服刑人員刑釋問題解析

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2014年5月15日，江蘇某監(jiān)獄邳州籍罪犯張某某刑滿釋放，張某某借口有病沒有得到有效治療，不愿離開監(jiān)獄。本來其外甥是到監(jiān)獄接他回家，孰料兩人竟串通一氣，迅速達成一致意見，共同糾纏監(jiān)獄。2014年5月30日，蘇州監(jiān)獄徐州籍罪犯趙某某刑滿釋放，趙某某借口判刑時輕罪重判糾纏監(jiān)獄，并揚言到南京上訪、青奧會期間鬧事，不愿離開監(jiān)獄。兩個案例中，罪犯本著多鬧事多得益的目的，按照以往上訪纏訪等方式方法，能讓監(jiān)獄機關迫于壓力而息事寧人給予賠償?shù)乃季S模式進展無理糾纏，影響著監(jiān)獄正常工作秩序。假設是有局部媒體歪曲事實大肆渲染加以報道，更是嚴重影響了監(jiān)獄的形象。所以，在法制未健全、地方安置不得力的情況下，解決罪犯釋放難問題已擺到監(jiān)獄重要議程上來。釋放難問題雖是個別現(xiàn)象，但牽涉到監(jiān)獄的物力財力人力較大，監(jiān)獄機關有必要高度重視此項工作，做到未雨綢繆。一、罪犯“釋放難”問題分類

搞清“釋放難”問題的類別，是為了根據現(xiàn)象查找原因，有針對性地采取措施，有的放矢做好工作。筆者掛職一年來耳聞目睹一些釋放難案例，深感“釋放難”工作的難處。從多年發(fā)生“釋放難”問題來看大體有以下幾種類型：

1、刑釋罪犯無家可歸。這類問題多出現(xiàn)于老年罪犯，特別在重刑犯監(jiān)獄，問題尤為突出。此類罪犯入監(jiān)前沒有組建家庭，或雖組建家庭，但入獄后家庭破裂，妻子離婚，子女失去聯(lián)系，服刑期間住房拆遷或破損。經過十年以上或者近二十年服刑生涯，年齡由中年進入老年，根本喪失勞動能力。沒有經濟來源和生活保障是導致刑滿釋放時無家可歸。如：邊城監(jiān)獄邳州籍罪犯劉某某，56歲，住邳州市邢樓鎮(zhèn)思田村思田莊594號，因犯介紹賣淫罪，被邳州市人民法院判處有期徒刑1年6個月，刑期至2014年3月27日。劉某某入監(jiān)前一直單身，無直系親屬，且有輕度精神障礙，并患有白內障。釋放時無人接收、無家可歸。掛職民警與地方司法局多處協(xié)調，村委會勉強接收下來。

2、刑釋罪犯有家難歸。這類罪犯有家庭和直系親屬，之所以刑滿釋放時有家難回，一是犯罪行為針對家庭成員，或入獄前存在重大個人過錯，犯罪行為發(fā)生后即被家庭和親屬拋棄。龍?zhí)侗O(jiān)獄邳州籍罪犯張某某，70歲，家住邳州市運河鎮(zhèn)，因殺害第二任妻子，經邳州市人民法院以成心殺人罪判處有期徒刑13年，刑期至2014年2月24日。張某刑滿時，其與前妻所生兒子王某拒絕接收，造成刑滿釋放難。二是身體有病，或生活不能自理，刑滿后需要后續(xù)治療費用而遭家庭及直系親屬拋棄。2014年1月29日，徐州監(jiān)獄新沂籍精神病犯石某某（病情處于康復期）刑滿釋放，其妻子兒女為逃避責任遠走他鄉(xiāng)，下落不明。石某某至今滯留在新沂市精神病院。

3、刑釋罪犯糾纏監(jiān)獄有家不歸。刑釋罪犯及其親屬過度維權，尋找借口糾纏監(jiān)獄不愿回家。此類罪犯入獄前大多為地方政府定為不安定因素中的重點人，經常處于特殊“關注”對象。他們大多有上訪、纏訪的經歷，對抗過政府以及執(zhí)法部門，有著豐富的“撒潑耍賴”經歷，并且因此得到過“好處”。如上文中提到的江寧監(jiān)獄邳州籍罪犯張某某、蘇州監(jiān)獄徐州籍罪犯趙某某即屬此類型。假假設出現(xiàn)更為極端的方式比方：靜坐、拉橫幅等，即使報警當?shù)毓惨膊缓锰幚?，甚至不愿處理。容易造成民眾誤解，損壞監(jiān)獄形象。

