從稅收改革的趨勢看城市土地管理從稅改趨勢看城市土地管理

從稅收改革的趨勢看城市土地管理從稅改趨勢看城市土地管理

作為貨幣社會的支柱，我們非常重視與各種企業(yè)家的定期接觸。與企業(yè)家的對話非常重要，了解到企業(yè)家在想什么、干什么、有什么建議，對于宏觀調控和金融改革有至關重要的作用。從稅收改革出發(fā)，討論城市土地管理模式及其對宏觀調控、融資結構的影響，這是一部分企業(yè)家比較關注的問題。十六屆三中全會關于稅收制度改革方面有一些新的提法。一是將來逐步推行增值稅的轉型，將“增值稅由生產型改為消費型，將設備投資納入增值稅抵扣范圍”；二是個人所得稅要向綜合化發(fā)展，要“改進個人所得稅，實行綜合和分類相結合的個人所得稅制”；三是在適當時機選擇試點實行物業(yè)稅，“實施城鎮(zhèn)建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應取消有關收費”。物業(yè)稅就是過去所說的財產稅(PropertyTax)，也稱房地產稅，這是個翻譯上的選擇問題。稅制改革總的精神是“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”。采用財產稅改革土地配置城市土地管理有兩種不同的模式。一種是土地批租模式。城市政府當然希望土地能夠賣出好價錢，這樣也有條件改善公共服務和城市基礎設施。另一種模式對土地的供應量和交易基本不設限，但使用的土地要定期進行評估，在評估價格的基礎上征收財產稅。在第二種模式下，土地的初始購置價格比較低，但以后每年都要繳納一定的財產稅。對城市政府而言，就可以以這些財產稅帶來的現(xiàn)金流為擔保發(fā)行市政債券，市政債券為城市基礎設施建設提供一種有效的融資方式。此外，實行財產稅，有利于土地資源配置的優(yōu)化。如果城市對某些區(qū)域加大了投入，基礎設施得到了加強，比如修了公路、地鐵，遠郊區(qū)成為衛(wèi)星城等等，就提升了這些區(qū)域土地的評估價格，相應地會帶來財產稅提高，而財產稅的提高會使租用者、所有者考慮是繼續(xù)使用這塊土地還是換個地方，因此，促進土地資源更好地配置，絕大多數(shù)成熟市場都已經(jīng)采取這種財產稅的做法；而亞洲個別地方，包括香港，不是這樣。世界銀行在這方面作了大量的研究。研究結果表明：大量發(fā)展中國家成功地采用了財產稅的做法。因此，十六屆三中全會關于物業(yè)稅的表述意味著一個相當重大的體制探索?？陀^上存在資產泡沫兩種城市土地管理模式的選擇會對宏觀政策產生重大影響。在土地批租模式下，不管是否進行拍賣，土地的供應量是有限的，對土地的初始價格有很大影響，如果供應量把握失當而把初始價格搞高了，可能會引起資產泡沫。這是宏觀經(jīng)濟政策非常擔心的問題。另一方面，土地批租制度會影響地方政府的行為方式。任何一個地方政府財政都爭取自求平衡，地方政府是否有主力稅種來獲得收入是非常關鍵的問題。財產稅能較好地與地方政府職能相匹配；如果沒有財產稅這個稅種，地方政府就會過分注重其他稅種，甚至產生行為偏差。在中國，地方政府會過分依賴于增值稅的分享。那么，為了開辟稅源，地方政府就會傾向于發(fā)展加工業(yè)，導致大家都搶著上汽車、鋼鐵等項目，有可能造成扭曲。反之，如果財產稅成為城市政府的主力稅種，就使政府注重基礎設施、環(huán)境和投資條件，也有利于理順中央和地方的事權關系，對宏觀調控會有重要的影響。資本市場融資實行財產稅制度對融資模式也會有影響，比如剛才提到的市政債券。發(fā)行市政債券是為了加強市政基礎設施，但市政基礎設施是公共產品，往往收費有困難。然而，由于市政基礎設施建設提高了整個城市土地的價值，就可以設計出用未來財產稅增長帶來的現(xiàn)金流為擔保發(fā)行市政債券的資本市場融資模式，同時，又應引入評級公司進行債券評級，加大透明度和公眾監(jiān)督，這對城市發(fā)展是一種比較有效、規(guī)范的融資方式。否則，城市基礎設施建設要么靠批租土地收費，要么靠吸引投資。多種分析表明，選擇不同的模式對房地產價格有重大影響。批租制是初始一次性把地價全部打入，財產稅則是低價購置，以后逐步征收，有一點像存量和流量的差異。由于城市是動態(tài)發(fā)展的，致使兩種模式區(qū)別很大，對房地產的價格指數(shù)也就影響很大了。開發(fā)項目的風險無論是城市設施還是房地產都有價格風險，中央的有關政策也強調要警惕“泡沫”，避免銀行貸款推動“泡沫”并事后變?yōu)椴涣假Y產。一些人批評銀行對房地產貸款增長過快，特別是開發(fā)商貸款，承擔了過大的風險。但應看到，這些貸款大多都以土地作抵押品，銀行對開發(fā)項目放貸的風險并不大，用銀行的術語說是作好質押的。而背后隱藏的風險還是要歸結為土地管理模式。土地的價格往往是初始的批租價格，人們認為這個價格是合理的，但這是限制供應量下形成的價格，而不是真正的供求平衡價格，以這種定價方式，如果土地批租價格存在“泡沫”，銀行就會面臨抵押品價值不足的風險。這方面，日本的教訓是慘痛的，香港房地產價格劇烈回調也值得我們關注。有人提議要商業(yè)銀行嚴格審查土地和房地產項目的審批程序和各項文件以減少風險；也有人說，讓商業(yè)銀行去履行政策性的檢查職能不一定合適，即便定了一個非常清晰的檢查規(guī)程，商業(yè)銀行似乎可以依規(guī)程大致去做，但也不容易做好。從商業(yè)銀行的角度出發(fā)，它所面臨的風險應主要從抵押品的價值和風險來判斷，而不在于審查行政行為的程序。也可能程序是對的，但價格卻是錯的。從財產稅制度轉變?yōu)槌鞘型恋禺a稅上個世紀80年代中期，在經(jīng)濟體制改革的論證過程中，已經(jīng)較為深入系統(tǒng)地設計了財產稅制度，并且認為中國城市發(fā)展需要用這樣一套土地管理模式及相應的稅制。后來出現(xiàn)了一些變化，上個世紀90年代土地批租模式順勢流行起來，又為此設計了土地增值稅的稅種，這個增值稅不是VAT(ValueAddedTax)，它來源于臺灣，英文是LandIncrementTax。香港的制度則是財政靠批租土地的收入，后來靠不住了?？赡芡侵袊?，語言相通，臺灣和香港經(jīng)驗傳得快。當時，有些人想當然地認為，既然香港實行這種制度，英國肯定也實行這種制度，但出乎意料，英國完全不同，那里是比較完善的財產稅模式。中國實行的城市土地管理模式帶來了“圈地”的積極性。當前，中央非常關心亂占地、亂圈開發(fā)區(qū)的問題。一些土地被征的農民得到的補償偏低，變成沒土地、沒工作又沒社會保障的群體。當然，也有相反的案例，如臺北郊區(qū)的農民就變得非常富有，甚至政治上都有很大影響力，這是土地價格過高造成的?？傊鶎萌腥珪岢龅奈飿I(yè)稅有