公共危機(jī)治理中的非政府組織參與機(jī)制研究

公共危機(jī)治理中的非政府組織參與機(jī)制研究

現(xiàn)在，中國(guó)處于多危機(jī)多危機(jī)的國(guó)際環(huán)境中，中國(guó)也進(jìn)入了多危機(jī)多危機(jī)的時(shí)期。面對(duì)公共危機(jī),政府在宏觀調(diào)控、資金資助以及協(xié)調(diào)組織方面雖然發(fā)揮了不可替代的作用,但是隨著我國(guó)“小政府、大社會(huì)”格局的逐步形成以及政府職能重心下移的發(fā)展趨勢(shì),單純依賴政府治理公共危機(jī)而忽視其它社會(huì)組織的功能已成為過(guò)去。如何開(kāi)發(fā)非政府組織這種制度資源,充分發(fā)揮其在公共危機(jī)治理中的作用,是迫切需要研究的課題。一、合在一起,做好應(yīng)對(duì)措施世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將“采取綜合、協(xié)調(diào)的方式,把政府、志愿者、民間機(jī)構(gòu)團(tuán)體結(jié)合在一起,做好應(yīng)對(duì)計(jì)劃、組織和安排”作為新世紀(jì)公共危機(jī)治理的重要內(nèi)容。國(guó)際上具有較高公共危機(jī)治理水平國(guó)家的啟示以及我國(guó)政府多年來(lái)取得的經(jīng)驗(yàn)都表明,加強(qiáng)社會(huì)參與對(duì)于提高政府公共危機(jī)治理能力是必不可缺的,而且具有一定的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。(一)政府與社會(huì)的民間性、中介性公共危機(jī)的社會(huì)危害性決定了公共危機(jī)治理具有公共性和慈善意義,僅僅發(fā)揮政府的作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須充分利用和最大限度地發(fā)揮非政府組織民間性、非營(yíng)利性和中介性的優(yōu)勢(shì),以彌補(bǔ)政府不足。民間性表現(xiàn)為有獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制和機(jī)構(gòu),能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任,在法律法規(guī)范圍內(nèi)政府無(wú)權(quán)干涉非政府組織的行為。非營(yíng)利性是指非政府組織提供公共服務(wù)不以追求利潤(rùn)為目的,具有很強(qiáng)的公益性。中介性是指非政府組織是政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)的聯(lián)結(jié)紐帶。它一方面向政府反映其所代表的那部分市民或社會(huì)利益集團(tuán)的利益訴求,另一方面將政府政策或決策傳達(dá)給其所代表的那部分市民或社會(huì)利益集團(tuán),起到下情上通、上情下達(dá)的作用,最終形成政府與社會(huì)的良性互動(dòng),最大程度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的安全與穩(wěn)定。非政府組織的這些基本屬性,決定了它們?cè)诠参C(jī)治理過(guò)程中能夠與政府形成互補(bǔ)。(二)其他非政府組織參與危機(jī)治理理論一是市場(chǎng)失靈理論。20世紀(jì)30年代以前,在自由放任主義經(jīng)濟(jì)理論的主導(dǎo)下,西方國(guó)家將市場(chǎng)作為資源配置的核心機(jī)制,政府只承擔(dān)具有公共性質(zhì)的社會(huì)事務(wù)管理。1929年的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)宣告了自由放任經(jīng)濟(jì)體制的破產(chǎn)。市場(chǎng)機(jī)制在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高資源配置效率方面顯示出巨大優(yōu)越性的同時(shí),也造成了分配不公、失業(yè)和市場(chǎng)壟斷等問(wèn)題,在公共事務(wù)的處理上更是無(wú)能為力。而這恰恰是非政府組織產(chǎn)生和存在的合法性前提。二是政府失靈理論。