4、刑釋罪犯遭社區(qū)或地方政府拒絕回歸。由于罪犯入監(jiān)前戶籍及住址不詳，或戶籍與居住地不符，或者戶口系空掛戶，刑滿釋放后地方政府拒絕接收。徐州監(jiān)獄罪犯劉某某，56歲，1998年1月因強奸、搶劫、尋釁滋事罪被判處死緩，2014年4月23日刑滿。其原籍是山東省安丘市安口鄉(xiāng)，18歲時（約1977年）到江蘇省新沂市打工，從此與山東親屬斷絕聯(lián)系。后在新沂市某鄉(xiāng)組建家庭。但入監(jiān)后妻、女與其斷絕關系，從未接見過更不知去向。且原住地某鄉(xiāng)已經屢次調整區(qū)劃，當時的鄉(xiāng)村現(xiàn)在已經完全城市化。根據當前刑滿釋放“必接必送”制度，山東安丘、江蘇新沂都有理由不接收劉某某，不給辦理戶口落戶及身份證，造成劉某某刑滿釋放難。二、刑釋難問題產生的原因

1、社會保障機制不健全，是罪犯釋放難問題的主要原因。通過分析獄地互幫共建過程中掛職民警協(xié)調處理的刑釋難案例，可以得知：犯屬或者罪犯旁系親屬拒絕接收刑釋罪犯，多因家庭經濟困難，無法負擔罪犯刑釋后繼續(xù)治療費用或者生活難以自理的贍養(yǎng)費用；地方政府、社會養(yǎng)老機構或社區(qū)拒絕接收刑釋罪犯，也多因無法解決其生活、治病費用；刑釋罪犯糾纏監(jiān)獄不愿返鄉(xiāng)，也多因回歸社會后生活及治病費用無著。因此，罪犯釋放難便由此產生。

城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險（簡稱醫(yī)保）或新型農村合作醫(yī)療（新農合）、最低生活保障制度、社會養(yǎng)老制度是當前我國最根本的社會保障制度，但這些制度均不適用于監(jiān)獄押犯。根據監(jiān)獄法規(guī)定，監(jiān)獄押犯的社會保障由國家（即監(jiān)獄）承當。罪犯刑滿釋放后，監(jiān)獄將無法繼續(xù)承當其社會保障，刑釋人員的社會保障應該轉交地方政府。但在當前社會保障制度不健全的情況下，醫(yī)?；蛐罗r合每年年底辦理一次，錯過時間不予辦理；低保也不是符合條件就給予辦理，每個社區(qū)有相應名額，名額滿了，即便居民符合條件，一般也不予辦理。再加上當前普遍存在的對刑釋人員的歧視以及社區(qū)群眾對犯罪分子的“社會報復”心理，刑釋人員、特別是身體有病、生活難以自理刑釋人員醫(yī)保或新農合、低保等社會保障很難落實，社會養(yǎng)老機構更是將無家可歸的刑釋人員拒之門外。尤其是在經濟相對不興旺的蘇北地區(qū)，失去勞動能力的刑釋人員很難享受到低保、社會養(yǎng)老等社會保障。因此，這便真實地造成了罪犯刑滿釋放難。

與罪犯刑滿釋放工作有關的單位是監(jiān)獄機關和司法局安置幫教機構。以上兩個單位在協(xié)調處理刑釋人員社會保障方面非常弱勢。醫(yī)保、人保及負責社會養(yǎng)老審批的民政部門是社會管理機構中的強力部門，監(jiān)獄及司法局安置幫教機構很難協(xié)調這兩個部門的工作，而協(xié)調解決這些問題，又給司法局增添了許多工作量，并且即便投入大量精力，也未必能解決刑釋人員醫(yī)保、低保等問題，在此問題上，局部安置幫教部門便產生了“多一事不如少一事”的心理。因此，這便進一步加重了釋放難問題。

