2023美國全球基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略

美國全球基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略執(zhí)行摘要未來15年，預(yù)計(jì)世界各地將建設(shè)越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施，由此引發(fā)的變化未會(huì)進(jìn)一步加速。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，特別是在交通、能源、信息和通信技術(shù)（ICT）和水利行業(yè)，長期以來一直被認(rèn)為是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的支柱。未來，包括第五代無線網(wǎng)絡(luò)（5G）、遙感和其他先進(jìn)技術(shù)在內(nèi)的新興數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施將尤為重要。隨著基礎(chǔ)設(shè)施變革，基礎(chǔ)設(shè)施推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、連接的地區(qū)以及支撐的全球共同利益也將隨之改變。這一大趨勢(shì)及伴隨而來的巨大利益使美國無力阻擋，且意義重大不可忽視。如今，基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)成為比以往任何時(shí)候都要重要的一個(gè)戰(zhàn)略問題。中國的“一帶一路”倡議（BRI）可以說是21世紀(jì)以來最重要且最具野心的戰(zhàn)略倡議。這種倡議能夠帶來全球性利益并在商業(yè)、發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則、軍事與情報(bào)、聯(lián)盟、領(lǐng)導(dǎo)力等許多方面對(duì)美國利益產(chǎn)生根本性影響。CSIS中心成立了全球基礎(chǔ)設(shè)施工作組，就美國應(yīng)如何處理世界基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

問題達(dá)成了兩黨共識(shí)并提出具有可行性的的政策建議。在本報(bào)告中詳細(xì)介紹了7個(gè)具體政策建議，即明確全球愿景、與盟友和伙伴合作、提升和引領(lǐng)數(shù)字領(lǐng)域、推動(dòng)世界走向可持續(xù)的未來、推動(dòng)私營部門融資、建設(shè)合作伙伴的能力、加強(qiáng)美國政府的專業(yè)知識(shí)和協(xié)調(diào)性。重塑世界的機(jī)會(huì)史上最大的基礎(chǔ)設(shè)施熱潮正在進(jìn)行中。在未來15年內(nèi)，預(yù)計(jì)全球?qū)⒔ㄔO(shè)更多基礎(chǔ)設(shè)施。到2040年，將需要94萬億美元的全球基礎(chǔ)設(shè)施投資，以應(yīng)對(duì)大規(guī)模的人口、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)變化。完工后，這些項(xiàng)目將以前所未有的速度承載更多人員、能源、數(shù)據(jù)和創(chuàng)意。例如，到2050年，新鋪設(shè)道路將達(dá)到1550萬英里，可以環(huán)繞全球600多圈。這種全球性建設(shè)將對(duì)世界各國的經(jīng)濟(jì)、安全和環(huán)境福祉產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，其中也包括美國。美國需要一種能夠?yàn)樯鲜瞿繕?biāo)作出有效貢獻(xiàn)，并能在一個(gè)真正重塑的世界中推進(jìn)自身利益的戰(zhàn)略。從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)到形成全球網(wǎng)絡(luò)，世界是否以及如何滿足其基礎(chǔ)設(shè)施需求將產(chǎn)生廣泛的影響?；A(chǔ)設(shè)施被公認(rèn)為經(jīng)濟(jì)的支柱，也是經(jīng)濟(jì)增長的核心。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，將全球GDP中額外的1%用于基礎(chǔ)設(shè)施，將使全球GDP增加2%，發(fā)展中國家GDP增長近7%。基礎(chǔ)設(shè)施還可以幫助各國利用貿(mào)易、金融、人員和數(shù)據(jù)的全球流動(dòng)并從中受益。與全球流動(dòng)聯(lián)系更多的國家和聯(lián)系更少的國家相比，能夠?qū)崿F(xiàn)40%的流動(dòng)增長?；谏鲜鲈颍A(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和其他發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵工具。考慮世界日益增長的能源需求。根據(jù)國際能源署（IEA）的預(yù)測(cè)，到2040年，能源需求將增長25%，每年需要在新能源供應(yīng)上投資2萬億美元以上。據(jù)估計(jì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的成本只會(huì)增加15%，但需要將大部分支出重新分配到低碳燃料來源中。這一挑戰(zhàn)在亞洲表現(xiàn)得最為明顯，在同一時(shí)期，亞洲將占天然氣需求增長的一半，占風(fēng)能和太陽能需求增長的60%，占石油需求增長的80%空氣和水污染以及減少溫室氣體排放的能力。技術(shù)正在改變基礎(chǔ)設(shè)施的本質(zhì)。道路、管道和其他傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施越來越多地將數(shù)字化因素融入到的設(shè)計(jì)、施工和

