權(quán)下放之后，我們暫時(shí)似乎還沒有找到一種能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的監(jiān)管方式。按照國家能源局有關(guān)下放審批權(quán)的文件精神，目前我們的火電審批權(quán)下放，顯然已經(jīng)做到了"在放權(quán)上求實(shí)效"，但還沒有找到"在監(jiān)管上求創(chuàng)新，在服務(wù)上求提升"的具體方式。4.5、我國水電投資持續(xù)下降，開工嚴(yán)重不足前不久中電聯(lián)發(fā)布2015年一季度全國電力供需形勢(shì)分析預(yù)測(cè)報(bào)告中指出，我國水電投資已經(jīng)連續(xù)3年同比下降，目前已經(jīng)不足2012年同期的一半。事實(shí)上，不僅我國新建的水電站受影響，就連一些已經(jīng)開工在建的電站，也因?yàn)橐坏┩懂a(chǎn)就將加劇水電棄水，甚至使企業(yè)背上虧損的帽子，而不得不故意放慢了建設(shè)的速度。[8]在市場(chǎng)、政策和電價(jià)等多重因素的影響下，我國水電開發(fā)企業(yè)的投資積極性受到了嚴(yán)重的影響，新建水電的開工規(guī)模正在急劇的萎縮。目前看來，我國"十二五"規(guī)劃要求開工的水電項(xiàng)目，很可能連一半都完成不了。與"十一五"期間水電項(xiàng)目主要受阻于審批難的原因不同，目前水電的困境除了有審批困難之外，上網(wǎng)電價(jià)被封頂也是另一個(gè)巨大的瓶頸。2014年1月發(fā)改委出臺(tái)了"以電力消納地平均上網(wǎng)電價(jià)"核定水電上網(wǎng)電價(jià)的通知。社會(huì)輿論還以為水電的電價(jià)偏低，因而此通知的出臺(tái)是對(duì)水電企業(yè)的重大利好。但實(shí)際上，真正上網(wǎng)電價(jià)偏低的，只是過去建設(shè)的老水電，而現(xiàn)實(shí)中由于移民、環(huán)保成本的快速上升以及遠(yuǎn)離用電負(fù)荷區(qū)等因素，新建的水電站的電價(jià)，早已超過一般的火電。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，2013年我國新建水電站的平均預(yù)算成本，已超過每千瓦1.5萬元。而電價(jià)改革通知的適用范圍，則明確說明只針對(duì)新建的電站。因此，每一個(gè)具體的水電開發(fā)企業(yè)幾乎都不會(huì)誤讀這一政策的實(shí)際作用。[9]有輿論分析，我國云南、四川等地水電投資降溫背后，是近年來水電整體業(yè)績(jī)下滑、虧損面增加，尤其是地調(diào)的小水電。起初省調(diào)及國調(diào)的水電效益相對(duì)要好一些，但是一些后來投資的國調(diào)大型水電站也相繼開始出現(xiàn)虧損。其原因是，新的水電站投資成本普遍較高，市場(chǎng)又沒有保障，導(dǎo)致一些電站投產(chǎn)后發(fā)電賺的錢還不夠還銀行利息。一旦業(yè)主對(duì)水電投資做出概算后，認(rèn)為虧損的可能性很大，難免會(huì)對(duì)投資持觀望態(tài)度。有時(shí)候即使項(xiàng)目拿到了批文，也不敢輕易動(dòng)工。不僅如此，西南地區(qū)一些已經(jīng)開工建設(shè)的水電站，由于本地的電力市場(chǎng)有限，水電西電東送的新通道又明顯缺乏，開發(fā)商已經(jīng)不得不有意放慢建設(shè)速度，以減少投產(chǎn)后的棄水損失。顯然，目前我國的水電投資和建設(shè)已經(jīng)明顯缺乏推動(dòng)力。如不進(jìn)行調(diào)整，國家積極發(fā)展水電的政策將成為一句空話。目前，如何調(diào)動(dòng)起社會(huì)各界開發(fā)水電的積極性，加速水電開發(fā)是一個(gè)不容忽視的緊迫問題。五、如何落實(shí)國家積極發(fā)展水電政策5.1、從可持續(xù)發(fā)展的高度，控制煤電的增長(zhǎng)我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的到來是我國電力結(jié)構(gòu)調(diào)整的最有利契機(jī)。