2、無法可依、無責任追究機制是罪犯刑釋難問題的根源。刑法、刑訴法對罪犯偵查、起訴、量刑等都作了明確規(guī)定，可謂有法可循；罪犯收監(jiān)、教育、管理、生活、減刑、假釋等均有監(jiān)獄法及其他法律法規(guī)作了嚴格標準，可謂有法可依。違反了以上規(guī)定，輕則追究黨紀政紀責任，重則追究刑事責任。盡管在罪犯刑釋安置方面監(jiān)獄法第三十七條也作了規(guī)定“對刑滿釋放人員，當?shù)厝嗣裾畮椭浒仓蒙?。刑滿釋放人員喪失勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人和根本生活來源的，由當?shù)厝嗣裾枰跃葷??！钡O(jiān)獄法對當?shù)厝嗣裾募s束力幾乎可以忽略。并且人民政府是個大概念，沒有具體部門分管此事。近幾年來，中央政法委、省政法委在罪犯刑釋安置上也做了一些規(guī)定，但這些規(guī)定均缺乏強制性，違反這些規(guī)定，也無需追究任何責任。以政法委規(guī)定的罪犯刑釋“必接必送”制度為例，要求地方政府、司法行政部門對刑釋的重點罪犯做到“必接”，如果出現(xiàn)不“必接”情況，監(jiān)獄要落實“必送”，由此看來，刑釋安置工作的規(guī)定只對監(jiān)獄有約束力，對其他任何機關均無約束力。因此，無法可依、無責任追究機制是罪犯刑釋工作存在問題的根源。

3、缺少成熟、標準的刑釋安置工作機制，是解決刑釋難問題的主要障礙。盡管各級司法局建設了許多安置基地、采取了許多安置措施，但無家可歸、無勞動能力、無生活來源、生活難以自理刑釋人員安置問題卻一直無法從制度上加以解決。目前，解決刑釋難問題，主要還是靠監(jiān)獄機關、司法行政機關及監(jiān)獄民警的協(xié)調、說服工作，且一案一議，沒有一套完整的方案，沒有固定模式的運作流程，即便遇到政府部門或者犯屬的無理推諉或不作為，也沒有依法解決的平臺。因此，建設一個成熟、標準的刑釋安置工作機制，是當前迫切需要解決的問題。三、解決罪犯刑釋難問題的建議

1、從頂層設計層面上：一是積極呼吁立法。通過建設健全有關法律法規(guī)，明確罪犯刑釋安置責任主體，解決安置費用，明確安置措施，建設健全責任追究機制，有效解決罪犯刑釋難題。二是探索建設與社會對接的刑釋后保障機制。在罪犯醫(yī)療暫時無法納入社會醫(yī)保范疇的前提下，上級監(jiān)獄機關應積極探討，適當提取局部罪犯獄內勞動報酬，監(jiān)獄適當追加資金，聯(lián)合社會保險機構，給符合條件的罪犯建設刑釋后商業(yè)安康保險、（養(yǎng)老、失業(yè)等）生活保險機制或生活保障機制，解決病犯及年老多病生活不能自理罪犯刑釋生活、醫(yī)療保障。

