績效管理理論研究的新進(jìn)展

績效管理理論研究的新進(jìn)展

改革開放30周年之際，中國學(xué)術(shù)界開始關(guān)注、反思和期待學(xué)科發(fā)展。政府績效管理是一個新的研究領(lǐng)域,但業(yè)已走過了15年的研究歷程。溫家寶總理2008年3月在十一屆人大一次會議上作的政府工作報告中提出推行“政府績效管理制度”,標(biāo)志著績效管理研究得到了肯定并產(chǎn)生了積極影響,同時也賦予了研究者更大的責(zé)任。因此,對我國政府績效管理研究進(jìn)行系統(tǒng)的回顧與反思,具有重要的理論和實踐意義。本文圍繞三個方面對十多年來我國政府績效管理研究的發(fā)展歷程及其重要成果做了系統(tǒng)綜述:新研究領(lǐng)域的開拓、發(fā)展階段與特征;績效管理基本理論的研究;我國績效管理與評估實踐的研究。在此基礎(chǔ)上,從研究思路和方法的角度,對績效管理研究的未來努力方向提出幾點看法和建議。一、行政效能提升的相關(guān)技術(shù)自20世紀(jì)80年代初行政管理學(xué)恢復(fù)重建以來,行政效率和效能一直是學(xué)科研究的重要主題,提升行政效能的相關(guān)技術(shù)如目標(biāo)管理、績效考評等也受到普遍關(guān)注。但現(xiàn)代意義上的政府績效管理研究,可以說起始于90年代中期,迄今為止大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段(藍(lán)志勇、胡稅根,2007)。(一)從績效評估到政府績效管理有關(guān)研究是從績效評估開始的。20世紀(jì)90年代初期,我國學(xué)界已經(jīng)使用了“績效評估”的概念,但對它的理解等同于雇員個人的績效考評(盧文超、梁小秋,1993;周禮智,1991)。1994年,中國行政管理學(xué)會左然編譯了英國學(xué)者大衛(wèi)·伯寧翰的《英國地方政府中運(yùn)用績效評估尺度的觀察》和約翰·鮑恩的《評估中央政府的工作績效》兩篇短文,標(biāo)志著以組織為對象的政府績效評估進(jìn)入了我國學(xué)者的視野(大衛(wèi)·伯寧翰,1994;約翰·鮑恩,1994)。1995年,周志忍在《新視野》上發(fā)表了《公共組織績效評估:英國的實踐及其對我們的啟示》一文,對英國政府績效評估的實施背景及其特征、績效指標(biāo)設(shè)計、評估的三大E內(nèi)容框架、績效評估在管理中的作用等作了概括性介紹,同時概括了我國評估活動存在的主要缺陷,提出:借鑒英國和其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗,探討建立適合我國情況的組織績效評估理論框架、方法論體系及操作程序,從而使績效評估規(guī)范化、系統(tǒng)化、制度化、科學(xué)化,已經(jīng)成為我國學(xué)者管理現(xiàn)代化的迫切要求。(周志忍,1995)這一時期,國內(nèi)的相關(guān)研究從績效評估擴(kuò)展到了績效管理。1998年,在《中國政府形象戰(zhàn)略》一書中,周志忍依據(jù)國際相關(guān)研究文獻(xiàn),從三種意義上對政府“績效管理”做了界定:作為一個系統(tǒng)工程、作為一個過程、作為人力資源開發(fā)的手段。隨后,他集中于績效管理過程和績效評估,對相關(guān)理論、機(jī)制、技術(shù)和發(fā)達(dá)國家的實踐作了系統(tǒng)的論述(周志忍,1998)?？梢钥闯?這一時期的探索從績效評估開始逐步擴(kuò)展到政府績效管理,研究內(nèi)容涉及到績效管理的基本理論、運(yùn)行機(jī)制、操作技術(shù)和國際實踐等諸多方面。但總體看,研究者數(shù)量有限,其研究沒有引起行政管理學(xué)界和政府官員的普遍重視1。(二)關(guān)于績效評估的研究進(jìn)入新世紀(jì)以后,政府績效評估在國內(nèi)逐漸引起關(guān)注,相關(guān)研究有了一定拓展。從CNKI論文數(shù)量看,這一時期政府績效評估的學(xué)術(shù)關(guān)注度明顯上升(見圖1)。這一時期的相關(guān)研究主要集中在四個方面:(1)績效評估基礎(chǔ)理論的研究。這包括績效評估內(nèi)涵、特性、作用等的基礎(chǔ)性研究,也包括政府實施績效評估的指導(dǎo)思想或?qū)嵤├砟畹难芯?。(2)西方國家政府績效評估的系統(tǒng)介紹和研究?？冃гu估的國別研究如杜鋼建(2000)對英國、母天學(xué)(2001)對美國實踐的考察,對發(fā)達(dá)國家績效評估的系統(tǒng)研究包括中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組、陳振明等對英國、美國、澳大利亞、新西蘭等國的綜合考察研究(陳振明,2003;劉旭濤,2003;中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組,2003)。(3)我國政府績效評估活動的評價研究。中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組把相關(guān)實踐劃分為三種類型,并提出我國建立機(jī)關(guān)工作效率標(biāo)準(zhǔn)體系的基本原則及設(shè)想(中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組,2003);蔣容、顏如春等人關(guān)注實踐中存在的問題,包括理論和實踐研究不足、規(guī)范化程度不足、績效指標(biāo)體系權(quán)重設(shè)置不合理、評價主體單一等(蔣容,2003;顏如春,2003);李燕凌、徐雙敏等人從可行性角度探討績效評估面臨的主要障礙(李燕凌,2002;徐雙敏,2003)。