運(yùn)營流程中。新興和先進(jìn)技術(shù)，如云計(jì)算，遙感和人工智能也被部署到“智慧城市”中。新型交通工具，從超級(jí)高鐵（Hyperloop）到自動(dòng)駕駛汽車將進(jìn)一步普及。光纖電纜和無線網(wǎng)絡(luò)正在重塑通信、商業(yè)和安全。盡管目前還沒有推出大規(guī)模5G網(wǎng)絡(luò)，但據(jù)行業(yè)估計(jì)，到2024年將有15多億人訂閱5G網(wǎng)絡(luò)。各國政策制定者競相追趕這一變化的步伐，應(yīng)對(duì)由此引發(fā)的挑戰(zhàn)，如數(shù)據(jù)安全性和隱私。盡管人們普遍認(rèn)同增加基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要性，但仍存在兩個(gè)缺口。第一個(gè)是數(shù)量缺口：世界基礎(chǔ)設(shè)施投資需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了全球目前滿足這些需求的能力。據(jù)亞洲開發(fā)銀行（ADB）稱，僅亞洲發(fā)展中國家每年就需要1.7萬億美元維持增長和適應(yīng)氣候變化，但該地區(qū)每年的投資不到9000億美元。允許這種差距持續(xù)下去，意味著犧牲增長和其他積極影響，包括更高的生產(chǎn)率和更好的醫(yī)療保障，而這些都需要基礎(chǔ)設(shè)施投資。許多國際計(jì)劃已經(jīng)意識(shí)到這種風(fēng)險(xiǎn)，因此近年來紛紛將基礎(chǔ)設(shè)施作為優(yōu)先事項(xiàng)，包括世界銀行全球基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通聯(lián)盟、二十國集團(tuán)全球基礎(chǔ)設(shè)施中心、亞投行等。第二個(gè)是質(zhì)量缺口。并非所有道路、發(fā)電廠或光纖電纜都是在相同的情況下建設(shè)的。項(xiàng)目篩選、建設(shè)和運(yùn)營中存在多種實(shí)踐與標(biāo)準(zhǔn)。有些項(xiàng)目在構(gòu)建時(shí)考慮了長期維護(hù)和運(yùn)營成本，而有些項(xiàng)目則隱藏或推遲了這些成本。由于融資方式和采購方法不同，項(xiàng)目對(duì)競爭的開放程度、為當(dāng)?shù)毓咎峁┑膮⑴c機(jī)會(huì)以及技術(shù)和專門知識(shí)轉(zhuǎn)讓的需求可能有所不同。由于基礎(chǔ)設(shè)施可以持續(xù)幾十年，不同的社會(huì)和環(huán)境保障措施可能產(chǎn)生長期影響。無實(shí)際用途的橋梁或其他出于政治考慮而非商業(yè)基礎(chǔ)的項(xiàng)目根本不應(yīng)該建設(shè)。如果基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施得不好，因此損失的價(jià)值將大于創(chuàng)造的價(jià)值。美國近幾十年對(duì)這一領(lǐng)域有所疏忽，但已開始完善其基礎(chǔ)設(shè)施。上世紀(jì)70年代，美國的對(duì)外援助開始從大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中轉(zhuǎn)移出來。1973年國會(huì)通過“新方向”法案，加速了從提供貸款到提供贈(zèng)款，從側(cè)重于提供大型資本項(xiàng)目到提供技術(shù)援助的轉(zhuǎn)變。許多多邊開發(fā)銀行也出現(xiàn)了這種轉(zhuǎn)變，部分原因是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家批評(píng)項(xiàng)目貸款的做法，此外非政府組織提倡更多地關(guān)注社會(huì)和環(huán)境因素。在經(jīng)歷了數(shù)十年的下滑之后，基礎(chǔ)設(shè)施在多邊開發(fā)銀行總投資中所占的比例在本世紀(jì)初開始上升。美國支持外國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主要途徑是加入多邊開發(fā)銀行。多邊開發(fā)銀

行擁有經(jīng)驗(yàn)豐富的員工、匯集的資源，并且可以將任何單獨(dú)捐助方承擔(dān)的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)降至最低。重新關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施具有很大前景，美國有幾個(gè)優(yōu)勢(shì)可以利用：創(chuàng)新企業(yè)、技術(shù)專長、法治、豐富而廉價(jià)的能源、雄厚的私人資本、合作伙伴和盟友網(wǎng)絡(luò)，以及在多邊機(jī)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。此外，美國的伙伴和盟友目前承諾加強(qiáng)努力，調(diào)集更多資源。新出現(xiàn)的重要群體可以為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供更多選擇，同時(shí)為基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量建立健全的國際原則。利害關(guān)系：美國的利益美國的各種利益都處于緊要關(guān)頭，包括商業(yè)、經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益。美國的合作伙伴和盟友在很大程度上共享這些利益，協(xié)調(diào)一致地追求這些利益將為全球發(fā)展和商業(yè)成功帶來諸多好處。例如，進(jìn)一步制定健全的基礎(chǔ)設(shè)施原則將有助于創(chuàng)造環(huán)境提高美國競爭力，并能夠?yàn)槿蚱惹行枰目沙掷m(xù)和對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的全球基礎(chǔ)設(shè)施作出最大貢獻(xiàn)。盡管對(duì)單獨(dú)商業(yè)機(jī)會(huì)的競爭往往十分激烈，但將全球基礎(chǔ)設(shè)施需求視為零和博弈是不對(duì)的。商業(yè)利益美國對(duì)外國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的商業(yè)利益涉及方方面面，從美國承包商、能源生產(chǎn)商和供應(yīng)商，到技術(shù)開發(fā)商、服務(wù)提供商和投資者。