政府購買公共服務

政府購買服務The

government

purchases

of

public

services主講人：呂志勇Shandong

University

of

Finance

and

EconomicsIMC政府購買服務的概念及特點政府購買服務的意義和作用政府購買服務的原則政府購買服務的主體和承接主體政府購買服務的范圍政府購買服務的方式及程序政府購買服務的預算及財務安排中國政府購買服務的發(fā)展IMC政府購買服務的國際經(jīng)驗及啟示完善我國政府購買服務的建議目錄CONTENTSA.政府購買服務的概念及特點

政府購買服務，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。——《政府購買服務管理辦法（暫行）》IMC政府購買公共服務的特點IMC為人民服務

政府購買公共服務涵蓋大多數(shù)公共服務領域，特別是教育、公共衛(wèi)生、文化、社會服務等主要公共服務領域。非營利組織是公共服務購買的重要承接主體。購買類型一般分為核心合作或長期合作以及短期項目支持兩種。在購買方式上，公開競標是最典型的模式。政府購買服務與服務采購的概念有何不同？IMC10/8/2021從內(nèi)涵上看，政府購買服務與服務采購應該是一致的；從外延上講，則二者略有差異。服務采購的主體范圍要大于政府購買服務。因為服務采購是指國家機關、事業(yè)單位、社會團體采購的服務；而政府購買服務，按照《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)【2013】96號）的規(guī)定，是行政機關、參照行政管理職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理經(jīng)費由財政管理的群團組織，通過購買服務方式提供公共服務。B.政府購買公共服務的意義IMC10/8/2021 推行政府向社會力量購買服務是創(chuàng)新公共服務提供方式、加快服務業(yè)發(fā)展、引導有效需求的重要途徑，對于深化社會領域改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，整合利用社會資源，增強公眾參與意識，激發(fā)經(jīng)濟社會活力，增加公共服務供給，提高公共服務水平和效率，都具有重要意義。政府購買公共服務的作用public

services促進民主完善市場財政透明提高效率IMC7把公共服務的有市場作為一政府由原來的政府引導下生產(chǎn)交由有競個知情人的介生產(chǎn)者兼提供的市場更偏爭機制的市場入，政府不便者成為單一的向于服務，有利于效率提于從公共服務提供者，作為而非單純的高。的生產(chǎn)與提供民眾與市場間牟利。過程中牟利。的中間人。保證了公民參與公共服務的知情權、選擇權與評價權。C.政府購買服務的基本原則IMC10/8/2021

（一）積極穩(wěn)妥，有序?qū)嵤?。從實際出發(fā)，準確把握社會公共服務需求，充分發(fā)揮政府主導作用，探索多種有效方式，加大社會組織承接政府購買服務支持力度，增強社會組織平等參與承接政府購買公共服務的能力，有序引導社會力量參與服務供給，形成改善公共服務的合力。

（二）科學安排，注重實效。突出公共性和公益性，重點考慮、優(yōu)先安排與改善民生密切相關、有利于轉(zhuǎn)變政府職能的領域和項目，明確權利義務，切實提高財政資金使用效率。

（三）公開擇優(yōu)，以事定費。按照公開、公平、公正原則，堅持費隨事轉(zhuǎn)，通過公平競爭擇優(yōu)選擇方式確定政府購買服務的承接主體，建立優(yōu)勝劣汰的動態(tài)調(diào)整機制。

（四）改革創(chuàng)新，完善機制。堅持與事業(yè)單位改革、社會組織改革相銜接，推進政事分開、政社分開，放寬市場準入，凡是社會能辦好的，都交給社會力量承擔，不斷完善體制機制。D.政府購買服務的主體及承接政府購買服務的主體解決誰來買、向誰買的問題。IMC10/8/2021購買主體——誰來買？IMC10/8/2021政府購買服務的主體（簡稱購買主體）包括：各級行政機關和具有行政管理職能的事業(yè)單位；各級黨的機關；納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負擔的群團組織。承接主體——向誰買？

政府購買服務，不得對承接主體差別化岐視；而應按照公開、公平、公正原則，嚴格程序，競爭擇優(yōu)，確定承接主體，并嚴禁轉(zhuǎn)包。社會組織企業(yè)、機構(gòu)事業(yè)單位政府購買公共服務IMC10/8/2021承接主體——向誰買？IMC10/8/2021 承接政府購買服務的主體（簡稱承接主體），包括在登記管理部門登記或經(jīng)國務院批準免予登記的社會組織、按事業(yè)單位分類改革應劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量。 事業(yè)單位承接政府購買服務的，應按照“費隨事轉(zhuǎn)”原則，相應調(diào)整財政預算保障方式，防止出現(xiàn)既通過財政撥款養(yǎng)人辦事，同時又花錢購買服務的行為。承接主體應當具備的條件IMC10/8/2021（一）依法設立，具有獨立承擔民事責任的能力；（二）治理結(jié)構(gòu)健全，內(nèi)部管理和監(jiān)督制度完善；（三）具有獨立、健全的財務管理、會計核算和資產(chǎn)管理制度；（四）具備提供服務所必需的設施、人員和專業(yè)技術能力；（五）具有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；