政府在糾正市場(chǎng)失靈方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。然而,由于政府行為并非永遠(yuǎn)代表公共利益,信息不完全、能力有限以及官員“尋租”等原因,政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)不可能滿足社會(huì)成員的個(gè)性化需求。這說(shuō)明政府在公共領(lǐng)域也會(huì)失靈,僅僅依靠政府無(wú)法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。這恰恰為非政府組織參與公共危機(jī)治理提供了彰顯功能的空間。三是公民社會(huì)與治理理論。公民社會(huì)理論主張建立自治、自主、自律性的社會(huì)組織,從而形成國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)良性互動(dòng)的現(xiàn)代化社會(huì)結(jié)構(gòu),268對(duì)社會(huì)進(jìn)行多中心的、自主的、合作管理的治理。治理理論主張政府與公民社會(huì)互動(dòng)達(dá)到善治。善治的本質(zhì)特征就在于政府和公民對(duì)公共生活的合作管理,是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)。15治理理論奠定了非政府組織參與公共危機(jī)治理的理論基石。(三)社會(huì)組織復(fù)合增長(zhǎng)情況20世紀(jì)90年代以后,我國(guó)非政府組織經(jīng)歷了從停滯到快速、從盲目到自覺(jué)、從感性到理性的發(fā)展過(guò)程,自主性不斷增強(qiáng)、組織化程度不斷提高、自治能力不斷提升。截至2007年底,全國(guó)共有非政府組織38.7萬(wàn)個(gè),比上年增長(zhǎng)9.3%;收入合計(jì)1343.6億元,比上年增長(zhǎng)111.3%;2007年社會(huì)組織增加值為307.6億元,比上年增長(zhǎng)173.9%,占服務(wù)業(yè)的比重為0.32%。非政府組織業(yè)務(wù)范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)境保護(hù)、法律服務(wù)、社會(huì)中介服務(wù)、工商服務(wù)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,代表著社會(huì)中不同層次、不同階層、不同團(tuán)體的利益,在關(guān)懷弱勢(shì)群體,促進(jìn)社會(huì)公平正義,提供社會(huì)服務(wù),建設(shè)社會(huì)信任體系等方面具有不可替代的功能,成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要力量。二、非全日制組織參與公共危機(jī)管理的功能和實(shí)踐發(fā)揮非政府組織在公共危機(jī)治理中的功能,有利于培養(yǎng)人們的互助精神和社會(huì)責(zé)任感,給社會(huì)帶來(lái)清新的倫理道德空氣,這已為實(shí)踐所證明。(一)非政府組織的作用公共危機(jī)治理最好的結(jié)果是將其扼殺在萌芽狀態(tài),在危機(jī)爆發(fā)之前及時(shí)消除產(chǎn)生危機(jī)的根源,既可節(jié)省社會(huì)資源又避免其破壞性。非政府組織在這方面有自己的渠道和優(yōu)勢(shì):一是非政府組織作為跨部門(mén)、跨行業(yè)的組織,有自己的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)和信息通道,可以迅速將有關(guān)公共危機(jī)信息傳播到各自的成員。二是非政府組織往往具有很強(qiáng)的專業(yè)性,這使得它們對(duì)于特定公共危機(jī)的產(chǎn)生有著更加敏銳、前瞻的洞察力,可以運(yùn)用自己的技術(shù)優(yōu)勢(shì),為社會(huì)提供公共危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè),通過(guò)民間大量的宣傳,樹(shù)立群眾的危機(jī)觀念,向政府提出政策建議和應(yīng)對(duì)措施。例如,在“非典”尚未大規(guī)模擴(kuò)散之前,國(guó)際紅十字會(huì)就已向各國(guó)紅十字會(huì)發(fā)出預(yù)警信號(hào),建議世界各國(guó)公民避免到疫區(qū)旅行。