近幾十年來，作為外國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主要承包商，美國聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的主導(dǎo)地位有所下降。根據(jù)近期的全球頂級(jí)國際承包商收入排名，前十名中沒有美國承包商，前二十名中只有兩家美國承包商。該份排名由歐洲和中國公司主導(dǎo)，這些公司都受益于大型、運(yùn)營良好的進(jìn)出口銀行。然而，對(duì)于美國公司來說，這是一個(gè)在全球基礎(chǔ)設(shè)施熱潮中銷售產(chǎn)品的機(jī)會(huì)?；裟犴f爾、卡特彼勒以及其他為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供零部件和工具的美國公司在全球范圍內(nèi)依然活躍。例如，通用電氣的電力技術(shù)已在180多個(gè)國家應(yīng)用，并用于生產(chǎn)世界上三分之一的電力。這些公司能夠提供先進(jìn)技術(shù)和可靠產(chǎn)品。另一個(gè)競爭優(yōu)勢(shì)是，美國公司通常愿意為其產(chǎn)品提供設(shè)備操作和維護(hù)培訓(xùn)。清潔能源技術(shù)、設(shè)備和服務(wù)是美國工業(yè)的另一個(gè)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，許多發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體是可再生能源項(xiàng)目的主要市場。美國公司在提供設(shè)計(jì)、交付和運(yùn)營大型項(xiàng)目服務(wù)方面具有很強(qiáng)的競爭力。例如，美國公司在大型項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和測(cè)試方面開創(chuàng)新方法，還利用先進(jìn)軟件，在實(shí)際

建設(shè)前進(jìn)行故障排除。這種做法具有明顯優(yōu)勢(shì)，不僅節(jié)省了時(shí)間和成本，安全記錄也更好。美國在提供相關(guān)專業(yè)服務(wù)特別是構(gòu)建復(fù)雜交易時(shí)所需的金融、法律和咨詢服務(wù)方面處于世界領(lǐng)先地位。此外，在管理和運(yùn)營大型資產(chǎn)方面的專業(yè)化是美國的另一個(gè)強(qiáng)項(xiàng)，提供了海外商業(yè)機(jī)會(huì)?？紤]到這些優(yōu)勢(shì)，如果外國基礎(chǔ)設(shè)施市場的競爭開放、公平，美國公司可以有很好表現(xiàn)。然而，目前美國公司經(jīng)常處于經(jīng)濟(jì)和外交上的劣勢(shì)。在美國之外，許多世界知名的大建筑公司得益于政府的直接補(bǔ)貼和運(yùn)營良好的出口銀行。外國公司不僅能夠得到持久的高層外交支持，而且這種支持往往比美國的商業(yè)外交協(xié)調(diào)得更好。如果有多家美國公司參與競爭，美國外交官將被禁止支持單一的美國公司（“挑選贏家”），因?yàn)檫@要服從目標(biāo)國家的決策。雖然這種做法是出于好意，但許多美國競爭對(duì)手都會(huì)指定單一的公司，以簡化目標(biāo)國家的決策。美國投資者還將從基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供的長期回報(bào)中獲益。私人投資者一直在增加基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，在2018年提出了創(chuàng)紀(jì)錄的850億美元的全球基礎(chǔ)設(shè)施目標(biāo)。但這只是冰山一角：全球機(jī)構(gòu)投資者，如養(yǎng)老基金、共同基金、保險(xiǎn)公司和其他國家財(cái)富基金等管理的資金近100萬億美元。其中只有不到1%的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這表明，適度增加投資可以顯著提高投資的可用性，使私營部門和受援國都受益。經(jīng)濟(jì)利益除了更直接的商業(yè)利益，美國還具有一系列更廣泛的中長期經(jīng)濟(jì)利益：促進(jìn)可持續(xù)和包容性發(fā)展；制定標(biāo)準(zhǔn)，以確保高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施并且美國公司能夠在反映美國價(jià)值觀的同時(shí)公平競爭；維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施影響的主要全球體系的穩(wěn)定、有效和最佳性能。在交付基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)如果存在矛盾的模式，美國傾向于支持可持續(xù)和具有包容性的方法?；A(chǔ)設(shè)施被廣泛認(rèn)為是所有發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要方面。隨著時(shí)間推移，更好的全球基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的積極影響將重新回到美國。隨著收入水平的提高和全球中產(chǎn)階級(jí)人口的增加，這些努力也將擴(kuò)大美國商品和服務(wù)的未來市場。如果美國在市場發(fā)展中發(fā)揮積極作用，那么市場將更加健康，并以更大的開放程度迎接美國的出口。美國在基礎(chǔ)設(shè)施方面的領(lǐng)導(dǎo)力有助于促進(jìn)新興經(jīng)濟(jì)體的可持續(xù)增長。預(yù)計(jì)未來幾年，新興經(jīng)濟(jì)體將占據(jù)更大份額的全