（六）前三年內(nèi)無重大違法記錄，通過年檢或按要求履行年度報告公示義務，信用狀況良好，未被列入經(jīng)營異常名錄或者嚴重違法企業(yè)名單；（七）符合國家有關政事分開、政社分開、政企分開的要求；（八）法律、法規(guī)規(guī)定以及購買服務項目要求的其他條件。

承接主體的資質(zhì)及具體條件，由購買主體根據(jù)以上規(guī)定，結(jié)合購買服務內(nèi)容具體需求確定。E.政府購買公共服務的范圍——買什么？

政府購買服務范圍應當根據(jù)政府職能性質(zhì)確定，并與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應。

按照《政府購買服務管理辦法（暫行)》規(guī)定，政府購買服務的內(nèi)容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項。政府新增或臨時性、階段性的服務事項，適合社會力量承擔的，應當按照政府購買服務的方式進行。不屬于政府職能范圍，以及應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務事項，不得向社會力量購買。IMC10/8/2021政府購買公共服務的范圍根據(jù)財政部《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）規(guī)定，各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄，確定政府購買服務的種類、性質(zhì)和內(nèi)容。凡納入指導性目錄的服務事項，都應當實施購買服務。IMC10/8/2021政府購買公共服務的范圍IMC10/8/2021

政府購買公共服務的內(nèi)容是一個動態(tài)的范疇。隨著市場經(jīng)濟的成熟，政府職能轉(zhuǎn)變和履行職能方式的改革，原來沒有納入購買內(nèi)容的公共服務，可以將其列入政府購買服務的范圍，而另一些服務則可剔除出購買目錄。

未來我國政府購買社會服務范圍將繼續(xù)擴大，并會更多傾向于住房、醫(yī)療等基本公共服務領域。公共服務的概念及內(nèi)容

公共服務（public

service），是21世紀公共行政和政府改革的核心理念，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務以合作為基礎，強調(diào)政府的服務性，強調(diào)公民的權利。

狹義的公共服務不包括國家所從事的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理等一些職能活動，即凡屬政府的行政管理行為，維護市場秩序和社會秩序的監(jiān)管行為，以及影響宏觀經(jīng)濟和社會整體的操作性行為，都不屬于狹義公共服務，因為，這些政府行為的共同點，是它們都不能使公民的某種具體的直接需求得到滿足。IMC10/8/2021公共服務的提供與生產(chǎn)的區(qū)別 公共服務的提供是指一系列公共選擇行為的總稱。作為公共服務的提供者，政府所要做的事情是：1.決定某種公共服務是否需要提供；2.所需提供公共服務的質(zhì)量和數(shù)量；3.公共服務的財政安排；4.公共服務的采購或生產(chǎn)方式；5.對公共服務的檢查驗收與評估。IMC10/8/2021公共服務生產(chǎn)與供給的區(qū)別??

公共服務的生產(chǎn)則是將各種資源轉(zhuǎn)化為完整的公共產(chǎn)品的技術過程。從承擔主體上來看公共服務的生產(chǎn)有五種情形：1、政府直接生產(chǎn)。主要指社區(qū)性公共服務，如社會治安、司法審判，包括對社區(qū)家庭和居民個人提供權益維護、社會救助、優(yōu)撫安置、心理輔導和矯治、糾紛調(diào)解、公益服務。2、政府與企業(yè)聯(lián)合生產(chǎn)。非基礎性教育和醫(yī)療服務，如文化生活、國民教育，特殊人群教育、學前教育、社區(qū)基本公共衛(wèi)生服務、突發(fā)事件后的精神救助等。單由政府生產(chǎn)，可能無法滿足社會各個層次、各個方面的需求，需要政府與市場聯(lián)手生產(chǎn)。IMC10/8/2021公共服務生產(chǎn)與供給的區(qū)別IMC10/8/2021

3、簽約外包。政府將公共服務的生產(chǎn)通過與企業(yè)簽訂合同的方式外包出去，由于企業(yè)的人工成本相對較低，專業(yè)性強，辦事環(huán)節(jié)少，從而使政府能以更低廉的價格提供更高效的服務。如行業(yè)性公共服務，包括行業(yè)調(diào)查、統(tǒng)計分析、資質(zhì)認定、項目評估、業(yè)務咨詢、技術服務、貿(mào)易糾紛訴訟、電子商務公共信息服務等。公共服務生產(chǎn)與供給的區(qū)別?4、公共服務民營化。凡可以識別受益主體并衡量其受益程度的，即具體收費條件，就可在其生產(chǎn)中引入市場機制。對于一些需要財政資金來建設、維護、保養(yǎng)的公共項目，政府主要制定政策和標準，而融資、建設、運營則盡可能委托給市場，對于可以收費的公共服務，如垃圾處理、污水凈化，政府通過發(fā)放特許證的方式允許企業(yè)來承擔生產(chǎn)。IMC10/8/2021公共服務生產(chǎn)與供給的區(qū)別?5、技術性、中立性公共服務。政府鼓勵社區(qū)和民間組織從事一些公益性服務，并予以政策扶持和適當補貼，從而將這些職能從政府轉(zhuǎn)移到社區(qū)或民間組織。如咨詢、審計、監(jiān)管、評估、科研服務、再就業(yè)教育培訓、農(nóng)民工就業(yè)培訓、社會就業(yè)指導和服務等。IMC10/8/2021F.政府購買服務的方式