(二)豐富社會(huì)動(dòng)員的工作機(jī)制公共危機(jī)治理是一種非常態(tài)的治理方式。由于公共危機(jī)的突發(fā)性、瞬時(shí)性和緊急性,政府在常態(tài)管理中行之有效的行政動(dòng)員和政治動(dòng)員方式可能會(huì)變得不很靈驗(yàn),加上政府嚴(yán)格的層級(jí)體系或某些政治原因、價(jià)值因素,往往反應(yīng)緩慢或者沒(méi)反應(yīng)。與之相反,非政府組織沒(méi)有龐雜的行政體系和組織機(jī)構(gòu),可以通過(guò)靈活多樣的工作機(jī)制及時(shí)開(kāi)展社會(huì)動(dòng)員,對(duì)公共危機(jī)快速做出反應(yīng),實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源和社會(huì)力量最快和最大的整合。在實(shí)踐中,非政府組織可以廣泛動(dòng)員政府財(cái)政體系之外的社會(huì)公益資源向危機(jī)受害者提供援助,有效彌補(bǔ)政府的資源短缺。2008年初的雨雪冰凍災(zāi)害中,包括各級(jí)紅十字會(huì)和各地慈善協(xié)會(huì)在內(nèi)的非政府組織共接收各界捐贈(zèng)款物達(dá)6.09億元,占總捐贈(zèng)額的26.8%。汶川地震發(fā)生后,國(guó)內(nèi)各類非政府組織發(fā)起總動(dòng)員,截止到2008年6月21日12時(shí),全國(guó)共接收海內(nèi)外各界社會(huì)捐贈(zèng)款物共計(jì)467.4億元,實(shí)際到帳款物454.32億元。(三)新增1.9%的人口公共危機(jī)救治階段結(jié)束后即進(jìn)入恢復(fù)階段,在這一階段,非政府組織主要是輔助政府進(jìn)行危機(jī)后的重建工作,恢復(fù)和穩(wěn)定社會(huì)秩序。1991年,華東大水災(zāi)后人口外流、乞討現(xiàn)象急劇增加。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),這一時(shí)期新增外流及乞討人員達(dá)千萬(wàn)人以上。29如果當(dāng)時(shí)能動(dòng)員各種力量包括非政府組織如“中華慈善總會(huì)”、“紅十字會(huì)”、“希望工程”等公益組織救災(zāi),后果就不至于那么嚴(yán)重。另?yè)?jù)調(diào)查,唐山大地震后有14.9%的人在看到地震的慘狀后產(chǎn)生不想活下去的念頭,17.5%的人萌生離家出走的想法,許多人產(chǎn)生對(duì)社會(huì)非常消極的情緒。之后的實(shí)踐證明,非政府組織在心理治療等方面發(fā)揮了非常積極的作用。三、國(guó)家機(jī)構(gòu)參與公共危機(jī)管理的現(xiàn)實(shí)困難盡管非政府組織參與公共危機(jī)治理具有重要的價(jià)值,但由于受到現(xiàn)實(shí)的多種因素影響,其功能的發(fā)揮和社會(huì)實(shí)效受到一定的限制。(一)政府公共決策中政府表達(dá)意見(jiàn),政府的公共決策,政府的公共決策受我國(guó)傳統(tǒng)政治文化影響,長(zhǎng)期以來(lái)政府已經(jīng)習(xí)慣于自上而下地發(fā)號(hào)施令,非政府組織很少有和政府平等對(duì)話的機(jī)會(huì),在政府公共決策中向政府表達(dá)意見(jiàn)、為謀取社會(huì)共同利益而施展和貢獻(xiàn)自己才能的空間則更加有限。傳統(tǒng)公共危機(jī)治理模式,是一種由國(guó)家對(duì)非政府組織的單向控制,治理決策和實(shí)施過(guò)程是一個(gè)支配與被支配的過(guò)程,政府居高臨下,非政府組織被當(dāng)作政策對(duì)象,只能被動(dòng)接受既定的制度安排。(二)完善我國(guó)公共危機(jī)治理的法律體系,確立對(duì)參與公共危機(jī)治理、參與公共危機(jī)治理、參與的法律規(guī)定非政府組織參與公共危機(jī)治理的權(quán)利和途徑必須以法律的形式加以確定,使它們的參與作為政府公共危機(jī)治理過(guò)程中一個(gè)必不可少的步驟得到保證,而不致成為一種可有可無(wú)的隨意性的安排。當(dāng)前我國(guó)關(guān)于公共危機(jī)治理的法律體系正處于建立和完善的初始階段,在已有的關(guān)于危機(jī)治理的法律文件中,尚缺少比較明確的關(guān)于肯定和支持非政府組織參與公共危機(jī)治理、以及參與的職責(zé)、途徑方面的規(guī)定。