球經(jīng)濟(jì)。據(jù)匯豐銀行估計(jì)，新興市場在過去10年約占全球增長的一半，到2030年將占全球增長的70%左右，并占據(jù)全球GDP的一半。維持這種增長需要滿足基本的基礎(chǔ)設(shè)施要求，與此同時(shí)平衡其他優(yōu)先事項(xiàng)。盡管基礎(chǔ)設(shè)施具有許多潛在的好處，但并不是發(fā)展的“萬金油”，對(duì)低質(zhì)量項(xiàng)目的過度投資可能會(huì)擠掉其他重要的優(yōu)先項(xiàng)目，包括醫(yī)療和教育。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）的數(shù)據(jù)，新興和中等收入經(jīng)濟(jì)體的公共債務(wù)接近GDP的50%，凸顯了對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行仔細(xì)評(píng)估，制定審慎財(cái)政政策的必要。美國也希望促進(jìn)高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如果規(guī)劃不當(dāng)，基礎(chǔ)設(shè)施可能導(dǎo)致環(huán)境惡化，如森林砍伐、污染和洪水。建設(shè)或運(yùn)營不善的項(xiàng)目可能助長腐敗，使弱勢(shì)群體流離失所，并造成生命損失。例如，根據(jù)世界銀行的一項(xiàng)研究，沒有投資道路安全的國家，包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)和運(yùn)營的所有階段，在24年內(nèi)人均GDP增長可能會(huì)下降7%至22%。利用當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力、轉(zhuǎn)讓知識(shí)和專門人才、不濫用資源的項(xiàng)目則可以促進(jìn)更好的長期發(fā)展成果。引領(lǐng)現(xiàn)今基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的各國將塑造未來的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并刺激創(chuàng)新。從歷史上看，美國制定標(biāo)準(zhǔn)的方式是通過貿(mào)易和投資協(xié)議實(shí)現(xiàn)。這些工具仍然適用于制定自上而下式的標(biāo)準(zhǔn)，而基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為自下而上地制定標(biāo)準(zhǔn)提供了途徑。目前關(guān)于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的選擇，比如采用哪種5G網(wǎng)絡(luò)，所帶來的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了現(xiàn)有的直接技術(shù)，將影響更廣泛的相關(guān)技術(shù)，塑造更廣泛的“生態(tài)系統(tǒng)”。一旦采用，技術(shù)方法和設(shè)備的選擇往往難以改變，即使出現(xiàn)更實(shí)用或更先進(jìn)的技術(shù)時(shí)也無法進(jìn)行更改。除了標(biāo)準(zhǔn)之外，美國公司在這些市場的積極參與也可以刺激創(chuàng)新，歸根結(jié)底，決定競爭優(yōu)勢(shì)的是創(chuàng)新（及其商業(yè)化使用）。換句話說，對(duì)外國競爭對(duì)手讓步意味著放棄美國主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施市場創(chuàng)新的前景。硬基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目甚至可能成為塑造“軟”基礎(chǔ)設(shè)施的工具。例如，2018年7月，中國成立了兩個(gè)國際法庭處理“一帶一路”爭端。據(jù)估計(jì)，這種爭端并不少見，幾乎每三個(gè)合資建設(shè)企業(yè)中就會(huì)出現(xiàn)一起爭端。紐約、倫敦、香港和新加坡都設(shè)有歷史悠久且聲譽(yù)極高的國際仲裁機(jī)構(gòu)，在處理這些問題上具有更深入的經(jīng)驗(yàn)。但中國在其項(xiàng)目協(xié)議中加入了要求適用于可能受政治力量左右的中國法庭的條款，并借此推進(jìn)反映中方偏好的規(guī)則。這些做法以及在爭議領(lǐng)土的建設(shè)將削弱國際法和受援國的權(quán)利。

美國在維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施影響的主要全球體系的穩(wěn)定和有效運(yùn)營方面也存在利益。到本世紀(jì)中葉，世界人口將增長到98億，因此需要大量新基礎(chǔ)設(shè)施，以避免瓶頸，保持人口、金融、能源、數(shù)據(jù)和思想的流動(dòng)。全球的運(yùn)輸功能依賴于這些投資。以自由市場、不斷擴(kuò)大的貿(mào)易格局和貿(mào)易量以及透明度為基礎(chǔ)的全球能源體系是美國的另一項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)利益。這些原則對(duì)于維持能源貿(mào)易、投資和獲取資源至關(guān)重要，因此可以促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)增長。美國從主要能源進(jìn)口國轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚴秃吞烊粴馍a(chǎn)國和出口國，美國抵制資源民族主義的誘惑，并在世界各地將能源作為一種外交武器。例如，美國液化天然氣的出口不僅促進(jìn)了國內(nèi)的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長，而且促進(jìn)了液化天然氣供應(yīng)商的來源多樣化，鼓勵(lì)了更高的市場流動(dòng)性，并且有助于發(fā)展能夠促進(jìn)能源安全的液化天然氣市場。基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)擴(kuò)大互聯(lián)網(wǎng)接入，保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)自由、開放和基本功能也至關(guān)重要。近年來，全球互聯(lián)互通取得長足進(jìn)展，但全球仍有近一半人口仍然無法上網(wǎng)。這一半的世界如何連接起來，將影響到哪些制度和規(guī)則成為主導(dǎo)。