購買主體應當按照政府采購法的有關規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式確定承接主體。

與政府購買服務相關的采購限額標準、公開招標數(shù)額標準、采購方式審核、信息公開、質(zhì)疑投訴等按照政府采購相關法律制度規(guī)定執(zhí)行。IMC10/8/2021政府購買服務的程序IMC10/8/2021

按照《政府購買服務管理辦法（暫行）》的規(guī)定，政府購買服務的程序是：

1.購買主體應當在購買預算下達后，根據(jù)政府采購管理要求編制政府采購實施計劃，報同級政府采購監(jiān)管部門備案后開展采購活動。購買主體應當及時向社會公告購買內(nèi)容、規(guī)模、對承接主體的資質(zhì)要求和應提交的相關材料等相關信息。

2.按規(guī)定程序確定承接主體后，購買主體應當與承接主體簽訂合同，并可根據(jù)服務項目的需求特點，采取購買、委托、租賃、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作等形式。合同應當明確購買服務的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價格等要求，以及資金結(jié)算方式、雙方的權利義務事項和違約責任等內(nèi)容。政府購買服務的程序IMC10/8/2021

3.購買主體應當加強購買合同管理，督促承接主體嚴格履行合同，及時了解掌握購買項目實施進度，嚴格按照國庫集中支付管理有關規(guī)

定和合同執(zhí)行進度支付款項，并根據(jù)實際需求和合同規(guī)定積極幫助

承接主體做好與相關政府部門、服務對象的溝通、協(xié)調(diào)。4.承接主體應當按合同履行提供服務的義務，認真組織實施服務項目，按時完成服務項目任務，保證服務數(shù)量、質(zhì)量和效果，主動接受有關部門、服務對象及社會監(jiān)督，嚴禁轉(zhuǎn)包行為。

5.承接主體完成合同約定的服務事項后，購買主體應當及時組織對履約情況進行檢查驗收，并依據(jù)現(xiàn)行財政財務管理制度加強管理。政府購買服務的程序編制、審核、審批、批復、下達年度政府購買預算購買主體編制政府購買實施計劃并在同級財政備案組織、執(zhí)行政府購買公開招標邀請招標競爭性談判詢價單一來源采購其他確定承接主體并簽訂政府購買合同購買委托租賃特許經(jīng)營戰(zhàn)略合作承接主體履約并接受監(jiān)督購買主體驗收并加強財務管理IMC10/8/2021政府購買公共服務的機制公眾政府市場和社會組織簽訂購買合同履行合同第三方管理機構(gòu)公眾訴求招標投標按合同要求支付資金依照合同提供服務監(jiān)督、評估監(jiān)督、評估、考核考核評價IMC10/8/2021考核評價政府購買公共服務的機制IMC10/8/2021

即，按照公開、公平、公正原則，建立健全政府向社會力量購買服務機制，及時、充分向社會公布購買的服務項目、內(nèi)容以及對承接主體的要求和績效評價標準等信息，建立健全項目申報、預算編報、組織采購、項目監(jiān)管、績效評價的規(guī)范化流程。購買工作應按照政府采購法的有關規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，嚴禁轉(zhuǎn)包行為。購買主體要按照合同管理要求，與承接主體簽訂合同，明確所購買服務的范圍、標的、數(shù)量、質(zhì)量要求，以及服務期限、資金支付方式、權利義務和違約責任等，按照合同要求支付資金，并加強對服務提供全過程的跟蹤監(jiān)管和對服務成果的檢查驗收。承接主體要嚴格履行合同義務，按時完成服務項目任務，保證服務數(shù)量、質(zhì)量和效果。G.政府購買服務的預算及財務管理IMC10/8/2021 政府購買服務所需資金，應當在既有財政預算中統(tǒng)籌安排。購買主體應當在現(xiàn)有財政資金安排的基礎上，按規(guī)定逐步增加政府購買服務資金比例。對預算已安排資金且明確通過購買方式提供的服務項目，按相關規(guī)定執(zhí)行；對預算已安排資金但尚未明確通過購買方式提供的服務項目，可以根據(jù)實際情況轉(zhuǎn)為通過政府購買服務方式實施。 購買主體應當充分發(fā)揮行業(yè)主管部門、行業(yè)組織和專業(yè)咨詢評估機構(gòu)、專家等專業(yè)優(yōu)勢，結(jié)合項目特點和相關經(jīng)費預算，綜合物價、工資、稅費等因素，合理測算安排政府購買服務所需支出。

財政部門在布置年度預算編制工作時，應當對購買服務相關預算安排提出明確要求，在預算報表中制定專門的購買服務項目表。

購買主體應當按要求填報購買服務項目表，并將列入集中采購目錄或采購限額標準以上的政府購買服務項目同時反映在政府采購預算中，與部門預算一并報送財政部門審核。

財政部門負責政府購買服務管理的機構(gòu)對購買主體填報的政府購買服務項目表進行審核。

財政部門審核后的購買服務項目表，隨部門預算批復一并下達給相關購買主體。購買主體應當按照財政部門下達的購買服務項目表，組織實施購買服務工作。IMC10/8/2021

承接主體應當建立政府購買服務臺賬，記錄相關文件、工作計劃方案、項目和資金批復、項目進展和資金支付、工作匯報總結(jié)、重大活動和其它有關資料信息，接受和配合相關部門對資金使用情況進行監(jiān)督檢查及績效評價。