(4)我國政府績效評估制度設(shè)計的初步探索。張璋(2000)進(jìn)行了政府績效評估的“元設(shè)計研究”,將現(xiàn)實中的元設(shè)計概括為兩種模式:理性設(shè)計模式與社會互動設(shè)計模式,在比較分析的基礎(chǔ)上,他提出發(fā)展綜合的元設(shè)計哲學(xué)。譚功榮(2001)則從行政環(huán)境、行政職能、行政體制、行政執(zhí)行、行政人員、行政效率等六個方面,對構(gòu)建行政管理現(xiàn)代化指標(biāo)系統(tǒng)做了嘗試性探討?？梢钥闯?除劉旭濤(2003)的《政府績效管理:制度、戰(zhàn)略與方法》少量成果之外,這一時期的研究重點是政府績效評估。隨著學(xué)術(shù)關(guān)注度和研究隊伍的擴(kuò)大,對績效評估的研究涉及諸多方面,呈現(xiàn)出系統(tǒng)化的發(fā)展趨勢。(三)加強(qiáng)績效管理研究國內(nèi)對政府績效評估的學(xué)術(shù)關(guān)注度2003年明顯上升,把2004年作為第三階段的開端主要基于兩點考慮:第一,2004年國務(wù)院文件中首次使用了“績效評估”概念,標(biāo)志著這一概念得到官方和社會認(rèn)可;第二,黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人提出貫徹落實“科學(xué)發(fā)展觀”需要樹立“正確政績觀”,提出了構(gòu)建“服務(wù)型政府”的目標(biāo),不僅為相關(guān)研究注入活力,而且確定了努力方向?？冃Ч芾沓蔀楣补芾韺W(xué)的熱門領(lǐng)域,研究隊伍急劇壯大,研究成果特別是專著大量涌現(xiàn)3。研究的系統(tǒng)化主要表現(xiàn)在三個方面:首先,研究重點從績效評估擴(kuò)展到績效管理,關(guān)注績效評估與戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計劃、績效監(jiān)測、績效信息利用的結(jié)合,從而形成系統(tǒng)的績效管理過程;第二,績效管理研究的分支領(lǐng)域相繼出現(xiàn),如彭國甫(2005a)對地方政府公共事業(yè)管理績效評價的研究,國家社會科學(xué)基金項目組(2005)對南京地稅系統(tǒng)績效管理的實證研究,安秀梅(2005)對公共支出項目績效評價的研究,鄧國勝(2008)對事業(yè)單位績效評估的研究;第三,績效管理研究呈現(xiàn)出多重視角,如付亞和、許玉林(2004)從人力資源管理角度對績效管理的研究,馬國賢(2005)從公共財政角度對績效管理的研究,鄧國勝(2006)從群眾評議角度對政府績效評估的研究。2006年9月,全國績效管理研究會成立,既是我國績效管理研究的重大事件,又是領(lǐng)域研究的新起點。研究的細(xì)化即具體到專門主題進(jìn)行較為深入的研究。具體如:卓越、陳國權(quán)等人對績效評估的主體構(gòu)建及其理論依據(jù)的研究(陳國權(quán),2005;卓越,2004a);吳月等人對績效評估中公民角色和公民參與的研究(吳月,2007;周志忍,2008);馬振清等人對績效評估動因的研究(馬振清、馬運(yùn)鵬,2005);包國憲(2005)對地方政府績效評價中“三權(quán)”(管理權(quán)、組織權(quán)、評級權(quán))的來源、歸屬和具體內(nèi)容的研究;彭國甫對地方政府績效評估的基本程序、信息保真制度、結(jié)果運(yùn)用制度等問題的研究(彭國甫,2004)?？冃Ч芾硌芯康膭?chuàng)新,主要表現(xiàn)為立足我國國情,關(guān)注政府新目標(biāo)模式(如服務(wù)型政府、責(zé)任政府、學(xué)習(xí)型政府)和發(fā)展戰(zhàn)略與績效管理關(guān)系的研究,構(gòu)建具有中國特色的績效管理體系的理論框架與操作工具的研究等,呈現(xiàn)出構(gòu)建我國特色的績效管理體系的發(fā)展勢頭。(四)績效管理與政府決策政府績效管理是一個新的研究領(lǐng)域,同時具有操作性、應(yīng)用性強(qiáng)的特點。因此,與行政管理學(xué)的其他分支領(lǐng)域不同,國內(nèi)對績效管理的研究呈現(xiàn)出兩個明顯的特色。第一,學(xué)術(shù)研究與政府決策的積極互動。一方面,學(xué)術(shù)界引進(jìn)績效管理,相關(guān)研究引起政府高層關(guān)注,并在中央決策中逐步得到反映。2003年1月27日,時任國務(wù)委員、國務(wù)院秘書長王忠禹同志對中國行政管理學(xué)會的效率標(biāo)準(zhǔn)報告作出批示:“政府實施績效管理是一件非常有意義的工作?！埲耸虏筷P(guān)注此事?！边@是政府高層領(lǐng)導(dǎo)第一次使用“績效管理”概念。2004年國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中指出:“要積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎懲辦法”?！翱冃гu估”概念第一次出現(xiàn)在中央政府官方文件中,但范圍限于行政執(zhí)法。2005年,國務(wù)院在《2005年工作要點》中指出“探索建立科學(xué)的政府績效評估體系和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系”,績效評估從行政執(zhí)法擴(kuò)展到各級政府的全面工作。隨后的幾年中,國務(wù)院開始推進(jìn)政府績效評估工作。2008年3月,溫家寶總理在十一屆人大一次會議上作的政府工作報告中提出要推行“政府績效管理制度”,績效評估由此成為績效管理的一個組成部分。