并非所有國家都支持維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)的自由、開放，或在保護(hù)隱私的同時(shí)負(fù)責(zé)任地跨境共享數(shù)據(jù)。保護(hù)數(shù)據(jù)的自由交換需要在制定全球標(biāo)準(zhǔn)和重大投資方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)和電信聯(lián)盟的數(shù)據(jù)，連接下一個(gè)15億人口將耗資4500億美元。那么由誰提供這些基礎(chǔ)設(shè)施及如何提供這些基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)美國來說意義重大。戰(zhàn)略利益美國的外交、情報(bào)和軍事利益都受到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的影響。這些都是首要利益但并不完全是國防利益。美國利益面臨的最大挑戰(zhàn)是防止競爭對(duì)手利用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在較弱的國家建立依賴關(guān)系，這不僅損害了這些國家的利益，也損害了美國的利益和安全。雖然大多數(shù)項(xiàng)目本身并不具有戰(zhàn)略重要性，但也有一些特殊的情況，比如港口、管道、通信網(wǎng)絡(luò)和其他需要更嚴(yán)格審查的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。競爭對(duì)手也可以通過一系列項(xiàng)目積累影響力，增強(qiáng)其金融杠桿，或者通過所有權(quán)和運(yùn)營增加進(jìn)入戰(zhàn)略領(lǐng)域的機(jī)會(huì)。從外交角度來說，美國的利益在于確?；A(chǔ)設(shè)施不被用于削弱或分裂其伙伴和盟友，或賄賂他們支持不利于美國利益的立場。最近的例子包括，中國承諾幫助希臘和匈牙利建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施并進(jìn)行其他投

資后，這兩個(gè)國家阻止歐盟反對(duì)中國在南海的領(lǐng)土主張。然而，大多數(shù)國家不希望過度依賴于任何單一的貸款方，這種心態(tài)為美國提供了參與的機(jī)會(huì)。連通的基礎(chǔ)設(shè)施可以被強(qiáng)制使用，而且許多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都具有雙重用途。例如，俄羅斯非常愿意出于政治目的切斷天然氣供應(yīng)。作為非法吞并克里米亞的一個(gè)舉措，俄羅斯在克里米亞修建了一座橋梁，可以用于商業(yè)或軍事活動(dòng)。區(qū)分商業(yè)驅(qū)動(dòng)和戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)的項(xiàng)目并不容易。許多對(duì)于商業(yè)船只來說具有吸引力的港口特征——深水港、與大陸的緊密聯(lián)系、充足的飲用水和燃料供應(yīng)——對(duì)于軍事行動(dòng)來說也很重要。這種固有的雙重用途挑戰(zhàn)，不論是出于進(jìn)攻還是防御目的，迫使美國仔細(xì)考慮其在基礎(chǔ)設(shè)施參與方面的劣勢(shì)和機(jī)會(huì)。除了預(yù)防和減少戰(zhàn)略成本以外，美國的利益還在于將基礎(chǔ)設(shè)施作為實(shí)現(xiàn)長期戰(zhàn)略目標(biāo)的積極工具。當(dāng)然，基礎(chǔ)設(shè)施和影響力之間的聯(lián)系很復(fù)雜，商業(yè)上的成功不能夠保證短期內(nèi)一定會(huì)取得積極的政治成果。新聯(lián)系在本質(zhì)上具有顛覆性，往往會(huì)帶來意想不到的結(jié)果。但從長遠(yuǎn)來看，美國將從鼓勵(lì)具有良好商業(yè)成果的項(xiàng)目中獲益。美國應(yīng)該強(qiáng)調(diào)采用低質(zhì)量方法建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)，將性能作為最終的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。能夠兌現(xiàn)承諾的項(xiàng)目與追求可疑目標(biāo)的項(xiàng)目形成強(qiáng)烈對(duì)比。確保其他國家相信美國是可靠、值得信賴的伙伴具有長期的戰(zhàn)略意義。建議美國優(yōu)先事項(xiàng)的戰(zhàn)略框架本章提出了一個(gè)由三部分組成的框架，用于確定美國的優(yōu)先事項(xiàng)并有效部署美國力量。通過對(duì)中國“一帶一路”建設(shè)和美國在全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的能力進(jìn)行評(píng)估形成這一框架，要點(diǎn)總結(jié)如下。“一帶一路”的吸引力：融資能力和速度中國“一帶一路”建設(shè)取得的初步政治成果具有一定的借鑒意義。越來越多的國家加入“一帶一路”倡議，反映出了發(fā)展中國家的意愿和抱負(fù)。許多國家變得越來越富有，利益也從滿足人類的基本需求發(fā)展到能源、電力、貿(mào)易和投資等問題。中國通過提供大量政府資助、雙邊合作以及承諾迅速交付項(xiàng)目獲取這些國家的利益。“一帶一路”倡議之所以能夠取得大范圍成功是因?yàn)橹袊敢獬袚?dān)其他投資者不愿意承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，無論合法與否。在很多情況下，對(duì)于發(fā)展中國家來說，中