承接主體應當建立健全財務制度，嚴格遵守相關財政財務規(guī)定，對購買服務的項目資金進行規(guī)范的財務管理和會計核算，加強自身監(jiān)督，確保資金規(guī)范管理和使用。

承接主體應當建立健全財務報告制度，按要求向購買主體提供資金的使用情況、項目執(zhí)行情況、成果總結(jié)等材料。IMC10/8/2021政府購買服務的績效與監(jiān)管IMC10/8/2021 財政部門應當按照建立全過程預算績效管理機制的要求，加強成本效益分析，推進政府購買服務績效評價工作。 財政部門應當推動建立由購買主體、服務對象及專業(yè)機構(gòu)組成的綜合性評價機制，推進第三方評價，按照過程評價與結(jié)果評價、短期效果評價與長遠效果評價、社會效益評價與經(jīng)濟效益評價相結(jié)合的原則，對購買服務項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進行考核評價。評價結(jié)果作為選擇承接主體的重要參考依據(jù)。

財政、審計等有關部門應當加強對政府購買服務的監(jiān)督、審計，確保政府購買服務資金規(guī)范管理和合理使用。對截留、挪用和滯留資金以及其他違反本辦法規(guī)定的行為，依照《中華人民共和國政府采購法》、《財政違法行為處罰處分條例》等國家有關規(guī)定追究法律責任；涉嫌犯罪的，依法移交司法機關處理。

民政、工商管理及行業(yè)主管等部門應當按照職責分工將承接主體承接政府購買服務行為信用記錄納入年檢（報）、評估、執(zhí)法等監(jiān)管體系，不斷健全守信激勵和失信懲戒機制。IMC10/8/2021

購買主體應當加強服務項目標準體系建設，科學設定服務需求和目標要求，建立服務項目定價體系和質(zhì)量標準體系，合理編制規(guī)范性服務標準文本。

購買主體應當建立監(jiān)督檢查機制，加強對政府購買服務的全過程監(jiān)督，積極配合有關部門將承接主體的承接政府購買服務行為納入年檢（報）、評估、執(zhí)法等監(jiān)管體系。IMC10/8/2021財政部門和購買主體應當按照《中華人民共和國政府信息公開條例》、《政府采購信息公告管理辦法》以及預算公開的相關規(guī)定，公開財政預算及部門和單位的政府購買服務活動的相關信息，涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的信息除外。

財政部門應當會同相關部門、購買主體建立承接主體承接政府購買服務行為信用記錄，對弄虛作假、冒領財政資金以及有其他違法違規(guī)行為的承接主體，依法給予行政處罰，并列入政府購買服務黑名單。IMC10/8/2021H.中國政府購買公共服務的發(fā)展中國公共服務城鄉(xiāng)差距①城鄉(xiāng)二元體制②基層政府權利受限流動人口的公共服務缺位

①在戶籍制度下公共服務按戶口分配科教文衛(wèi)政府主導

①文化方面只注重表面片面追求快，對于不良現(xiàn)象不分緣由只管禁止，缺乏引導

②體育只注重高水平層面，忽視民眾主體IMCH.中國政府購買公共服務的發(fā)展IMC10/8/2021

隨著我國政府機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的大力推進，政府購買服務的實踐率先由一些地方政府啟動。

2005年，上海浦東新區(qū)政府出臺了《關于促進浦東新區(qū)社會事業(yè)發(fā)展的財政扶持意見》等一系列政策文件，形成了政府購買公共服務，構(gòu)建新型政府社會關系的政策體系。當年就有15個職能部門出資4000萬元購買民間組織服務；2006年達到近6000萬元，由浦東新區(qū)社發(fā)局、經(jīng)委、勞保局等8個政府部門分別與民辦學校、慈善救助社、街道老年協(xié)會等8家民間組

織簽訂了購買服務的協(xié)議；2007年6月與32家培訓機構(gòu)簽訂政府購買職業(yè)技能培訓成果的協(xié)議。深圳市早在20世紀90年代中期，就已在城市環(huán)境衛(wèi)生領域開始嘗試政府購買服務，并在購買民間組織服務方面形成特色。其主要形式是購買由民間組織派駐到社區(qū)、醫(yī)院和福利機構(gòu)的工作崗位。到2011年，已開發(fā)出5300個用于政府購買的社工崗位。青島市2007年以來政府投入用于購買養(yǎng)老服務、社會服務、公共衛(wèi)生服務、計生出生缺陷干預服務的費用達

1000

余萬元。目前已有社區(qū)社會組織300余家，聚集350多個會員單位，8000余名會員。山東濰坊市從2009年7月開始實施了政府購買社區(qū)衛(wèi)生服務的政策，擇優(yōu)確定了16個社區(qū)衛(wèi)生服務中心和64個社區(qū)衛(wèi)生服務站。廣州市2004年創(chuàng)立了大學生就業(yè)“政府購買服務”模式，三年時間里投入近千萬元。H.中國政府購買公共服務的發(fā)展