學(xué)術(shù)研究與政府決策積極互動的另一表現(xiàn)是,相關(guān)學(xué)術(shù)研究緊緊圍繞中央的施政理念和發(fā)展戰(zhàn)略,把績效管理作為構(gòu)建服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府的有效工具,推進(jìn)其普遍實施和科學(xué)化,從而發(fā)揮學(xué)術(shù)研究的服務(wù)功能。政府績效管理研究的第二個特色是學(xué)術(shù)研究與實踐的緊密結(jié)合。一方面,研究者以倡議者、首席專家、項目承擔(dān)者等身份,參與了各級地方政府績效管理和評估的設(shè)計、推行以及改進(jìn)完善工作,有的則以第三方身份,獨(dú)立承擔(dān)政府績效評估任務(wù);另一方面,研究者致力于我國相關(guān)實踐的系統(tǒng)總結(jié)、評價和審視,以發(fā)揮理論對實踐的指導(dǎo)作用(詳細(xì)討論可見本文第三部分)。二、國內(nèi)外研究文獻(xiàn)的綜述和其他新的研究領(lǐng)域一樣,績效管理涉及龐雜的概念和理論體系,國際學(xué)術(shù)界在許多方面尚未形成共識。因此,綜合梳理國內(nèi)外研究文獻(xiàn),科學(xué)界定相關(guān)的概念,立足國情構(gòu)建具有中國的特色的理論,成了研究者的重要任務(wù)。鑒于涉及的內(nèi)容過于龐雜,除績效管理這一核心概念之外,本部分不討論一般概念和理論的研究,而是側(cè)重于那些針對國情且反映出一定特色的理論研究主題及其成果。(一)績效管理的內(nèi)涵劉旭濤、胡稅根等人對政府績效管理做了廣義界定。在國內(nèi)第一本政府績效管理的專著中,劉旭濤(2003)強(qiáng)調(diào)績效管理不是一個單一工具,而是一種觀念和系統(tǒng):“作為一種觀念,績效管理整合了新公共管理和政府再造運(yùn)動中的多種思想和理念,并構(gòu)建出自身的制度基礎(chǔ)和先決條件。作為一種系統(tǒng),績效管理框架必須從戰(zhàn)略規(guī)劃角度,將各種管理資源系統(tǒng)有效整合,形成多重價值和多維角度的綜合性績效評估體系?！焙惛?2005)指出,績效管理是“公共部門主動吸納企業(yè)績效管理的經(jīng)驗和方法,引入了市場競爭機(jī)制、強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向、提高公共服務(wù)質(zhì)量等新思路和新方法”。付亞和、許玉林把績效管理界定為“管理員工績效的系統(tǒng)”,即“組織對一個人關(guān)于其工作成績以及他的發(fā)展?jié)摿Φ脑u估和獎懲”(付亞和、許玉林,2004)。馬國賢從公共財政角度界定績效管理,視之為“由財政效率原則以及相應(yīng)的方法論構(gòu)成的公共支出管理制度”(馬國賢,2005)。周志忍從三種意義上界定績效管理概念:(1)作為系統(tǒng)工程,績效管理是為實現(xiàn)所期望的結(jié)果而實施的由一系列管理機(jī)制和技術(shù)構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng),包括績效管理過程、組織績效評估、項目評估、質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理、業(yè)務(wù)流程重塑等。(2)作為一個過程,績效管理是由戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計劃、持續(xù)性績效管理、績效報告和信息利用等環(huán)節(jié)構(gòu)成的動態(tài)過程。(3)作為人力資源開發(fā)手段,績效管理是圍繞組織績效提高這一目標(biāo)而實施的人力資源管理的原則和技術(shù)。他認(rèn)為“系統(tǒng)工程”和“動態(tài)過程”是當(dāng)前界定績效管理的兩種主導(dǎo)模式(周志忍,2007b)?？冃Ч芾碛衅鋵W(xué)術(shù)淵源和實踐基礎(chǔ),比如業(yè)績考評、目標(biāo)管理等。與這些傳統(tǒng)管理技術(shù)相比,績效管理有哪些新的特征?或者說它區(qū)別于傳統(tǒng)管理技術(shù)的主要標(biāo)志有哪些?周志忍、付亞和、許玉林等人綜合國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn),對此做了概括:(1)績效管理是一個整合過程,強(qiáng)調(diào)不同層次目標(biāo)、管理諸多方面的系統(tǒng)整合;(2)績效管理是日常管理活動的組成部分而非外部強(qiáng)加的額外負(fù)擔(dān),直線主管起主導(dǎo)作用;(3)績效管理是一種共識基礎(chǔ)上的契約式管理;(4)績效管理強(qiáng)調(diào)依靠團(tuán)隊精神提高績效;(5)績效管理是發(fā)展為導(dǎo)向的管理,在實現(xiàn)組織目標(biāo)的同時也關(guān)注雇員個人能力的提升(付亞和、許玉林,2004;胡寧生,1998)。(二)政府績效管理的實踐意義中國行政學(xué)會聯(lián)合課題組對績效評估的意義做了一般性概括:(1)為當(dāng)代政府管理的新理念提供了技術(shù)支持;(2)在行政管理實踐中發(fā)揮計劃輔助、監(jiān)控支持、促進(jìn)激勵、資源優(yōu)化等重要功能;(3)有助于建立政府與社會之間的良性關(guān)系(中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組,2003)。