應(yīng)引導(dǎo)各發(fā)電企業(yè)在新常態(tài)下的競(jìng)爭(zhēng)從規(guī)模轉(zhuǎn)向效益，從投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。宏觀上避免過剩的發(fā)電產(chǎn)能繼續(xù)增加，下決心嚴(yán)格控制煤電機(jī)組的增長(zhǎng)，逐漸壓縮我國煤電機(jī)組的比重，給國家大力扶持的可再生能源和清潔能源留下必要的發(fā)展空間。目前發(fā)達(dá)國家的平均年人均用電水平為5000到9000kWh。這里既包括有些國家已經(jīng)達(dá)到了用電量的峰值，有些已經(jīng)度過了最高峰并且開始下降的情況。如果按照接近上限的人均8000kWh用電量估計(jì)，我國達(dá)到能源消耗頂點(diǎn)時(shí)，人口約14億計(jì)算，總共也就是11.2萬億kWh的電量。同時(shí)為了實(shí)現(xiàn)我國2030年非化石能源達(dá)到20%的承諾，我國2030年的電力構(gòu)成中，至少要有40%以上的非化石能源。然而，目前我國已建成，核準(zhǔn)在建和獲得路條即將建設(shè)的火電機(jī)組總量，已經(jīng)超過了13億。如果以年運(yùn)行6000小時(shí)計(jì)算，年發(fā)電量可達(dá)8萬億左右。已經(jīng)超過總電力需求11.2萬億的70%。也就是說，如果我國目前的煤電建設(shè)項(xiàng)目全部投產(chǎn)后，即使我們從此再也不設(shè)任何火電站，我國的煤電產(chǎn)能也將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國用電最高峰時(shí)的需要。所以說，我國目前的煤電產(chǎn)能過剩，早已是絕對(duì)的過剩。鑒于我國的現(xiàn)行體制，關(guān)?，F(xiàn)存的煤電企業(yè)的難度極大，但如果采取措施控制新增的煤電機(jī)組的建設(shè)，應(yīng)該還是可以辦到的。如果我們不能控制住我國新增煤電的增速，那么在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，將極大的阻礙甚至封殺我國非化石能源的發(fā)展空間。按照我國在2030年前后達(dá)到能源消耗的頂峰的預(yù)計(jì)，今后我國的每年的社會(huì)用電總量的增速最多也就每年2000多億kWh。這個(gè)增量與我國目前積極發(fā)展的水電、風(fēng)電和太陽能發(fā)電以及核電的發(fā)電能力的增長(zhǎng)已經(jīng)大體相當(dāng)，加上一些今后必須要建設(shè)的熱電聯(lián)產(chǎn)和解決電網(wǎng)調(diào)峰的燃?xì)饣痣姍C(jī)組，可以說我國目前已經(jīng)具備了不再增加燃煤發(fā)電機(jī)組的客觀條件。然而，從另一方面看，在諸多煤炭利用的方式中，用燃煤發(fā)電代替煤炭的直接燃燒是一個(gè)清潔高效利用煤炭的重要內(nèi)容。由此，很多人就自然而然的得出了，發(fā)展高效清潔的燃煤發(fā)電，也是我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個(gè)方向的結(jié)論。我們并不否認(rèn)燃煤發(fā)電比直接燃燒煤炭的效率更高、排放更低，確實(shí)也應(yīng)該是我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中的一項(xiàng)內(nèi)容。但是，要知道電能替代是一個(gè)比用燃煤發(fā)電代替直接燃煤的，更廣泛、更重要的概念。隨著人類社會(huì)現(xiàn)代文明程度的提高，社會(huì)的電能替代的程度總是會(huì)不斷的提高。不過一個(gè)國家的電能替代程度，到底能達(dá)到什么樣的水平，是由這個(gè)國家的綜合發(fā)展水平?jīng)Q定的，而絕不是取決于這個(gè)國家多建了多少燃煤發(fā)電的電站。因?yàn)?，?dāng)代提供電能的方式有很多，所以，在今天全球都在致力于減少溫室氣體排放的大趨勢(shì)下，我們不僅要強(qiáng)調(diào)用燃煤發(fā)電，替代直接燃煤，同時(shí)更要強(qiáng)調(diào)用非化石的清潔能源發(fā)電，替代煤炭發(fā)電以至于最終替代煤炭的燃燒。因此，我們對(duì)于我國煤炭的高效清潔利用，并不能做簡(jiǎn)單的擴(kuò)大理解。