為了指導和規(guī)范我國的政府購買服務行為，在不斷總結(jié)國內(nèi)各地實踐和學習借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，近年來國家先后制定了一系列規(guī)范性文件：中華人民共和國政府采購法（2002.06）財政部：政府采購貨物和服務招標投標管理辦法（2004.08）民政部財政部：關于政府購買社會工作服務的指導意見（2012.11）IMC10/8/2021H.中國政府購買公共服務的發(fā)展

為貫徹黨的十八大精神，加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務方式，新一屆政府決定進一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。2013年9月26日，國務院辦公廳以國辦發(fā)〔2013〕96號印發(fā)《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》。政府購買服務2014年全面推開。2013年7月31日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，專門研究推進政府向社會力量購買公共服務。IMC10/8/2021H.中國政府購買公共服務的發(fā)展IMC10/8/2021財政部：關于政府購買服務有關預算管理問題的通知（2014.01）

財政部國家發(fā)展和改革委員會民政部：關于做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知（2014.08）財政部民政部：關于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知（2014.11）財政部：政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法（2014.12）中華人民共和國政府采購法實施條例（2015.01）

文化部 財政部 新聞出版廣電總局 體育總局：關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見（2015.05）

財政部 發(fā)展改革委 人民銀行：關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見（2015.05）國務院關于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見（2015.06）目前我國政府購買公共服務方面存在的問題IMC10/8/2021

1.體制和法規(guī)的不健全性。我國政府購買服務正處于探索階段，在購買公共服務的過程中時常出現(xiàn)無法可依的情況。體制法規(guī)是發(fā)展的基本保障，然而我國目前有關政府購買服務的體制法規(guī)不健全，致使其在發(fā)展過程中存在與傳統(tǒng)體制發(fā)生矛盾、沖突的現(xiàn)象，進而影響其可行性和有效性。目前我國政府購買公共服務方面存在的問題

2.社會組織缺乏獨立性、專業(yè)性。我國正處于社會主義市場經(jīng)濟的初級階段，社會組織的發(fā)展過于依賴政府，導致其缺乏獨立性。社會

組織相對落后，參與的工作人員人員少，缺乏經(jīng)驗，且專業(yè)水平有

限。與此同時，設立的門檻制度過高也進一步阻礙其發(fā)展腳步。IMC10/8/2021目前我國政府購買公共服務方面存在的問題IMC10/8/2021

3.執(zhí)行過程存在漏洞。政府購買服務是不斷循環(huán)的過程，它分為初次購買和再購買兩個階段。目前，執(zhí)行的過程中存在以下幾個方面的問題：（1）僅在部分領域或某些單項公共服務方面實施購買，存在購買方式單一，購買對象狹窄的問題；（2）目前我國絕大多數(shù)省份都并未真正做到開放市場，依舊存在新增財政供養(yǎng)機構(gòu)和人員的情況；（3）社會任存在貪污舞弊現(xiàn)象。目前我國政府購買公共服務方面存在的問題

4.監(jiān)管體系的缺失。在政府購買服務的實施階段，我國還沒有專門的第三方機構(gòu)對選定提供服務的機構(gòu)進行合理的監(jiān)督管理，也沒有審計其資金使用情況，考核其服務質(zhì)量、效果。IMC10/8/2021問題的原因分析IMC10/8/20211.實施政府購買服務的前提條件不完善

購買項目內(nèi)容“買什么”是首先需要鑒定的問題，雖然目前政府已經(jīng)對購買項目有了初步分類，但還存在著不全面的問題，且國家和地方政府財政撥款制度和預算制度與各單位也沒有建立實質(zhì)性的聯(lián)系和體系，從而導致了不能完全滿足人民群眾對公共服務的需求。（1）稅務方面，該體制作為社會組織與政府相互配合，為調(diào)動其積極性，在一定程度上需要對其進行一定優(yōu)惠。例如是否對非營利組織實行減免稅收的政策，而我國還未正式頒布相關法律，這在一定程度上表現(xiàn)出其稅務方面存在空缺性。（2）對鑒定社會組織是否符合要求規(guī)定并沒有詳細的文件說明。為保證在政府購買以后，企業(yè)能真正滿足人民對服務的需求，還需要設定社會組織招標的門檻。（3）對非營利性組織的劃分也存在模糊性，導致很可能存在舞弊現(xiàn)象。（4）目前我國政府購買服務未明確規(guī)定懲罰措施，在一定程度上阻礙了公共服務的良性開展。問題的原因分析IMC10/8/20212.社會組織受到政府的制約

我國正處于社會主義市場經(jīng)濟的初級階段，因此在制度上存在大量問題。（1）社會組織的設立需要通過層層審批，步驟流程極度繁瑣，極大地阻礙了社會組織的發(fā)展。（2）政府權力集中，在信息、資源、政策方針等各方面都擁有極大的管理權，導致社會組織與國有企業(yè)在獨立發(fā)展層面上存在局限性。（3）政府購買服務涉及領域廣，包括一般性公共服務、社會管理服務、行政管理與協(xié)調(diào)等多方面。由于社會組織發(fā)展緩慢，在很多領域涉足少，因此滿足政府購買服務要求的社會組織更少。（4）社會組織參與人員的專業(yè)素質(zhì)有限，自身培訓較少，參與人員接受再教育再培訓的機會少。這一系列原因?qū)е律鐣M織缺乏獨立性、專業(yè)性。問題的原因分析IMC10/8/20213.機制的管理不系統(tǒng)