關(guān)于績效評估對我國的特殊意義,蔡立輝做了以下概括:有助于我國轉(zhuǎn)換政府管理的理念、樹立服務(wù)行政的觀念;有助于根據(jù)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史階段和社會發(fā)展的需要確定政府公共部門的職能;有助于我國轉(zhuǎn)換服務(wù)范式、建設(shè)數(shù)字政府和走向在線服務(wù);有助于在具體操作層面上正確處理好政府管理政治功能與管理功能的關(guān)系(蔡立輝,2007)。在桑助來看來,政府績效評估是一場靜悄悄的革命,它的意義不限于方法論的變革和管理手段的改進(jìn),而是行政管理理念和行政管理模式的根本創(chuàng)新(桑助來,2007a)。其創(chuàng)新標(biāo)志是三個轉(zhuǎn)變:一是堅持績效導(dǎo)向,從權(quán)威崇拜向績效崇拜轉(zhuǎn)變;二是堅持公民導(dǎo)向,從對上負(fù)責(zé)到對下負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變;三是堅持結(jié)果導(dǎo)向,從重過程到重結(jié)果轉(zhuǎn)變(蔡立輝,2003)。龍?zhí)?、王邦佐、倪星等人立足國?著力研究了我國政府績效管理的特殊動力及其限度。他們認(rèn)為,政治權(quán)力的合法性源于意識形態(tài)、制度規(guī)則和有效性三大基礎(chǔ)。傳統(tǒng)意識形態(tài)的感召力隨社會轉(zhuǎn)型趨于下降,尚處于建構(gòu)過程中的新意識形態(tài)系統(tǒng)難以獨(dú)立支撐政府合法化,于是需要通過績效來證明政府的合法性,績效管理由此意義重大。但是,以政績特別是經(jīng)濟(jì)增長為支撐的合法性具有一定的局限性和時效性,對它的過度依賴會使政府陷入不斷追求更高政績的“政績困局”。因此,在實施績效管理的同時應(yīng)加強(qiáng)民主與法制建設(shè)(龍?zhí)⑼醢钭?2005;倪星,2006)。(三)績效評估中的公民參與:一個新分析視角作為一個“有效的管理工具”,績效管理需要先進(jìn)管理理念的指導(dǎo)。借鑒國際有關(guān)研究成果,國內(nèi)學(xué)者圍繞公民為本、結(jié)果導(dǎo)向、分權(quán)化協(xié)作、責(zé)任政府等理念進(jìn)行了熱烈討論和爭論(蔡立輝,2002,2003;李靜芳,2001;桑玉成,2005;張菡、馬建臣,2003;周志忍,2005)。其中針對國情而又有特色的理論研究,當(dāng)屬公民為本的理念及其在績效管理中的應(yīng)用。首先,研究者普遍強(qiáng)調(diào)公民在績效評估中的主體地位(陳國權(quán),2005;王建民,2005;吳建南、閻波,2006;卓越,2004a)。唐昊指出,政府績效評估存在“自我評價”和“社會評價”兩個體系,社會評價缺位是我國實踐的重要缺陷。他從四個方面解釋了其原因:片面發(fā)展觀導(dǎo)致片面政績觀;現(xiàn)行干部人事制度的缺陷;控制型體制下“以控制求穩(wěn)定”的心態(tài);公民社會基礎(chǔ)薄弱(唐昊,2005)。公民為本涉及績效評估所服務(wù)的目標(biāo)。周志忍把目標(biāo)劃分為“外部責(zé)任”和“內(nèi)部控制”兩種基本類型,認(rèn)為發(fā)達(dá)國家偏重于外部問責(zé),我國則更多著眼于內(nèi)部控制和監(jiān)督,由政府部門發(fā)動并組織實施,結(jié)果主要用于“內(nèi)部消費(fèi)”,由此形成了內(nèi)向型、單向性、控制取向等基本特點(周志忍,2007a)。公民主體與外部責(zé)任意味著公民的廣泛參與。周志忍綜合參與的形式、范圍和廣度、實際影響三個維度,把績效評估中的公民參與劃分為五個層次:公民無參與、無效參與、有限參與、高度參與、主導(dǎo)型參與。他提出,推進(jìn)績效評估中的公民參與就是從某些環(huán)節(jié)的“部分參與”到“全程參與”的轉(zhuǎn)變,從被動的“信息供給者”單一角色向“信息供給和決策共享者”綜合角色的轉(zhuǎn)變(周志忍,2008)。三、績效管理與實踐與實踐緊密結(jié)合是績效管理和評估的研究重要特點之一。本部分從四個方面討論:推進(jìn)績效管理并直接參與相關(guān)實踐;我國相關(guān)實踐的系統(tǒng)總結(jié)與審視;推行績效評估的動力與阻力研究;圍繞科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建績效評估體系。(一)獨(dú)立的評估方式1998年,福建長泰縣進(jìn)行黨政機(jī)關(guān)“勤政建設(shè)”的試點工作,卓越參與這一工作并且發(fā)揮學(xué)術(shù)指導(dǎo)作用。試點的成功促使漳州市于1999年在全市推行“效能建設(shè)”活動。2000年,效能建設(shè)在福建全省展開并持續(xù)至今,成為我國績效管理的獨(dú)特模式(方清海,2000)。2000年,卓越推動并參與設(shè)計了廈門市思明區(qū)的績效評估系統(tǒng),在全國產(chǎn)生很大影響并榮獲第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”(鄭云峰、卓越,2003;卓越,2004b)。實際上,在我國各地績效管理和績效評估實踐的背后,多數(shù)活躍著研究者的身影。直接參與相關(guān)實踐的另一方式是獨(dú)立進(jìn)行政府績效評估。由零點調(diào)查公司首創(chuàng)且持續(xù)多年的居民評價政府及政府公共服務(wù)調(diào)查,是社會獨(dú)立評價政府的典型范例(零點調(diào)查公司,2004;袁岳等,2004)。蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心(2005)受政府委托,承擔(dān)了甘肅省非公有制企業(yè)評議政府部門的工作,從而開創(chuàng)了“第三方評價政府的新模式”(包國憲,2005)。華南理工大學(xué)以公民滿意度為主要內(nèi)容,對廣東省21個地級以上城市政府績效的大規(guī)模獨(dú)立調(diào)研評價,則開創(chuàng)了我國高校獨(dú)立創(chuàng)議、獨(dú)立承擔(dān)評估成本、獨(dú)立設(shè)計并實施績效評估的先河(鄭方輝、王菲,2008)。(二)績效評估的實踐形式和問題我國學(xué)者的相關(guān)研究涉及目標(biāo)責(zé)任制、項目評估、質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理、業(yè)務(wù)流程再造、平衡計分卡等,但多數(shù)屬于對績效管理單個要素的研究。周志忍強(qiáng)調(diào),某一實踐構(gòu)成績效管理還需要具備“整體性”和“整合性”兩個要件。“整體性”即這一實踐包括了績效管理的所有要素,至少包括了其核心要素;“整合性”指多種要素之間存在某種內(nèi)在的聯(lián)系,從而形成一個有機(jī)整體。他同時構(gòu)建了由“首創(chuàng)性、獨(dú)特性、實踐性與持久性、動態(tài)發(fā)展性、效果和社會影響、發(fā)展前景”等要素構(gòu)成的“獨(dú)特實踐模式”判定標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)定福建省的“效能建設(shè)”和以青島市為代表的“城市目標(biāo)管理與績效考評”,代表了我國績效管理的兩個獨(dú)特實踐模式(周志忍,2007b)。關(guān)于我國績效評估的具體實踐形式,中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組把它劃分為“普適性的機(jī)關(guān)績效評估”、“具體行業(yè)的組織績效評估”、“專項活動績效評估”三類(中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組,2003)。吳建南等人把上述三類歸為“政府內(nèi)部自上而下的政績考核”,與之對應(yīng)的則是“自下而上的有組織的評價活動”和“特定意義上的外部獨(dú)立績效評價”兩種類型(吳建南、閻波,2004)。至于績效評估實踐在我國的發(fā)展,周志忍把它劃分為三個階段,并闡述了各個階段的具體特征(周志忍,2007a)。關(guān)于我國績效管理實踐中存在的問題及其解決途徑,更是學(xué)界研究的重點且涉及面很廣。桑助來、中國(海南)改革發(fā)展研究院對問題的診斷涉及績效評估的不同層面,包括實施理念上的偏差、發(fā)展不平衡、統(tǒng)一和協(xié)調(diào)不足、缺乏政策指導(dǎo)和法制保障、指標(biāo)體系不夠科學(xué)等等(桑助來,2007b;中國(海南)改革發(fā)展研究院,2007)。周志忍從理念和價值角度提出:績效評估著眼于政府份內(nèi)職責(zé)而不能越位;評估應(yīng)成為克服“運(yùn)動式行政管理”的有效手段而不是助長運(yùn)動式管理;績效評估應(yīng)體現(xiàn)與組織使命的相關(guān)性;績效評估應(yīng)體現(xiàn)公民為本、結(jié)果導(dǎo)向、公開透明等原則(周志忍,2007a)。王建民、蔡立輝等人側(cè)重于中觀層面,總結(jié)了實踐中的主要問題:評估主體的制度建構(gòu)不完善,主體籠統(tǒng),監(jiān)督乏力;評估目的不明確,激勵與約束機(jī)制不健全;績效評估內(nèi)容不全面,沒有建立科學(xué)、綜合的指標(biāo)體系;重形式、輕效果,成為新的形象工程;評估程序沒有規(guī)范化,存在著隨意性;評估過程具有封閉性、神秘性,缺乏透明、公開;制度化程度偏低(蔡立輝,2007;王建民,2005)。倪星則集中于評估指標(biāo)體系設(shè)計,指出實踐中存在的主要問題:指標(biāo)體系不統(tǒng)一,各地差異較大;指標(biāo)設(shè)計主體單一,缺乏代表性;指標(biāo)內(nèi)容的泛經(jīng)濟(jì)化,扭曲評估方向;指標(biāo)數(shù)據(jù)缺乏真實性,水分較大(倪星,2007)。針對上述問題,學(xué)者提出了相應(yīng)的對策建議。(三)政府績效評估的動力與障礙20世紀(jì)90年代,目標(biāo)責(zé)任制是績效評估主要的載體之一,我國普遍采取了自上而下推進(jìn)的方式,關(guān)注焦點是經(jīng)濟(jì)增長。學(xué)者把這種“一手高指標(biāo),一手烏紗帽”的做法稱為“壓力型體制”(伏耀祖、穆紀(jì)光,1993;榮敬本等,1998)。換言之,早期地方政府推行績效評估的動力主要是片面政績觀和自上而下的控制欲望?？冃гu估的動力在新世紀(jì)初發(fā)生了變化,在馬振清、馬運(yùn)鵬看來,經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展以及加入WTO的壓力、人事管理的變革和公共人力資源開發(fā)的挑戰(zhàn)、機(jī)關(guān)效能向縱深發(fā)展等,構(gòu)成了政府組織績效評估的動力基礎(chǔ)(馬振清、馬運(yùn)鵬,2005)。近年來,隨著科學(xué)發(fā)展觀、以人為本、構(gòu)建和諧社會、責(zé)任政府等施政新理念的提出,績效評估的動力機(jī)制正在發(fā)生變化:中央政府的積極推動;學(xué)術(shù)界和民間的愿望和壓力;各級政府推進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀貫徹落實的內(nèi)在需要等等。