非政府組織參與法制化的滯后,使得非政府組織的參與不被政府決策機(jī)構(gòu)所重視,其參與愿望時(shí)常得不到滿足。(三)織物理性不多非政府組織參與公共危機(jī)治理的組織基礎(chǔ)是指非政府組織能獨(dú)立、有序、有效地在公共危機(jī)治理中發(fā)揮功能和作用。目前從總體而言,參與公共危機(jī)治理的非政府組織數(shù)量不多。一些專業(yè)性非政府組織大多是官辦社會(huì)團(tuán)體,行政色彩過(guò)濃,缺乏非政府組織固有的靈活性與創(chuàng)新性,談不上能完全自由、合法地協(xié)助政府參與公共危機(jī)治理。據(jù)調(diào)查,黨政干部在非政府組織的兼職比例,浙江全省平均為51.18%,杭州則高達(dá)92.55%。政府部門(mén)對(duì)非政府組織的自然壟斷和行業(yè)分割,使非政府組織不僅沿襲了政府行政管理的工作作風(fēng),有些變相地成為政府職能部門(mén)的附屬品和創(chuàng)收實(shí)體,這完全與非政府組織的獨(dú)立性、自治性特點(diǎn)相違背。(四)教育和安全技能的培養(yǎng)和訓(xùn)練不重視一是人才匱乏。參與公共危機(jī)治理,除了責(zé)任心以外,還要涉及較多的專業(yè)技術(shù)知識(shí)。能否吸納更多的高素質(zhì)人才是實(shí)現(xiàn)非政府組織創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。目前非政府組織的人才匱乏是一個(gè)普遍的現(xiàn)象,不僅表現(xiàn)為人力不足,更主要表現(xiàn)在專職人員缺乏專業(yè)知識(shí)和技術(shù),尤其是缺乏創(chuàng)新的觀念和能力。這與政府對(duì)非政府組織從業(yè)人員危機(jī)意識(shí)的教育和安全技能的培養(yǎng)和訓(xùn)練不重視有很大關(guān)系。二是經(jīng)費(fèi)短缺。經(jīng)費(fèi)不足是世界非政府組織發(fā)展中面臨的主要問(wèn)題之一,我國(guó)非政府組織的情況更甚。即使在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海省份,非政府組織的經(jīng)費(fèi)也難以維持正?；顒?dòng)。此外,由于我國(guó)對(duì)企業(yè)捐助社會(huì)公益事業(yè)減稅政策力度不夠,使非政府組織很難獲得社會(huì)的捐贈(zèng)。2002年,我國(guó)非政府組織年支出占GDP的比重不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方福利國(guó)家,也低于巴西、秘魯這樣的發(fā)展中國(guó)家。這些國(guó)家非政府組織年支出占GDP的比重都在1%以上,而我國(guó)非政府組織年支出占GDP的比重只有0.46%。三是志愿失靈。非政府組織的志愿失靈是指組織偏離所奉行的社會(huì)公益宗旨,片面地以功利主義為取向的信念、行為給社會(huì)公眾和社會(huì)管理所帶來(lái)的負(fù)效應(yīng),其主要表現(xiàn)為慈善特殊主義和慈善組織家長(zhǎng)式作風(fēng)。前者指非政府組織所服務(wù)的對(duì)象是某些特定的社會(huì)群體,結(jié)果一部分群體可以享受到完善的服務(wù),而另外一些往往最需要幫助的群體利益卻被忽視了并由此導(dǎo)致資源浪費(fèi);后者指非政府組織內(nèi)部決策過(guò)程的非民主化和非透明化。48四、多元共治—推進(jìn)非政府組織參與公共危機(jī)治理的路徑選擇公共危機(jī)治理具有非常明顯的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性,屬于典型的公共產(chǎn)品,是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)的社會(huì)公共工程,必須發(fā)揮以非政府組織為主體的社會(huì)力量,推進(jìn)公共危機(jī)的多元共治,形成合力,最終實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)。(一)建立健全非政府組織參與公共危機(jī)治理的制度規(guī)范非政府組織參與公共危機(jī)治理,謀求與政府組織的平等合作,必須借助法律體系和制度設(shè)計(jì)來(lái)明確各自的治理邊界。