（1）目前我國政府在購買服務項目的設定方面仍處于探索階段，導致在招標的過程中存在巨大隱患。例如政府未對“買什么”的標準進行分類設置；在購買服務性項目時未考慮其他更有效的方法，如租賃、委托等；政府單位不敢放手展開實施。（2）政府領導為避免麻煩不愿承擔過多責任所以一味地模仿前者，導致購買對象單一，不利于社會組織的良性競爭，同時易形成服務行業(yè)壟斷，未能做到正真的開放市場。（3）購買信息公開的局限性。因為資金預算并未對社會公眾全部公開，所以社會服務生產(chǎn)者無法確定政府需要購買何種服務，導致其很難擁有生產(chǎn)權。同時由于信息的不公開致使公眾無法明確政府是否滿足人民對服務的需求，從而形成公眾“被服務”現(xiàn)象。更重要的是，不公開信息可能導致官員主動向公共服務生產(chǎn)者索取賄賂的現(xiàn)象發(fā)生。問題的原因分析IMC10/8/20214.科學監(jiān)督不完善

我國政府購買服務處于起步階段，各方面法制規(guī)范并不完善。政府購買服務范圍廣、涉獵部門多，但相關管理部門職責不分明，沒有明確的監(jiān)管機構(gòu)，導致政府購買服務不能有效進行。與此同時，政府購買服務屬于新興產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有的審計技術與方法較為落后，增大了對其審計的難度。由于政府購買服務的受益對象是廣大人民群眾，眾口難調(diào)，導致績效考核進展緩慢。I.政府購買公共服務的國際經(jīng)驗及啟示?英國政府公共部門引入競爭機制的主要方式是強制實行非壟斷化，并極力推動公共部門與私營部門之間以及公共部門之間的競爭。非壟斷化主要針對的是私有化后的公共部門，為了防止或公或私的壟斷，加強競爭，英國政府對私有化后的公共部門的股份持有比例做出了明確規(guī)定。例如政府規(guī)定電力公司私有化后5年內(nèi)單個持股者不得擁有15%以上的股份。對于成本巨大和風險較高的基礎設施建設領域，為使?jié)撛诟偁幷吣軌蝽樌M入市場并展開有效競爭，英國政府還以立法的形式要求在指定的領域必須實行公共部門與私營部門的公開競標或合同出租。英國：以競爭求質(zhì)量IMC10/8/2021I.政府購買公共服務的國際經(jīng)驗及啟示?長期以來，美國政府對公共部門的補貼一直居高不下，致使財政負擔沉重。為此，自上世紀80年代初，政府決心“以私補公”，即通過立法的形式保護和促進私營部門進入公共服務領域，以優(yōu)勝劣汰的競爭機制調(diào)動全社會的力量參與到公共服務的供給中來，最終實現(xiàn)提高公共服務質(zhì)量、降低公共服務成本、減輕財政負擔的目標。美國公共服務購買采用了許多方式，其中最主要的是合同出租和公私合作。到目前為止，美國聯(lián)邦政府已經(jīng)與私人公司、研究機構(gòu)和個體顧問簽訂了大約

2000萬個合同，每年所涉及的經(jīng)費數(shù)額占聯(lián)邦總開支的14%，國防部通過合同出租支出的資金約占其總支出的2/3，能源部和國家航空航天總局則是聯(lián)邦政府最大的合同簽約者。?美國：推動“公私競爭”IMC10/8/2021I.政府購買公共服務的國際經(jīng)驗及啟示?在經(jīng)歷了1997年亞洲金融危機后，日本經(jīng)濟每況愈下，政府推行了多年的機構(gòu)改

革和結(jié)構(gòu)調(diào)整進展不明朗。在此背景下，日本政府決定導入PFI（Private

Finance

Initiative，私人融資活動）模式，向民間開放公共服務市場，削減政府財政支出，促進經(jīng)濟發(fā)展。1997年，日本政府制定《利用民間資金促進公共設施等整備相關法》，1999年正式施行?！肮苍O施的設計、建設、運行維護管理，利用民間資金，以民間為主導，高效地提供公共服務。”2000年3月，日本又制定了“關于制定利用民間資金等公共設施整備相關項目實施的基本方針”，規(guī)定了PFI項目所要遵循的基本步驟和框架。2001和2003年，政府又先后出臺“PFI項目實施過程相關指南”、“合同指南”、

“實施效果監(jiān)測指南”等，由此確立了完整的PFI法律制度體系。同時，在日本內(nèi)閣府內(nèi)還設立了“利用民間資金事業(yè)推進室”，負責相關法律的制定的基礎研究、普及工作。???日本：利用民間資金促進公共設施IMC10/8/2021I.政府購買公共服務的國際經(jīng)驗及啟示?2013年，日本利用PFI模式的項目增加至418個項目。其中，地方政府主體的項目為314個，占所有項目的70%以上，中央政府約占10%左右。按領域劃分，文