更何況我國目前的電能替代水平，在全世界范圍內(nèi)早已經(jīng)算是比較高的，我國的電力在能源消耗中的比重已經(jīng)高于很多發(fā)達(dá)國家。為此，國家對(duì)于火電建設(shè)，不僅要進(jìn)行嚴(yán)格的控制，而還非常需要進(jìn)行政策調(diào)整。相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該從"優(yōu)化發(fā)展火電"改變?yōu)?優(yōu)化調(diào)整火電"。因?yàn)椋谖覈碾娏δ茉葱袠I(yè)中火電一直是絕對(duì)的主力，火電派也一直是電力行業(yè)中絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)。所以，在前幾年的現(xiàn)實(shí)中，所謂的"優(yōu)化發(fā)展火電"，其實(shí)一直是在優(yōu)先發(fā)展。因此，火電早已經(jīng)提前填滿了所有的發(fā)展空間（超過了我國能耗最高峰2030年的需求）。不僅如此，由于火電的快速發(fā)展，導(dǎo)致我國的能源結(jié)構(gòu)過度依賴煤炭，這已經(jīng)與世界各國都在積極的想辦法減少煤炭的消耗，形成鮮明的反差。以至于我國以全球1/5的人口，卻消耗了全球一半以上的煤炭。此時(shí)此刻，我們只有及時(shí)的提出"優(yōu)化調(diào)整"而不再發(fā)展煤電的政策，才能與國際社會(huì)積極的關(guān)停煤電廠的大趨勢(shì)，不會(huì)產(chǎn)生更大的矛盾和沖突。[10]5.2、從國家層面加大龍頭電站水庫的開發(fā)力度加大流域龍頭水電站的開發(fā)建設(shè)力度。需要從體制、機(jī)制方面審視我國水電開發(fā)市場(chǎng)化所帶來的某些負(fù)面作用。美國、法國這些最強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的國家，對(duì)具有龍頭水庫的大型水電的開發(fā)建設(shè)幾乎都無一例外由政府主導(dǎo)而不搞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。只有強(qiáng)調(diào)和重視我國大型龍頭水庫開發(fā)建設(shè)的社會(huì)公益性，才能從根本上解決大型龍頭水庫和電站建設(shè)中的移民和環(huán)保難題。在國際上，美國的水利水電開發(fā)非常成功。其經(jīng)驗(yàn)之一，就是大江大河上所有的骨干水電站的開發(fā)，完全是政府的行為。我國的三峽、小浪底也是大水庫成功建設(shè)的典范。小浪底的成功，是國家直接投資建設(shè)的結(jié)果。三峽的成功實(shí)際上也是相當(dāng)于國家通過三峽基金投資建設(shè)了三峽水庫，同時(shí)通過市場(chǎng)化的運(yùn)作，由企業(yè)建成了三峽的電站。然后滾動(dòng)開發(fā)上游和金沙江。事實(shí)證明，水資源的開發(fā)有極強(qiáng)的社會(huì)公益性，往往需要由政府投入，才能進(jìn)行有效合理的開發(fā)。由于青藏高原的存在，我國一些河流的水電開發(fā)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益非常高，所以，自從2002年我國的電力體制改革以來，我國的大型水電開發(fā)就成功的引進(jìn)了市場(chǎng)化的機(jī)制。由原來的電力部拆分的幾大電力集團(tuán)，鼓勵(lì)他們積極投入各流域的水電開發(fā)和競(jìng)爭(zhēng)。幾年來，盡管我國的水電建設(shè)的市場(chǎng)化改革，已經(jīng)取得了突出的成績(jī)，但是，較之以往由政府主導(dǎo)開發(fā)的水利水電工程項(xiàng)目相比，在市場(chǎng)化的水電開發(fā)中水庫建設(shè)的社會(huì)公益性，也受到了一定的局限。三峽、小浪底它們?cè)谖覈急粍潥w為水利樞紐，并且由國家投資進(jìn)行成功的開發(fā)建設(shè)。這一方面是由于它們的水資源調(diào)節(jié)作用非常強(qiáng)，另一方面也是由于它們的發(fā)電效益，還不足以高到能負(fù)擔(dān)起整個(gè)大水庫的建設(shè)成本。而我國的虎跳峽（龍?bào)矗?