2、從機制建設層面上：一是通過開展獄地互幫共建，在一定層面上構建解決刑釋難題工作機制。有效解決“刑釋難”問題，需要監(jiān)獄機關與司法局、司法所的密切配合。長期以來，由于監(jiān)獄的封閉管理，監(jiān)獄內部劃塊管理，監(jiān)獄機關與司法局的溝通不是十分暢通，雙方站在各自的立場上對待“刑釋難”問題，一個急于將犯人推向社會，一個怕承當責任，不想與罪犯家屬產生糾紛，不想讓刑釋罪犯流向社會。獄地互幫共建工作給監(jiān)獄與司法行政機關的溝通交流搭建了平臺，掛職民警的雙重身份，強化了雙方的直接溝通，為解決“三難”問題提供了便利。目前，徐州地區(qū)根本形成了刑釋難問題解決流程。即：監(jiān)獄篩選釋放難對象——及時信息傳遞——掛職民警、司法所工作人員走訪查找三難癥結——信息反響給監(jiān)獄——獄地共同尋找突破點——從突破點入手解決實際問題——解決刑釋難問題。建議省廳、省局在積累案例、總結經歷根基上，從省廳層面上建設一整套標準運作的工作機制。當然，只是監(jiān)獄機關、司法行政機關參與機制建設遠遠不夠，也不可能完成這項工程，還必須征得公安、民政、醫(yī)保等部門支持。二是建議監(jiān)獄機關長期在各地市級司法局設立業(yè)務站。當獄地互幫共建工作完畢后，在獄地互幫共建工作取得一定成效根基上，建議省監(jiān)獄管理局在各市司法局設立聯(lián)系點，每點長期派駐一到兩名業(yè)務協(xié)調能力較強的民警，利用地方司法局資源，專職處理與監(jiān)獄有關的工作，同時長期致力于解決刑釋難問題。三是積極探索通過法律途徑解決刑釋難問題。刑釋難問題，很大局部來自于刑釋罪犯親屬不愿意履行家庭責任，不愿意贍養(yǎng)、或扶助本應由其贍養(yǎng)、扶助的刑釋人員。監(jiān)獄機關和司法行政機關如果該做的工作都做完后仍不奏效，可以考慮協(xié)調政法委、司法局、法援中心及居（村）委會，通過法律途徑解決罪犯回歸社會后的贍養(yǎng)、扶助問題。徐州獄地互幫共建民警一直積極推動利用訴訟解決新沂籍刑釋人員石啟彥刑釋難問題。

3、從協(xié)調層面上：（1）監(jiān)獄機關要打造一支業(yè)務精通的工作人員隊伍。當前，“刑釋難”問題層出不窮，對一個監(jiān)獄而言，解決“刑釋難”問題已經成為一種常態(tài)化工作。艱巨的戰(zhàn)斗任務需要有一支強有力的戰(zhàn)斗隊伍，監(jiān)獄也急需培養(yǎng)一支6—10人規(guī)模、精通社區(qū)矯正與安置幫教工作，善于溝通、善于談判、善于做思想工作，原則性強，應變能力強的民警隊伍專門應對“刑釋難”問題。一是以獄地互幫共建民警為主力，形成隊伍根本力量；二是選擇執(zhí)法經歷經歷豐富的刑罰執(zhí)行部門民警，主持隊伍領導工作；三是選派醫(yī)療衛(wèi)生、心理咨詢專業(yè)人才，充實隊伍力量；四是有針對性地進展風土人情、風俗民俗、談判技巧、溝通技巧等方面的培訓。（2）適當解決實際困難?！靶提岆y”問題形成，有諸多原因，但犯屬存在實際困難也是一個不容回避的原因。一是監(jiān)獄機關適當解決經濟困難。對刑釋后確實無錢看病、或確實生活無著的罪犯給予一定經濟救助。二是司法局及基層群眾組織應積極協(xié)調解決實際困難。對家庭困難、長期有病的罪犯，司法局、司法所、居委會或這村委會應積極協(xié)調解決醫(yī)保、低保問題，對尚有勞動能力的，及時介紹工作崗位。三是監(jiān)獄辦案民警工作中要具備“三心”——同情心、誠心、責任心。對罪犯及犯屬存在的現(xiàn)實困難，要有一顆同情心，積極協(xié)調監(jiān)獄、司法局解決他們的實際問題；做工作期間，對犯人、犯屬要有一點誠心，特別是對遠道而來、到監(jiān)獄解決問題的犯屬，要給予真誠關心、幫助，讓犯屬推己及人（自己在監(jiān)內服刑的親人），取得他們的信任；三是責任心。要把解決刑釋工作存在問題當成自己的責任，不懈地協(xié)調有關部門，不懈地尋找突破口。切忌僅僅當成工作任務，遇到一時解決不了的困難就立即把任務擱置。（3）拓展活動空間、改善執(zhí)法環(huán)境、提升監(jiān)獄執(zhí)法能力。一是積極與地方司法局開展共建工作，不斷擴大協(xié)作范圍；二是主動與監(jiān)獄