推進(jìn)績效管理和績效評估會面臨一些阻力。李燕凌、徐雙敏等人從可行性角度探討績效評估的主要障礙:政府與企業(yè)兩種組織的性質(zhì)差異;政府作為行政組織所特有的弊端;觀念的障礙、激勵制度的匱乏等(李燕凌,2002;徐雙敏,2003)。周志忍總結(jié)了公共部門的五個特性(壟斷性;目標(biāo)多元性和目標(biāo)彈性;產(chǎn)出的特征;生產(chǎn)過程的特點;管理環(huán)境的特點),進(jìn)而論證了它們對績效評估的制約(張國慶,2000)。梁平等人系統(tǒng)總結(jié)了我國實施政府績效評估的特殊障礙。首先是“經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境”的制約:經(jīng)濟(jì)體制類型不同決定了政府職能范圍不同,從而決定了政府績效評估標(biāo)準(zhǔn)不同;目前的政府財政使績效評估遭遇內(nèi)部動力障礙;懲罰節(jié)約的預(yù)算體制使評估流于形式。其次是“政治生態(tài)環(huán)境”的制約:缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)和相關(guān)政策作保障;評估以官方為主,缺乏社會公眾和社會評估機(jī)構(gòu)對政府以及政府內(nèi)部的自身評估;政府機(jī)構(gòu)改革的困境給政府績效評估帶來剛性約束。第三是“文化生態(tài)環(huán)境”的制約:中國傳統(tǒng)文化中的“人情至上”原則使政府績效評估制度失靈;中國傳統(tǒng)文化重感情、輕理性,重人的德行、輕科學(xué)的技術(shù)方法,導(dǎo)致政府績效評估理論不足、評估程序不規(guī)范以及評估結(jié)果不夠科學(xué);中國傳統(tǒng)文化重中庸、輕競爭,重“官本位”思想、輕“民本”思想,造成了政府缺乏競爭意識,導(dǎo)致了政府績效評估常常忽視人民群眾的意愿(梁平等,2007)。(四)政府績效評估問題方面圍繞科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建績效評估體系,首先表現(xiàn)為對前期實踐的系統(tǒng)反思,主要體現(xiàn)為對“GDP崇拜”和壓力型體制的批判性思考。圍繞科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建績效評估體系,還表現(xiàn)為追隨中央施政理念的變遷,推進(jìn)績效評估在多層面的進(jìn)展。中國(海南)改革發(fā)展研究院在其《2007中國改革評估報告》中,把這些進(jìn)展歸納為五個方面。(1)政府績效管理理念與重心的變化:側(cè)重于建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的社會公眾有效參與的政府績效評估制度;側(cè)重于提高政府績效、降低行政成本,改進(jìn)政府工作;側(cè)重于建立決策科學(xué)、權(quán)責(zé)一致、分工協(xié)調(diào)、運(yùn)行良好的政府管理體制;側(cè)重于實現(xiàn)政府管理公平性和回應(yīng)性基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)、社會全面協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。(2)政府績效評估內(nèi)容進(jìn)一步兼顧到經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展和環(huán)境建設(shè)等方面的綜合平衡;進(jìn)一步著眼于政府管理的法定事項和應(yīng)履行的法定職責(zé);進(jìn)一步致力于績效評估方面的政府越位、錯位事項的清理和排除。在經(jīng)濟(jì)、效率、效益等績效評估標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,更傾向于增加公平、公開、公信和回應(yīng)等績效評估標(biāo)準(zhǔn)。(3)政府績效評估指標(biāo)側(cè)重或增加了社會公平、節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、地理生態(tài)和政府創(chuàng)新等方面的指標(biāo)。(4)政府績效評估方法更加注重公民導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向,加大了績效評估的外部評測力度和公民參與程度。(5)政府績效評估結(jié)果應(yīng)用方面,各地方政府基本上放棄了急功近利、不分場合地推行一票否決、末位淘汰等不科學(xué)的做法,更為注重將評估結(jié)果與干部任用、獎懲和資源配置相銜接;注重“激勵與約束相結(jié)合”的導(dǎo)向作用;注重績效評估結(jié)果與行政問責(zé)制相結(jié)合,使績效評估結(jié)果成為行政問責(zé)的一個基本前提。圍繞科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建績效評估體系,還表現(xiàn)為在弄清科學(xué)發(fā)展觀豐富內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,設(shè)計相應(yīng)績效評估指標(biāo)體系。