化教育設施整備利用PFI方式是最多的，其次為垃圾處理及上下水項目。418個項目中，已完成招標的為395個，總規(guī)模為4.12萬億日元。?日本的PFI又可細分為獨立核算型、混合風險型和購買服務型三種。據(jù)利用民間資金事業(yè)推進室的統(tǒng)計，地方政府的項目中，超過70%為購買服務型。提供服務的民間組織負責公共設施等項目的設計、建設、運營以及維護管理，政府購買他們的服務，實行等價交換。民間用政府付給他們的款項來收回成本。日本：利用民間資金促進公共設施IMC10/8/2021I.政府購買公共服務的國際經(jīng)驗及啟示?20世紀80年代以來，澳大利亞在公共服務改革實踐中最為獨特而又卓有成效的是其在公共就業(yè)服務購買方面的創(chuàng)新。澳大利亞政府將原隸屬于就業(yè)、教育、培訓和青年事務部的全國400余家公共就業(yè)服務機構(gòu)全部民營化，組建成了全國就業(yè)服務有限公司，并把原先屬于公務員性質(zhì)的9000余名工作人員也全部轉(zhuǎn)入勞動力市場，根據(jù)公司需要和個人意愿，實行雙向選擇。公司實行董事會負責制，在承攬業(yè)務方面，和其他民間就業(yè)服務機構(gòu)享有同等的條件和地位。經(jīng)過幾年的實踐，澳大利亞基本實現(xiàn)了改革的預期目標。澳大利亞政府有關部門的研究表明，與舊體制相比，新體制充分體現(xiàn)了社會化和市場化在就業(yè)服務中的作用，改變了政府職能，節(jié)省了行政經(jīng)費，提高了工作效率，提高了長期失業(yè)人員和其他弱勢群體失業(yè)者的再就業(yè)率。?澳大利亞：穩(wěn)健溫和重效果IMC10/8/2021I.政府購買公共服務的國際經(jīng)驗及啟示IMC10/8/2021健全的立法規(guī)定

在英、美、日等西方國家，均有國家層面對政府購買公共服務的立法。比如，美國就具有全世界最為完善的法律法規(guī)制度體系。美國國會和有關部門制定了大約500種政府采購法規(guī)，形成了以法律（法案、法令）、規(guī)章制度、行政和司法三個部分組成的制度體系。其中《聯(lián)邦政府采辦法案》和《聯(lián)邦政府采購條例》是政府采購法規(guī)體系的核心，統(tǒng)一規(guī)范了政府各機構(gòu)的采購政策、標準、程序和方法。I.政府購買公共服務的國際經(jīng)驗及啟示IMC10/8/2021

在英國，自上世紀80年代撒切爾夫人將政府購買公共服務作為

社會福利改革的一部分大范圍推開以來，無論是1997年上臺的托尼·布萊爾將其常態(tài)化、制度化，還是如今執(zhí)政的卡梅倫提出的“大社

會”計劃，均在立法和政策上對政府購買公共服務改革提供了有力

保障，先后于1998年和2011年分別發(fā)布了《政府和志愿及社會部門關系的協(xié)議》和《開放的公共服務白皮書》，通過選擇性放權，秉持公平性與多元化原則，改善公共服務，引領公共服務改革創(chuàng)新。I.政府購買公共服務的國際經(jīng)驗及啟示IMC10/8/2021?雖然日本政府購買公共服務的進程起步較晚，但是日本政府在公共服務購買的進程中也是始終堅持立法為先導的原則。繼1997年的《利用民間資金促進公共設施等整備相關法》之后，2004年小泉內(nèi)閣又通過了《推進規(guī)制改革、民間開放3年計劃》。2006年日本國會通過的《關于通過競爭改革公共服務的法律》則明確了政府購買服務的基本原則；《會計法》、《預算、決算及會計令》、《國家物品等特定采購程序的特別政令》、《政府采購協(xié)定》等相關法律規(guī)定了中央政府有關的購買服務程序；《地方自治法》及相關法規(guī)規(guī)定了與地方政府有關的購買服務程序，從而形成了關于政府購買服務的較為完備的法制框架。I.政府購買公共服務的國際經(jīng)驗及啟示IMC10/8/2021???澳大利亞政府采購涉及的法律法規(guī)包括4個層次：

第一個層次由法律、制度、國際性條約組成。法律包括憲法、《1999年公共服務法》、《1914年犯罪法》、《1982年信息自由法》等；制度包括政府政策、公開競爭、強制性報告等。國際性條例包括澳大利亞——新西蘭政府采購協(xié)議，以及與美國、泰國、新加坡簽訂的雙邊自由貿(mào)易協(xié)議等。第二個層次是以財政管理責任法（FMA

Act，1997）和聯(lián)邦機構(gòu)和公司法（CAC

Act，1997）為基礎。包括《財政管理和責任法》、《財政管理和責任條例》、《財政管理和責任命令》、《聯(lián)邦機構(gòu)和公司法》和《聯(lián)邦機構(gòu)和公司條例》等。第三個層次是指導政府采購工作的框架。包括《聯(lián)邦采購指南》（CPGS）、《強制采購程序指導》等。第四個層次是對采購人員采購活動的具體規(guī)范文件。如《首席采購官指南》（CEIS）、《內(nèi)部程序》、《采購指導》等。I.政府購買公共服務的國際經(jīng)驗及啟示IMC10/8/2021公開透明的購買流程

一套公開透明的公共購買流程，是政府購買公共服務的必然要求。經(jīng)過多年的發(fā)展，西方發(fā)達國家大多已安排專項預算，通過一定的政府采購程序?qū)λ接泻头钦M織提供的社會服務進行購買，以提高政府工作效率。I.政府購買公共服務的國際經(jīng)驗及啟示IMC10/8/2021