、龍灘（包括二期），雖然也都是具有上百億庫容的重要的水資源調(diào)節(jié)工程，但是，它們都不叫水利樞紐，而被歸類為水電項(xiàng)目。這并不是因?yàn)樗麄兊乃Y源調(diào)節(jié)作用不夠大，而是由于它們的發(fā)電效益太好了，已經(jīng)具備用市場(chǎng)化的手段通過水力發(fā)電，就負(fù)擔(dān)起水庫建設(shè)成本的可能性。所以，在我國這些發(fā)電效益特別好的水利工程，都被劃為了水電項(xiàng)目，要求有關(guān)企業(yè)必須使用市場(chǎng)化的手段開發(fā)。然而，我國目前的矛盾是，由于這種行業(yè)的劃分，卻使得我國水資源作用大、經(jīng)濟(jì)效益不夠好的項(xiàng)目，已經(jīng)得到了開發(fā)，而水資源作用同樣巨大，發(fā)電經(jīng)濟(jì)效益又特別好的項(xiàng)目，反而得不到開發(fā)了。目前，這種局面已經(jīng)嚴(yán)重的影響著我國的水安全和能源安全。例如，早在我國"十一五"的規(guī)劃中，金沙江中游流域首先要開發(fā)的應(yīng)該是虎跳峽的"龍?bào)?水電站。因?yàn)?，虎跳峽的巨大調(diào)節(jié)庫容，對(duì)整個(gè)金沙江，乃至整個(gè)長(zhǎng)江，甚至說整個(gè)中國都是至關(guān)重要的。然而，我國"十一五"、"十二五"規(guī)劃的執(zhí)行到今天的結(jié)果卻是，金沙江中游規(guī)劃的"一庫八級(jí)"水電站，幾乎都已經(jīng)接近開發(fā)完畢，但虎跳峽（龍?bào)矗┧娬镜拈_發(fā)建設(shè)，不僅仍然是遙遙無期，而且最后還可能會(huì)夭折。出現(xiàn)這種局面，與我國水電的市場(chǎng)化開發(fā)競(jìng)爭(zhēng)體制不無關(guān)系。早在上個(gè)世紀(jì)，我國的水利水電開發(fā)完全是國家行為的時(shí)候，虎跳峽開發(fā)的迫切性和重要性曾經(jīng)與長(zhǎng)江三峽不相上下。我國三峽水庫的總庫容393億，調(diào)節(jié)庫容221億，移民120萬。而虎跳峽當(dāng)水位達(dá)到2012高程時(shí)，虎跳峽總庫容為374億立方米（比三峽略?。{(diào)蓄庫容最高可達(dá)284億立方米，這時(shí)虎跳峽的淹沒耕地僅為16萬畝，遷移人口也就大約10萬人。一個(gè)是移民120萬，調(diào)節(jié)庫容221億，另一個(gè)是調(diào)節(jié)庫容284億，移民十萬人。這其實(shí)就是當(dāng)年很多水電專家，堅(jiān)持反對(duì)首先上三峽的重要原因之一。當(dāng)然，移民和淹沒的損失，并不能作為水利水電開發(fā)順序的唯一指標(biāo)。三峽的水資源調(diào)控總量，雖然不及虎跳峽，但是，由于它更接近長(zhǎng)江中下游的一些重要城市，所以，其防洪、供水、航運(yùn)的作用更為直接和迫切。所以，國家最終選擇了先上三峽，也是有道理的。然而，當(dāng)我國水利水電開發(fā)的方式從國家直接開發(fā)，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化開發(fā)了之后，一個(gè)比建設(shè)條件比三峽優(yōu)越近十倍的工程，卻得不到開發(fā)了，就不能不引起我們的反思了。三峽的"上比不上好，早上比晚上好"的結(jié)論非常重要，然而，虎跳峽等經(jīng)濟(jì)效益更好的水電站、龍頭大水庫則更應(yīng)該有"上比不上好，早上比晚上好"的特點(diǎn)。我國的虎跳峽，可增加長(zhǎng)江流域二百多億的調(diào)節(jié)庫容，我國的龍灘二期也可以增加珠江流域上百億的調(diào)節(jié)庫容。如此巨大的水資源效益，卻因?yàn)樗l(fā)電的效益巨大，被劃為了水電項(xiàng)目，反而被擱置至今。不僅如此，如果不能改變這種只能由市場(chǎng)化開發(fā)的思路，再長(zhǎng)期拖下去，這些作用巨大，效益極好的資源，甚至可能會(huì)徹底的夭折。如果真有那么一天，想一想我國未來的幾百年、上千年，在全球都可能遭受嚴(yán)重的水資源危機(jī)的局面下，我國的長(zhǎng)江將要減少200億的水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備，珠江將減少100多億的水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備，將會(huì)是多么大的損失。