國的提議并不是最佳的，但卻是唯一的選擇?！耙粠б宦贰钡娘L(fēng)險(xiǎn)：無保障的依賴中國的做法存在很大風(fēng)險(xiǎn)。速度往往是決定中國是否愿意開展項(xiàng)目的原因，并且中國不會(huì)進(jìn)行充分的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境評(píng)估。將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步推遲到項(xiàng)目周期內(nèi)，而不是預(yù)先緩解會(huì)增加出現(xiàn)不利結(jié)果的可能性，并掩蓋項(xiàng)目的實(shí)際成本。中國愿意提供投資的前提往往是要求使用中國企業(yè)和工人，這導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)受益很少。中國的金融業(yè)缺乏透明度，助長了腐敗，同時(shí)模糊了動(dòng)機(jī)和可持續(xù)性。這些不足之處顯而易見，主要體現(xiàn)是“一帶一路”倡議面臨的政治阻力越來越大。美國的優(yōu)勢(shì)：充滿活力的私營部門、合作伙伴和盟友網(wǎng)絡(luò)美國的優(yōu)勢(shì)在于擁有充滿活力的私營部門和由伙伴和盟友組成的全球網(wǎng)絡(luò)。美國公司具有創(chuàng)新精神，掌握先進(jìn)技術(shù)，通常會(huì)為當(dāng)?shù)貑T工提供能力建設(shè)服務(wù)。除了以提供可靠的產(chǎn)品和服務(wù)著稱，美國公司還遵守法治并帶來了最佳實(shí)踐。美國的私人資本雄厚。美國還擁有無與倫比的合作伙伴和盟友網(wǎng)絡(luò)，其中許多伙伴和盟友已經(jīng)深入?yún)⑴c到全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，并在相關(guān)多邊機(jī)構(gòu)中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用。美國的弱勢(shì)需要戰(zhàn)略選擇：財(cái)政限制和設(shè)定優(yōu)先事項(xiàng)成功還取決于美國能夠認(rèn)識(shí)到局限性?？紤]到財(cái)政和政治方面的限制，美國可用于外國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共資源比一些合作伙伴和競爭對(duì)手要少，因此，確定優(yōu)先事項(xiàng)更加重要。此外，美國的利益集中在某些領(lǐng)域和地區(qū)。為了作出戰(zhàn)略選擇，美國決策者應(yīng)該采用一個(gè)由三部分組成的框架，認(rèn)識(shí)到制約因素并利用美國的優(yōu)勢(shì)：確定對(duì)美國利益至關(guān)重要的項(xiàng)目。美國政府應(yīng)該編制一份全球基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目清單，并進(jìn)行內(nèi)部評(píng)估，以確定對(duì)美國經(jīng)濟(jì)和安全利益至關(guān)重要的項(xiàng)目?？紤]到國家安全和經(jīng)濟(jì)利益，美國不能允許中國主導(dǎo)某些類型的基礎(chǔ)設(shè)施（如數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施）和某些地理區(qū)域（如美洲和歐洲），更不用說壟斷。向優(yōu)先領(lǐng)域調(diào)集資源。通過評(píng)估及與美國伙伴和盟友密切協(xié)調(diào)，將美國公共和私營部門的資源調(diào)集到關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施類型和地理區(qū)域。公共資金應(yīng)該被作為一種力量倍增器，融入而不是擠掉私人投資。如果沒有其他辦法來滿足緊迫的基礎(chǔ)設(shè)施需求，各國將面臨一個(gè)棘手的選擇，

要么建設(shè)低質(zhì)量的項(xiàng)目，要么什么都沒有。符合美國利益的做法是與伙伴和盟友努力提供這樣一種選擇，通過建設(shè)高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生一種全球經(jīng)濟(jì)，既能夠帶來短期的商業(yè)利益，又能夠提供長期的經(jīng)濟(jì)和安全利益（即一個(gè)更加穩(wěn)定、發(fā)達(dá)、和平的世界，不會(huì)威脅到美國的安全與繁榮）。鼓勵(lì)不會(huì)對(duì)美國利益構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目。在不那么重要的領(lǐng)域，如果中國的基礎(chǔ)設(shè)施符合透明度、財(cái)政責(zé)任、可持續(xù)性、彈性和社會(huì)責(zé)任等高標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)對(duì)此表示歡迎。盡管為時(shí)尚早，但中國已經(jīng)通過亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）展示出在滿足全球標(biāo)準(zhǔn)方面的興趣。中國國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國其他主要基礎(chǔ)設(shè)施貸款機(jī)構(gòu)也應(yīng)效仿著名國際金融與發(fā)展機(jī)構(gòu)的有效做法。美國應(yīng)對(duì)全球基礎(chǔ)設(shè)施挑戰(zhàn)戰(zhàn)略的七個(gè)要素明確全球愿景-美國應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施的全球愿景出發(fā)，統(tǒng)一并改進(jìn)其在基礎(chǔ)設(shè)施方面的努力。美國政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)在世界各地開展具有價(jià)值的工作，包括“自由和開放的印度太平洋地區(qū)”戰(zhàn)略，“電力非洲”旗艦項(xiàng)目，以及最近在拉丁美洲推出的“美洲增長”（AmericaCrece）等項(xiàng)目。這些努力具有許多相同的目標(biāo)，如果將它們結(jié)合起來將產(chǎn)生更加引人注目的效果。遵循自由、開放、彈性原則，美國將制定全球基礎(chǔ)設(shè)施的積極愿景。具體實(shí)施步驟與伙伴、盟友和其他各方合作，制定一套指導(dǎo)全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的原則。