一般來說，西方國家政府購買公共服務的流程是：首先，政府對購買服務進行可行性和必要性研究，按照一定的程序選定購買的公共服務的范圍、項目，并確定相應的預算；其次，向社會公布政府購買的項目、購買價格、預算安排以及質(zhì)量要求和各項服務指標等；再次，對投標進行資質(zhì)認定，并運用招投標和委托等方式選定供應商、簽訂合同并實施相應的過程管理和監(jiān)督；最后，對這些組織進行績效考核并按照績效進行結(jié)算。I.政府購買公共服務的國際經(jīng)驗及啟示IMC10/8/2021?但是，具體到每個國家，其流程會有所不同。

如，在美國，政府購買公共服務至少由6個環(huán)節(jié)構(gòu)成：制定統(tǒng)一的單據(jù)格式、招標公告以及表述格式、對招標工作人員統(tǒng)一定位，詳細制定招標采購操作規(guī)程，確定合格供應商名單，招投標，交貨追查，進行采購審計和管理審計。英國的政府采購程序則包括8個階段：制定采購計劃，確定采購總負責人和配備律師、會計師或?qū)徲嫀?，律師起草和在指定刊物上公布信息，接受咨詢，按標準確定合格供應商名單，招標或直接采購，按照合同監(jiān)督供應商完成服務，獨立審計。I.政府購買公共服務的國際經(jīng)驗及啟示IMC10/8/2021

在澳大利亞，整個政府采購活動分為6個階段，包括制定需求計劃、選擇合適的采購方式、準備相關文件、向市場公布相關文件、評估標書和簽定合同，每個階段又包括不同的任務。

但不管怎么變化，實現(xiàn)政府對非營利組織和社會服務組織公共服務的購買，“選定服務項目——社會公布——資質(zhì)認定、招標管理——過程管理、監(jiān)督——績效考核——結(jié)算”都是最基本的流程。I.政府購買公共服務的國際經(jīng)驗及啟示IMC10/8/2021非壟斷的購買方式

在西方發(fā)達國家，公開競標是最典型的政府購買公共服務方式。例如，英國政府早在1990年公布的《公共醫(yī)療和社區(qū)關懷法》中就明確規(guī)定，中央政府撥付的特殊款項的85%必須以競爭招標的方式向私營或非政府組織購買。不過在加拿大，正式招投標并非最主要的方式，政府也經(jīng)常采用直接向社會組織提供項目的方法。I.政府購買公共服務的國際經(jīng)驗及啟示IMC10/8/2021?競標可以幫助政府降低購買公共服務的成本、提高資金使用效率，但不足之處是有可能引起政府雇員的反對，需要建立起相關過渡的政府雇員機制。除公開競標外，在涉及專業(yè)性較強的公共服務時，西方發(fā)達國家還會采用協(xié)議定標的方法，如對監(jiān)獄、醫(yī)院等服務的購買。在美國，合同外包則是政府購買社會組織服務的主要形式，被廣泛應用于社會服務領域。在合同外包的發(fā)展過程中，政府購買服務經(jīng)歷了由設計型合同向績效型合同的轉(zhuǎn)變。設計型合同的特點是政府為投入和過程付費，政府部門制定的規(guī)章制度嚴格約束社會組織的行為；績效型合同則是通過社會組織提供服務的質(zhì)量、效果等的評估付給費用。20世紀90年代新公共管理理念取得主導地位后，績效型合同出現(xiàn)并普遍使用，使為公民提供的服務和項目質(zhì)量最大化，便于有效測算項目和服務的最終產(chǎn)出。?I.政府購買公共服務的國際經(jīng)驗及啟示IMC10/8/2021

另外，不管采取哪種購買方式，政府都應逐漸從公共服務直接生產(chǎn)者的角色中淡出，而更多地承擔起公共服務規(guī)范和制度制定者的責任。以英國政府做法為例，2001年，布萊爾政府設立了公共服務改革辦公室，與公共服務決策部門、執(zhí)行部門共同開展工作相關部委制定購買服務政策，下設具體的部門執(zhí)行。同時，實行了中央與地方“分治”，使地方政府擁有了更多的公共服務決策權。在社會層面，獨立顧問團、專業(yè)消費者組織和行業(yè)自律協(xié)會在完善公共服務社會管理體系，保護消費者利益方面也發(fā)揮了重要作用。這樣就形成了中央政府制定規(guī)劃、各級政府部門具體執(zhí)行和社會團體予以輔助的政府購買服務管理體制。J.完善我國政府購買公共服務的對策IMC10/8/20211.樹立服務型政府理念服務型政府理念的樹立，是實施政府購買公共服務最重要的思想基礎，它包含三個方面的基本要求：一是要樹立責任政府的理念。責任政府要求政府及其公務人員必須積極主動地對社會公眾的需求做出回應，并采取有效的措施，公正、高效地實現(xiàn)公眾的需求和利益。政府購買公共服務不是政府借改革之名減負擔、甩包袱，而是通過公共服務提供方式的轉(zhuǎn)變，更好地履行政府的職責和滿足公眾的需求。二是要樹立高效政府的理念。政府要有強烈的成本意識，使政府的