而造成這一切的原因，不是別的，恰恰就是因?yàn)檫@些水資源項(xiàng)目的開發(fā)條件太優(yōu)越了。如果那樣的話，我們?cè)撛趺聪蛭覀兊暮蟠忉專?.3、從水資源開發(fā)的大局出發(fā)移民環(huán)保都不是難題大型龍頭水庫建設(shè)的主要難點(diǎn)在于移民和環(huán)保。非常值得慶幸的是，我們國家當(dāng)年依靠的社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)。已經(jīng)成功的建成了世界上移民難度最大的三峽。然而，當(dāng)實(shí)施了水電開發(fā)的市場(chǎng)化改革之后，我們水資源調(diào)控效益更高的虎跳峽水利樞紐的建設(shè)，卻遭遇到了巨大的困難。這里的差別就在于建水庫、管水庫的是政府，還是企業(yè)。我國當(dāng)初開發(fā)三峽時(shí)決策者就非常清楚，這么大的一個(gè)水庫靠企業(yè)不僅建設(shè)難，而且就是建設(shè)起來了也管不好。所以我國的三峽水庫實(shí)際上是相當(dāng)于國家投資（三峽建設(shè)基金），國家建設(shè)、國家管理（三峽建設(shè)委員會(huì)）。實(shí)際上，所有的特大水庫都有類似的矛盾，一個(gè)企業(yè)沒有執(zhí)法權(quán)、沒有管理權(quán)，怎么可能管好一個(gè)與周邊社會(huì)有千絲萬縷聯(lián)系的巨型大水庫。盡管沒有明確的總結(jié)過經(jīng)驗(yàn)，但事實(shí)上，我國三峽開發(fā)的成功，已經(jīng)探索出了一條市場(chǎng)化開發(fā)大型水電的成功路子。走市場(chǎng)化開發(fā)路的水電開發(fā)企業(yè)，只需要建設(shè)和管理水電站（樞紐大壩電站）就行了，為什么非要擁有整個(gè)水庫的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)？假如我們能明確的要求，特大型的水庫需要由國家（或地方政府）來建設(shè)和管理，發(fā)電企業(yè)只需要通過支付必要的水資源費(fèi)（或者投資入股）等方式來承擔(dān)相應(yīng)的成本，那么所有的移民、環(huán)保等方面的問題，就都應(yīng)該是政府的，而與企業(yè)無關(guān)了。在我國現(xiàn)行的水電開發(fā)體制下，企業(yè)開發(fā)，政府配合，當(dāng)然也不是不能做好移民工作，但總存在一個(gè)能否緊密配合的問題。一旦配合不夠好，就會(huì)出現(xiàn)很大的問題。三峽是由國家開發(fā)的，政府把移民的組織、實(shí)施和輿論宣傳都當(dāng)做自己的職責(zé)，所以，非常的成功。大渡河上的瀑布溝，是由企業(yè)開發(fā)的。各級(jí)政府雖然也非常支持、配合，但由于一些小企業(yè)主，買通了個(gè)別縣政府的官員挑撥移民阻礙開發(fā)。最后就造成了大規(guī)模的群體事件，以至于工程推遲了一兩年，也造成了巨大的損失。目前，由企業(yè)開發(fā)的水電項(xiàng)目的水庫移民，真是非常、非常的困難。他們不僅要照顧到每個(gè)移民的訴求、還要滿足各級(jí)地方政府的各種條件，同時(shí)還要應(yīng)付好國內(nèi)外各種極端組織挑撥離間、造謠中傷。所以，目前我國的大型龍頭水庫的市場(chǎng)化開發(fā)，移民問題是一個(gè)巨大的障礙。如果政府能擔(dān)任建水庫、管水庫主角，不僅水庫移民的問題容更易解決好，而且還可以把水庫移民和社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)以及當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系起來。真正實(shí)現(xiàn)受惠于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不僅僅是水庫移民，而是整個(gè)地區(qū)的所有民眾的社會(huì)公平。實(shí)際上，不管我們承認(rèn)與否，目前我國的水電開發(fā)體制，早已經(jīng)有了"給移民的補(bǔ)償越多，越加劇社會(huì)不公"的傾向。