首先,要以立法形式界定危機(jī)狀態(tài)下各治理主體的權(quán)力與職責(zé)。通過(guò)制定《危機(jī)管理法》,規(guī)范公共危機(jī)治理的程序和辦法,使非政府組織的參與權(quán)落到實(shí)處;加緊制定與完善《結(jié)社法》、《行業(yè)協(xié)會(huì)法》、《社會(huì)團(tuán)體管理法》、《民辦非企業(yè)單位管理法》、《基金會(huì)管理法》等,建立和完善對(duì)非政府組織依法監(jiān)督和管理的長(zhǎng)效機(jī)制,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)非政府組織參與公共危機(jī)治理的有效規(guī)范和指引的目的。其次,以有效的補(bǔ)償激勵(lì)保障機(jī)制來(lái)增強(qiáng)非政府組織的競(jìng)爭(zhēng)性和可持續(xù)發(fā)展能力。非政府組織參與治理公共危機(jī)的支出成本應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?人員傷亡應(yīng)當(dāng)?shù)玫綋嵝簟榇?應(yīng)設(shè)立療養(yǎng)扶助金、休養(yǎng)扶助金、殘廢扶助金、喪葬扶助金等制度,為非政府組織的高效運(yùn)作奠定良好的制度基礎(chǔ)。(二)明確非政府組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建協(xié)調(diào)化的社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制首先,政府應(yīng)加快實(shí)現(xiàn)由全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變。明確政府與非政府組織的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、扶持與被扶持的關(guān)系,改革現(xiàn)行的非政府組織管理制度,由控制型轉(zhuǎn)向培育服務(wù)型,尊重并培養(yǎng)非政府組織的主體意識(shí),促進(jìn)其發(fā)展成為一個(gè)理性、合作、成熟的社會(huì)公共領(lǐng)域,成為民主政治的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。具體而言,在登記政策上降低非政府組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),在稅收上積極給予扶持和幫助,在資金募集途徑和方式上提供安全可靠的后勤保障。其次,政府應(yīng)設(shè)立與非政府組織及時(shí)溝通的專門(mén)渠道。政府要主動(dòng)尋求與非政府組織建立聯(lián)合治理公共危機(jī)的工作機(jī)制,非政府組織也要積極地探尋與政府協(xié)作的途徑,填補(bǔ)政府傳統(tǒng)治理中出現(xiàn)的真空,主動(dòng)回應(yīng)公共服務(wù)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型。政府安排非政府組織的代表參加應(yīng)急決策機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),在應(yīng)急機(jī)構(gòu)中指定專門(mén)人員負(fù)責(zé)與非政府組織進(jìn)行溝通。再次,政府與非政府組織在治理公共危機(jī)中應(yīng)互相監(jiān)督。一方面非政府組織參與監(jiān)督和制約政府的不法辦事行為,解決政府失靈問(wèn)題;另一方面,政府通過(guò)建立非政府組織章程審核制度,規(guī)范章程,幫助非政府組織建立和健全內(nèi)部管理制度,實(shí)現(xiàn)非政府組織自我管理、自我監(jiān)督、自我發(fā)展解決志愿失靈問(wèn)題。(三)研究建立科學(xué)的社會(huì)管理體制,規(guī)范志愿者的管理和服務(wù)能力首先,要提高社會(huì)公信度。非政府組織能夠參與公共危機(jī)治理發(fā)揮作用,關(guān)鍵在于公眾相信。為此,非政府組織應(yīng)時(shí)刻注意自身形象,提高社會(huì)公信度,克服志愿失靈現(xiàn)象。一是要強(qiáng)化法人觀念,真正以獨(dú)立的人