由美國總統(tǒng)或副總統(tǒng)在主要經(jīng)濟(jì)論壇上發(fā)表講話時(shí)宣布這些原則，明確表示這是一種合作和經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的方式，而不是以美國為中心或具有政治動(dòng)機(jī)，目標(biāo)是使發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體受益。領(lǐng)導(dǎo)確保原則被采用或得到主要國際機(jī)構(gòu)和組織認(rèn)可的努力。宣傳低質(zhì)量方法的短/長期風(fēng)險(xiǎn)和成本。與盟友和伙伴合作-美國在世界各地?fù)碛忻擞押秃献骰锇榻M成的網(wǎng)絡(luò)，為全球基礎(chǔ)設(shè)施帶來多樣化的優(yōu)勢(shì)，具體包括額外的投資、技術(shù)專業(yè)人才、語言技能和文化聯(lián)系。有許多雙邊、區(qū)域和機(jī)構(gòu)合作的機(jī)會(huì)，特別是通過世界銀行和其他多邊開發(fā)銀行、七國集團(tuán)、二十國集團(tuán)、亞太經(jīng)合組織和其他機(jī)構(gòu)。不同的利益和政策使一些合作伙伴更適合在特定領(lǐng)域開展合作。例如，世界銀行不為石油和天然氣

開發(fā)提供支持，但美國可以與日本和澳大利亞等其他伙伴合作，在東南亞等重點(diǎn)地區(qū)支持這些目標(biāo)。美國應(yīng)該成為一個(gè)力量倍增器，特別是在美國伙伴和盟友深入的地區(qū)。具體實(shí)施步驟在國土安全部確定和保護(hù)國外關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行聯(lián)合評(píng)估，并為高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目建立早期預(yù)警系統(tǒng)。建立用于保護(hù)戰(zhàn)略利益的聯(lián)合基礎(chǔ)設(shè)施基金。通過延伸和改進(jìn)七國集團(tuán)、二十國集團(tuán)、亞太經(jīng)合組織和其他論壇的協(xié)議領(lǐng)域，加強(qiáng)并擴(kuò)大對(duì)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施原則的支持。在未來12個(gè)月內(nèi)，在每個(gè)框架下推出一個(gè)示范項(xiàng)目，從而實(shí)施與澳大利亞和日本的雙邊和三方諒解備忘錄。提升和引領(lǐng)數(shù)字領(lǐng)域-美國優(yōu)勢(shì)和利益在數(shù)字領(lǐng)域的重疊尤為明顯，數(shù)字領(lǐng)域不僅包括如光纖電纜和5G網(wǎng)絡(luò)等傳統(tǒng)ICT基礎(chǔ)設(shè)施，還包括新型傳感器和數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)的應(yīng)用方面，如“智慧城市”中的應(yīng)用。在支持?jǐn)?shù)據(jù)共享的技術(shù)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則方面存在激烈競爭。美國不能允許其他國家壟斷全球數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施或單方面決定管理數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則。美國在這一領(lǐng)域存在獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。美國公司在許多關(guān)鍵技術(shù)方面都處于世界領(lǐng)先地位，要保持這種優(yōu)勢(shì)，不僅需要在國內(nèi)研發(fā)上投資，還需要打開外國市場。另一個(gè)優(yōu)勢(shì)是，ICT基礎(chǔ)設(shè)施的成本通常低于交通和其他行業(yè)，而且與能源基礎(chǔ)設(shè)施一樣，由于可以提供更多收回投資的途徑對(duì)私營部門更具吸引力。具體實(shí)施步驟增加美國聯(lián)邦政府對(duì)新興數(shù)字技術(shù)的研發(fā)資金投入，如下一代電信、人工智能和量子計(jì)算，特別是基礎(chǔ)研究。這些資金可以用于購買和啟用美國能源部國家實(shí)驗(yàn)室的國家人工智能試驗(yàn)臺(tái)和共享量子計(jì)算資產(chǎn)，或者通過美國政府與私人或大學(xué)實(shí)驗(yàn)室的合作。通過與盟友合作，為5G開發(fā)通用的技術(shù)和安全標(biāo)準(zhǔn)，確保5G網(wǎng)絡(luò)的安全?？梢酝ㄟ^在“五眼”聯(lián)盟的基礎(chǔ)上建立機(jī)制，擴(kuò)大志同道合國家之間的參與來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。通過制定激勵(lì)措施，支持私營部門的努力，擴(kuò)大美國在國際機(jī)構(gòu)中制定5G標(biāo)準(zhǔn)的參與度，并與歐洲和亞洲盟友合作，共同對(duì)抗中國主導(dǎo)并使5G標(biāo)準(zhǔn)過

程政治化的努力。在“瓦森納協(xié)定”等多邊機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立并擴(kuò)大現(xiàn)有的信息共享機(jī)制和共同標(biāo)準(zhǔn)，以審查關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和先進(jìn)技術(shù)方面的外國投資及技術(shù)轉(zhuǎn)讓。在合作伙伴和盟友之間建立共識(shí)，使信息和通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施成為世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和其他多邊開發(fā)銀行的優(yōu)先事項(xiàng)，特別是促進(jìn)私人投資進(jìn)入這一領(lǐng)域。納入對(duì)未來貿(mào)易協(xié)定中數(shù)據(jù)本地化和跨境數(shù)據(jù)流等問題的約束性規(guī)則，包括關(guān)于電子商務(wù)的廣泛多邊協(xié)議。擴(kuò)大美國“數(shù)字專員”計(jì)劃，幫助美國企業(yè)增加出口，應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的挑戰(zhàn)，并將其擴(kuò)展到所有存在美國商業(yè)服務(wù)的市場。