所以，要解決我國大型水庫的移民難和開發(fā)成本高的問題，需要從根本上轉(zhuǎn)變思路，由政府承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，從解決我國水安全和能源安全的大局出發(fā)，加快龍頭水庫的建設(shè)。最好直接由政府負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)和管理水庫，開發(fā)商只負(fù)責(zé)水電站樞紐的投資和建設(shè)。這樣一方面，地方政府可以在建設(shè)大水庫的同時(shí)，配合移民完成好建設(shè)新農(nóng)村和城鎮(zhèn)化的任務(wù)，另一方面，還可以在水庫建成后通過收取合理的水資源費(fèi)的方式，由受益的相關(guān)發(fā)電企業(yè)合理的分?jǐn)偝杀?。這樣我國就不會(huì)再出現(xiàn)效益越好的水資源項(xiàng)目，越得不到開發(fā)利用的怪事了。5.4、從國家層面，保障西電東送能源戰(zhàn)略的實(shí)施西電東送是根據(jù)我國的資源稟賦做出的國家戰(zhàn)略。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展依靠可再生的能源是我們國家的"必由之路"。這個(gè)"必由之路"明顯具有緊迫性和全局性的特點(diǎn)。緊迫是因?yàn)椋覀內(nèi)祟惖幕茉促Y源是有限的，最多也只能支撐我們?cè)偈褂靡?、二百年的時(shí)間。在此期間，如果我們多燒一點(diǎn)，就會(huì)給我們的后代少留一點(diǎn)。本來如果我們不去考慮后代的生存和死活，是可以把這資源枯竭的難題留給后人的，但現(xiàn)在燃燒化石能源的過量溫室氣體排放，已經(jīng)對(duì)整個(gè)人類構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。所以，國際社會(huì)一致要求我們必須從現(xiàn)在起就盡可能的減少化石能源的使用，盡可能的利用在再生的能源。"必由之路"全局性的特點(diǎn)在于，我國當(dāng)前最主要的可再生能源水電的80%都在西部，而我國主要的用電負(fù)荷都在東部。要想充分利用西部的水電，必須實(shí)施全局性的西電東送的能源戰(zhàn)略。不知道應(yīng)該算是幸運(yùn)，還是不幸，我國負(fù)責(zé)氣候談判的官員和專家們，成功的把國際社會(huì)要求我們承擔(dān)法定減排義務(wù)的要求拒之門外。以至于我們很多國人至今都還感受不到走"必由之路"的緊迫性。與此同時(shí)，一些只需要對(duì)本地當(dāng)前的發(fā)展負(fù)責(zé)地方官員，如果沒有上級(jí)明確的要求，當(dāng)然也不會(huì)主動(dòng)去考慮全局性的國家能源戰(zhàn)略。因此，西電東送的國家戰(zhàn)略實(shí)施，必須依靠中央政府來推進(jìn)。本屆政府的審批權(quán)下放地方之后，原來通過國家統(tǒng)一審批項(xiàng)目來促進(jìn)水電"西電東送"的方式已經(jīng)不復(fù)存在。在經(jīng)濟(jì)不景氣，煤價(jià)下跌的現(xiàn)實(shí)面前，各地為了拉動(dòng)本地的GDP都在積極的開建自己的燃煤電廠。在這種缺乏國家統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)的情況下，我國的云南、四川、西藏等水電資源大省，只能無奈的大量棄水并降低新建水電的開發(fā)速度。其原因很清楚，不實(shí)施西電東送，我國西部的水電資源就不能開發(fā)太快，因?yàn)榫褪情_發(fā)出來，肯定也用不了。而西電東送戰(zhàn)略的實(shí)施，又離不開國家層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、規(guī)劃。當(dāng)然，一旦我們國家接受了國際社會(huì)碳減排的法定義務(wù)，東部省份很可能會(huì)為了減少碳排放的高額付費(fèi)，主動(dòng)要求接納西部的水電。不過，即使到了那時(shí)候，我國西部的水電開發(fā)也需要有5到10年建設(shè)滯后期。因此，最明智的辦法就是，在接受強(qiáng)制減排指標(biāo)之前就做好準(zhǔn)備。