范柏乃在對200多名MPA學(xué)員調(diào)查的基礎(chǔ)上,設(shè)計了行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、教育科技、生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境等6個領(lǐng)域的66項指標(biāo),并篩選得出具有代表性的37項地方政府績效評估指標(biāo)(范柏乃、朱華,2005)。唐任伍提出了中國省級地方政府效率測度指標(biāo),通過政府公共服務(wù)、政府公共物品、政府規(guī)模及居民經(jīng)濟(jì)福利等4個方面47項指標(biāo)來衡量地方政府的工作效率(唐任伍、唐天偉,2004)。彭國甫通過深入研究,提出了衡量地方政府公共事業(yè)管理績效的業(yè)績指標(biāo)、成本指標(biāo)、內(nèi)部管理指標(biāo)3方面共33項指標(biāo)(彭國甫,2005b)。廈門大學(xué)卓越教授設(shè)計了一套地方政府通用評估指標(biāo),由基本指標(biāo)與指標(biāo)要素或評判方法兩個層次54項指標(biāo)構(gòu)成,主要包括思想建設(shè)、組織建設(shè)、政風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)、一票否決、依法行政、舉止文明、環(huán)境規(guī)范等15個方面(卓越,2004c)。蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心則指出,政府績效評價指標(biāo)體系應(yīng)由職能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政、政府創(chuàng)新等5個一級指標(biāo),經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等14個二級指標(biāo),40個三級指標(biāo)構(gòu)成,三級指標(biāo)按非公有制企業(yè)、省政府評價組和專家委員會三類評價主體分別設(shè)置(蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心課題組,2005)。四、中國政府績效評估研究前已提及,黨中央、國務(wù)院決定推進(jìn)政府績效管理制度,既是對我國學(xué)界績效管理研究的肯定,又賦予了研究者更大的責(zé)任。出于這種責(zé)任意識,學(xué)界對績效管理研究進(jìn)行了一些回顧和反思(彭國甫、盛明科,2007;張玉亮,2008;周志忍,2006)。彭國甫、盛明科在反思的基礎(chǔ)上,提出政府績效評估未來研究的5個重點領(lǐng)域:理論框架構(gòu)建和學(xué)理層面的闡釋;基于科學(xué)發(fā)展觀的評估體系的構(gòu)建與實施;績效評估的心理因素及作用機(jī)制;中國政府績效評估的科學(xué)化、民主化、法制化;特定政府層級、特定政府部門和特定政府管理項目績效評估的研究。同時,他們提出了研究之深入需要處理好的幾個問題:政治性與科學(xué)性的關(guān)系;凸顯實證研究;注意研究方法的科學(xué)性;在服務(wù)中求支持,在貢獻(xiàn)中求發(fā)展;加強(qiáng)科研隊伍建設(shè)和學(xué)術(shù)平臺的搭建(彭國甫、盛明科,2006)。筆者無意對我國的績效管理研究進(jìn)行系統(tǒng)的評價和反思,本部分立足于前面的描述和討論,主要從研究規(guī)范、風(fēng)格、思路和方法的角度提出一些個人看法,以期把績效管理研究引向深入。(一)績效管理的科學(xué)定位問題關(guān)于績效管理的性質(zhì)及其在政府管理中的定位,目前的研究中存在著不恰當(dāng)拔高的傾向:績效管理和評估是“行政管理理念和行政管理模式的根本創(chuàng)新”,有利于實現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變,從“管制政府”向“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變,從權(quán)威崇拜向績效崇拜的轉(zhuǎn)變,從對上負(fù)責(zé)到對下負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變,等等。筆者認(rèn)為,績效管理是一種工具,其特質(zhì)正是管理方法的變革和管理手段的改進(jìn)。作為一種工具,績效管理可以為政府管理理念和管理模式提供技術(shù)支撐,但實施績效管理并不意味著理念和模式的現(xiàn)代化,也必然帶來理念和模式的現(xiàn)代化。哈佛大學(xué)教授簡·芳汀(JaneE.Fountain)在評價電子政務(wù)的作用時指出,任何技術(shù)都不能決定自身的發(fā)展路徑,也不能保證被理性使用,更不可能決定應(yīng)用技術(shù)時人們追求的價值和目標(biāo)(簡·芳汀,2004)。這一評論對于績效管理同樣適用。技術(shù)工具和理念、制度之間的關(guān)系雖然錯綜復(fù)雜,但理念、制度的優(yōu)先地位是毋庸置疑的。這里無意對績效管理的科學(xué)定位問題做系統(tǒng)討論,只想以此為例,說明從事績效管理研究需要平常心,需要平實的學(xué)風(fēng)和嚴(yán)謹(jǐn)求實的態(tài)度。