推動(dòng)世界走向可持續(xù)的未來-美國優(yōu)先發(fā)展能源基礎(chǔ)設(shè)施，將促進(jìn)美國和東道國的能源安全，鞏固國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，支持強(qiáng)有力的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，并通過減少顆粒物污染和溫室氣體排放，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)做出貢獻(xiàn)。這些目標(biāo)都可以通過政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持來推進(jìn)，使燃燒更清潔的天然氣成為可能，反過來又使廉價(jià)、可靠、更清潔的發(fā)電和先進(jìn)制造業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)成為可能。具體實(shí)施步驟將“電力非洲”擴(kuò)大到所有發(fā)展中國家?？梢苑謨蓚€(gè)階段完成：首先擴(kuò)展到整個(gè)印度太平洋地區(qū)，然后是全球。美國每年的投資大約為9億美元，這將是減少全球能源貧困的一項(xiàng)重大而有價(jià)值的投資，與美國的其他標(biāo)志性援助項(xiàng)目（如“未來糧食保障”）相當(dāng)，成本只相當(dāng)于“總統(tǒng)防治艾滋病緊急救援計(jì)劃”的一小部分。提高能源及電力技術(shù)和監(jiān)管專家的咨詢能力，考慮通過USDFC為能源基礎(chǔ)設(shè)施融資。擴(kuò)大與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的能源數(shù)據(jù)交換，包括提供與資源增加相適應(yīng)的能力建設(shè)援助（例如EIA預(yù)算）。繼續(xù)與經(jīng)合組織內(nèi)志同道合的國家在能源和燃料供應(yīng)政策方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，并敦促非經(jīng)合組織國家政府（例如中國）在利用公共資金供應(yīng)出口煤炭燃燒技術(shù)方面遵守與經(jīng)合組織國家政府相同的標(biāo)準(zhǔn)。推動(dòng)私營部門融資-要滿足發(fā)展中國家日益增長的基礎(chǔ)設(shè)施需求，需要數(shù)萬億美元的公共和私人融資。發(fā)展中國家將需要超越外國援助和官方發(fā)展援助（ODA）的范疇，為滿足這些需求尋找

新的資金來源。在全球范圍內(nèi)，養(yǎng)老基金、共同基金、保險(xiǎn)公司和主權(quán)財(cái)富基金等機(jī)構(gòu)投資者管理著近100萬億美元的資金，其中用于基礎(chǔ)設(shè)施的不到1%。發(fā)展中國家可以通過稅收行政改革（非洲的稅收收入已經(jīng)達(dá)到約5000億美元）增加國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施資源，填補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施融資方面的缺口，但再多的國內(nèi)資源調(diào)動(dòng)都不足以滿足需求?；A(chǔ)設(shè)施投資的大部分增長需要由發(fā)展金融機(jī)構(gòu)（DFI）、多邊開發(fā)銀行、私營部門投資者、養(yǎng)老基金和主權(quán)財(cái)富基金提供融資。具體實(shí)施步驟鼓勵(lì)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)和多邊開發(fā)銀行利用贈(zèng)款為項(xiàng)目提供損失擔(dān)保，并在損失超過預(yù)定數(shù)額時(shí)償還投資者。創(chuàng)建一個(gè)關(guān)鍵全球基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通基金，重點(diǎn)關(guān)注ICT（尤其是5G和其他數(shù)字網(wǎng)絡(luò)）、交通（尤其是港口和機(jī)場）、電力和能源。USDFC將與多邊開發(fā)銀行和其他志同道合的雙邊發(fā)展金融機(jī)構(gòu)一起領(lǐng)導(dǎo)這項(xiàng)工作，這些機(jī)構(gòu)將采取鼓勵(lì)商業(yè)銀行、養(yǎng)老金和股票基金加入，并提供額外的融資和項(xiàng)目發(fā)展援助的措施。將USDFC的2億美元投入貨幣外匯基金（TCX），展本地資本市場。該基金通過提供金融工具，特別是互換和長期合約，允許投資者向借款人提供以本幣計(jì)價(jià)的融資。將該基金的規(guī)模擴(kuò)大一倍，有助于減少公私合營和類似的融資項(xiàng)目中私營部門贊助者的長期外匯風(fēng)險(xiǎn)。這將吸引來自美國盟友、合作伙伴和大多數(shù)多邊開發(fā)銀行的額外出資。要求USDFC在未來五年內(nèi)為發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目籌集500億美元的美國養(yǎng)老基金投資。USDFC全新的股權(quán)投資權(quán)力將擴(kuò)大機(jī)構(gòu)的“光環(huán)”效應(yīng)，吸引新資金投資者來源。批準(zhǔn)進(jìn)出口銀行新總裁和董事會(huì)人選。目前，進(jìn)出口銀行每筆交易最多只能融資1000萬美元，在董事會(huì)成立之前，400億美元的交易將被凍結(jié)。解決進(jìn)出口銀行董事會(huì)法定人數(shù)不足，并重新授權(quán)一家規(guī)模更大、更可靠的出口信貸機(jī)構(gòu)，也將有助于恢復(fù)進(jìn)出口銀行在吸引私人資本方面的光環(huán)效應(yīng)。為世界銀行全球基礎(chǔ)設(shè)施（GIF）項(xiàng)目提供資金，該項(xiàng)目幫助受援國開展項(xiàng)目融資、規(guī)劃、準(zhǔn)備和組織工作。截至2019年，該項(xiàng)目已收到約8400萬美元的資本出資?？紤]到GIF對(duì)外部私人資本流動(dòng)的變革性影響，美