堅(jiān)持實(shí)施我國西電東送的能源戰(zhàn)略，保障西部水電的開發(fā)不降速。不過，這件事情目前看來并不樂觀，只能寄希望于國家有關(guān)部門早點(diǎn)意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，并統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)西電東送的戰(zhàn)略實(shí)施，保障我國西部的水電開發(fā)不再因?yàn)槭袌?chǎng)的局限，而被迫減速。六、研究和落實(shí)支持水電發(fā)展的政策立法當(dāng)前的電力體制改革，是我國能源領(lǐng)域內(nèi)的一場(chǎng)深刻的革命。在這場(chǎng)重要的變革中，也應(yīng)該研究和落實(shí)支持水電發(fā)展的相關(guān)政策和立法，完善保障水電優(yōu)先上網(wǎng)的機(jī)制，建立市場(chǎng)與電網(wǎng)能接納、發(fā)電企業(yè)能承受、水電發(fā)展有后勁的可再生能源發(fā)展模式。我國的《可再生能源法》第二條規(guī)定"本法所稱可再生能源，是指風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等非化石能源。水力發(fā)電對(duì)本法的適用，由國務(wù)院能源主管部門規(guī)定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。"水力發(fā)電屬于可再生能源，但又不能適用《可再生能源法》。關(guān)于這一問題，筆者曾和參與該立法的人大委員們進(jìn)行過交流。立法委員會(huì)認(rèn)為，水能雖然也是可再生能源，但是，由于其開發(fā)技術(shù)已經(jīng)成熟，不像風(fēng)能、太陽能等發(fā)電技術(shù)還在探索階段，國家如果不給于財(cái)力上的支持，根本就發(fā)展不起來。所以，水電開發(fā)并不需要用可再生能源法進(jìn)行具體的調(diào)整。但同時(shí)法律已經(jīng)明確的規(guī)定，水電屬于可再生能源，發(fā)展水電完全符合可再生能源法的"第一條為了促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用，增加能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，制定本法。"的立法目的。所以，另行規(guī)定了"水力發(fā)電對(duì)本法的適用，由國務(wù)院能源主管部門規(guī)定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)"。不過，有點(diǎn)令人遺憾的是，我國的可在再生能源法已經(jīng)頒布實(shí)施了近10年，但水力發(fā)電到底該如何適用可再生能源法的具體規(guī)定？至今還沒有出來。近十年來，我國的風(fēng)電和太陽能發(fā)電都獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，然而，我國的水電發(fā)展，雖然也取得了巨大的成績(jī)，但總的來看，卻并不那么盡如人意。例如，我國"十一五"和"十二五"規(guī)劃中所制定的，對(duì)水電的實(shí)際發(fā)展影響最大的，新建水電項(xiàng)目開工的計(jì)劃，不僅都沒有完成任務(wù)，而且差距還非常之大（高達(dá)50%）。近十年來，在我國新建的水電項(xiàng)目只完成了一半的情況下，我國水電的年發(fā)電量從3000多億（千瓦時(shí)）增長(zhǎng)到了一萬億。據(jù)此我們可以估算，如果我國的"十一五"和"十二五"的新建水電發(fā)展規(guī)劃，全都如期完成，我國水電年發(fā)電量的增量，至少應(yīng)該再增加5000億左右。要知道這5000億，并不需要國家拿出任何財(cái)力的資助，而只需要有一個(gè)類似《可再生能源法》那樣真正支持水電發(fā)展的法律政策。而與此同時(shí)，在我們的可再生能源法的政策支持和引導(dǎo)下，我國風(fēng)電和太陽能發(fā)電的能力，已經(jīng)從零增長(zhǎng)到了1800億。不過這是需要我們國家每年付出幾百億，甚至是上千億電價(jià)補(bǔ)貼后換來的結(jié)