在2006年蘭州舉行的全國政府績效管理研究會成立大會上,筆者曾就此提出幾點看法:績效管理已經(jīng)成為一個熱門研究領(lǐng)域,凡事發(fā)展到熱火朝天、大干快上的地步,發(fā)熱、發(fā)燒甚至發(fā)昏時界限就會趨于模糊,熱潮中的冷思考對學(xué)界尤為重要;如果說早期研究中不恰當(dāng)拔高的傾向可以理解的話,那么,繼續(xù)為績效管理奔走呼號、推波助瀾的時代基本結(jié)束,現(xiàn)在迫切需要的是腳踏實地研究績效管理怎樣才能促進(jìn)行政管理理念和行政管理模式的創(chuàng)新;不恰當(dāng)拔高的作法顛倒了技術(shù)和制度之間的因果關(guān)系,簡單化的樂觀主義不僅導(dǎo)致對理念、體制和制度等的忽視,而且賦予績效管理難以承受的社會期望,最終可能使其名譽(yù)掃地。從最近一些研究成果來看,這些忠告依然沒有過時。(二)沃爾巴的理論實踐研究在著名的《行政國家》一書中,美國行政學(xué)家沃爾多(Waldo)十分強(qiáng)調(diào)理論創(chuàng)新的實踐基礎(chǔ)。在他看來,那些與政府活動隔絕的人不可能具備理論創(chuàng)新的知識基礎(chǔ),理想的理論家應(yīng)該是既能夠?qū)φM(jìn)行近距離觀察,甚至有時直接從事政府管理,同時又能夠從管理工作中脫離出來,以便進(jìn)行認(rèn)真的思考和反思(Waldo,1984)。績效管理具有應(yīng)用性和操作性,沃爾多的觀點對這一領(lǐng)域的研究尤為重要。理論實踐相結(jié)合具有多樣化的內(nèi)涵和表現(xiàn)方式,這里所說的理論研究立足實踐,指的是研究者頭腦中始終要有一根弦:思考維度的完整性、邏輯的內(nèi)在一致性和理論上的自圓其說并不是追求的唯一目標(biāo),必須關(guān)注研究成果是否可以用于實踐且會導(dǎo)致什么結(jié)果?，F(xiàn)有成果中可以看到一些書齋式的研究,追求理論上的完美而忽視實踐應(yīng)用的可行性。比如有學(xué)者“從政府績效的運(yùn)行過程”角度,把政府績效劃分為“決策績效、執(zhí)行績效和監(jiān)督績效”三種類型,所謂決策績效“就是所做的選擇決定的實踐效果和這一選擇決定過程的效率”。作者追求思考維度的完整性和獨(dú)到性的努力值得肯定,但這一研究成果用于實踐只能產(chǎn)生更多的困惑。在筆者看來,決策只有效率(時效)而沒有績效!當(dāng)一個政策還沒有付諸實施時何以評判其“實踐效果”?類似問題還表現(xiàn)在對行政成本的分類上,諸如“政府社會成本、政府機(jī)會成本、隱性行政成本”之類,思考維度的完整性和邏輯的一致性沒有問題,但測定這些成本到底有多大的可行性?發(fā)達(dá)國家的財務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)測定的信息基礎(chǔ)比我們要先進(jìn)許多,為什么迄今沒有對政府管理的機(jī)會成本或隱性成本進(jìn)行測定?(三)研究的細(xì)化和專門化經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪丁丁曾經(jīng)用“大而化之”四個字概括中國經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的思想方法:由于大而化之,出現(xiàn)了低水平重復(fù)復(fù)制。學(xué)術(shù)已經(jīng)具有奢侈品味道了(汪丁丁,1995)。對于績效管理這樣一個新的領(lǐng)域,研究中大而化之的問題比較突出:多數(shù)文章以全面性和系統(tǒng)性見長,喜歡面面俱到、蜻蜓點水;基本遵循概念界定、現(xiàn)狀描述、問題診斷、國外經(jīng)驗、對策建議的思維邏輯;各部分的討論又采取羅列條條的方式,絕大多數(shù)條條來自于已有研究成果;所謂的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)要么表現(xiàn)為增加了一條兩條,要么是用新奇的詞匯表述眾所周知的觀點。從前面幾部分的描述和討論中可以看出,經(jīng)過15年的努力,我國政府績效管理研究的覆蓋范圍已相當(dāng)廣泛,幾乎所有重要的分支領(lǐng)域和重要的理論問題都有所涉及,也都進(jìn)行了有益的討論。隨著隊伍的擴(kuò)大和力量的不斷增強(qiáng),研究的細(xì)化和專門化日顯重要。研究的細(xì)化意味著選題的高度聚焦和在此基礎(chǔ)上的“小題大做”,聚焦于特定領(lǐng)域和主題踏踏實實研究一些細(xì)小問題。以政府部門績效目標(biāo)的確定為例,應(yīng)建立一種什么樣的公民愿望和需求的確認(rèn)機(jī)制?怎樣保證部門目標(biāo)與組織使命和公民需求的有機(jī)銜接?如何克服模糊性達(dá)到目標(biāo)的可測定?如何在目標(biāo)的“挑戰(zhàn)性”和“可行性”之間實現(xiàn)合理的平衡?類似的具體問題在績效管理的各環(huán)節(jié)大量存在,每個都可以成為研究的主題。此外,由于我國的區(qū)域差距較大,即使同一個問題在不同地方也會受限于不同的背景條件,具有不同的表現(xiàn)形式,因而需要不同的解決途徑。因此可以說,每個細(xì)小的研究主題都可以產(chǎn)生大量的研究成果。如果每個研究者都能選擇一個小題目進(jìn)行深入的研究,我們對該問題的理解就會相當(dāng)深入,匯集諸多小問題研究中獲得的知識加以系統(tǒng)分析,我們對重大問題的理解就會系統(tǒng)而又深入,正如某學(xué)者所說:真理存在于多重獨(dú)立證據(jù)的匯流之處。高度聚焦和“小題大做”會使研究顯得“零碎且分散”,這不僅是研究深入需要付出的必要代價,更是認(rèn)識深化和知識積累的必然途徑。從研究者的角度看,選題的高度聚焦和小題大做意味著高度分工和專門化。分工和專門化可以采取有組織的分配協(xié)作方式,但在我看來,其理想境界是每個研究者選題時體現(xiàn)出相應(yīng)的意識和學(xué)術(shù)自覺。(四)需要強(qiáng)化實證研究細(xì)化和專門化是研究走向深入的必要條件但不是充分條件