(修改)徐州市行政區(qū)劃調整

關于徐州市行政區(qū)劃調整的思考蔡成緩1.1任書香徐燕(1徐州市統(tǒng)計局，1.1局長江蘇徐州221018Q：1026211534摘要：按照征區(qū)劃調整理論，在剖析徐州市和銅山縣同城而處的矛盾基礎上，闡述行政區(qū)劃調整對徐州發(fā)展的影響，并提出行政區(qū)劃調整后政府應對建議。關鍵詞：區(qū)劃調整；資源整合；制度創(chuàng)新2010年9月28日，根據國務院批復和省政府通知精神，徐州市進行了行政區(qū)劃調整：撤銷徐州市九里區(qū)、銅山縣，設立徐州市銅山區(qū)。調整后徐州市市區(qū)行政區(qū)域面積3037.3平方公里，總人口306.4萬人。一、理論研究及背景分析改革開放30多年是我國城市化快速發(fā)展時期，城市常住人口迅速增長，建設用地急劇擴張，資源和環(huán)境面臨越來越大的壓力。城市城區(qū)發(fā)展空間明顯不足，進一步發(fā)展時與周邊縣在經濟布局和市政建設上出現(xiàn)產業(yè)雷同、重復建設、浪費資源的問題，市縣矛盾日益加劇，造成城市邊緣區(qū)的雜亂無章，土地地價不合理上升，環(huán)境惡化，最終導致城市競爭力和生活質量的下降，嚴重影響了經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。運用政府權威對行政區(qū)劃進行調整以消除阻礙經濟發(fā)展的行政壁壘就成了地方政府實現(xiàn)管治的重要手段。自改革開放以來我國地方的行政區(qū)劃調整主要經歷了“市帶縣”、“撤縣設市”、“撤縣（市）設區(qū)”等三個階段。最近十年由于我國城市化進程逐步加快,城市規(guī)模不斷膨脹,行政區(qū)劃調整變得日益頻繁。特別是近一年來，我國有數(shù)個大城市進行了行政區(qū)劃調整，包括北京、上海、天津、重慶、深圳、廈門、沈陽等，也有許多中小城市進行區(qū)劃調整。7月1日，北京撤銷東城區(qū)、崇文區(qū)，設立新的東城區(qū)；撤銷西城區(qū)、宣武區(qū)，設立新的西城區(qū)。6月20日，廈門經濟特區(qū)擴大到全市。6月18日，重慶“兩江新區(qū)”揭牌。在1999年至2008年的十年時間里，我國市轄區(qū)數(shù)量共增加了107個，增幅為14.2%，縣的數(shù)量減少了58個，減幅為13.5%，縣級市數(shù)量減少了47個，減幅為3.11%，自治縣等其他縣級單位數(shù)量鑒于民族因素的考慮沒有變化。從這些數(shù)據中我們會發(fā)現(xiàn)最近十年我國地方行政區(qū)劃調整的規(guī)模和變動頻率是驚人的，并且它是以撤縣設區(qū)為主要表現(xiàn)。按照西方研究學者的大都市區(qū)治理模式理論模型：去除所有或大部分大都市區(qū)里面的小政府，并以單一、全功能、有力的、普及整個大都市區(qū)的政府取而代之。徐州的規(guī)劃調整應該說是一種大都市治理行為，即通過“撤縣設區(qū)”“市區(qū)調整”等行政區(qū)劃調整，建立一個規(guī)模更大的大都市區(qū)政府。二、徐州市與銅山縣情況綜述(一)徐州市與銅山縣的自然情況徐州市是隴海—蘭新經濟帶東部的中心城市，經濟已經基本形成了裝備制造、能源、徐州商圈、食品及農副產品加工業(yè)四大千億元支柱產業(yè)，2009年，全市實現(xiàn)地區(qū)生產總值2390.16億元居全省第三位，經濟的快速發(fā)展帶動了周邊地區(qū)的發(fā)展，按照省委、省政府提出的“三圈、五軸、四個特大城市”的發(fā)展戰(zhàn)略、徐州市由“單核心、攤大餅”式的發(fā)展向“雙核心、五組團”城市空間結構轉變、滿足未來建設300萬人口的特大城市的發(fā)展需求的重大決策，徐州要加快城市化進程、實現(xiàn)跨越式發(fā)展，必然要進行區(qū)域調整。銅山縣位于江蘇省西北部，淮海經濟區(qū)的中心，環(huán)抱徐州市區(qū)，具有典型的城郊型經濟特點?？偯娣e2,035.02平方公里，總人口120.4萬，90年代曾兩度跨入“全國農村綜合實力百強縣”行列，食品、機械、鋼鐵、汽車、電子等五大產業(yè)是銅山的優(yōu)勢主導產業(yè)，關聯(lián)度較高，配套能力強。2009年，地區(qū)生產總值（GDP）達338.11億元，總量反超東臺（313.63億元）24.48億元，位居蘇北第一，增幅高于東臺1.7個百分點。2009年，躋身全國縣域經濟百強第78位。(二)徐州市與銅山縣的市縣同城矛盾徐州市區(qū)由銅山縣所包圍，形成郊區(qū)包圍市區(qū)、縣鄉(xiāng)包圍郊區(qū)的同心圓空間模式，市縣兩級政府同駐一城。在市、縣分立、同城而治的狀態(tài)下，銅山縣缺乏自身的行政、經濟和文化中心，依托市區(qū)邊緣有一定經濟基礎的銅山鎮(zhèn)作為縣屬中心而重點建設，并已形成較大規(guī)模，導致市區(qū)的建成區(qū)與縣屬城鎮(zhèn)建成區(qū)連成一片的現(xiàn)象，這就使中心城市—－徐州難以進行合理規(guī)劃布局。市縣之間的矛盾和摩擦日益嚴重，主要表現(xiàn)為:市縣同城往往導致市縣相互牽制，削弱城市整體經濟實力；產業(yè)結構趨同，降低經濟的互補性和活力，兩地在供水、供氣、污水處理、公共服務等基礎設施和開發(fā)區(qū)的低水平重復建設，造成人力、財力的浪費，（三）節(jié)省政府運營成本。以原九里區(qū)為例，根據現(xiàn)有的政府體制，各部門的人員配置不可缺少，從而導致官民比例偏高，政府運營成本很高。九里區(qū)撤并后，將整合人員配置，降低運營成本，提高了區(qū)域行政管理水平。撤縣設區(qū)后，將加強郊區(qū)流動人口管理、戶籍管理和土地管理等等，引導外遷企業(yè)有序分布，積極化解社會矛盾，有效避免了快速城市郊區(qū)化所導致的城鄉(xiāng)關系不協(xié)調的問題。（四）減輕老城區(qū)發(fā)展的壓力。徐州市是新亞歐大陸橋東端第一個區(qū)域性中心城市和淮海經濟區(qū)中心城市，是江蘇省重點規(guī)劃建設的四個特大城市和三大都市圈核心城市之一，同時也是東隴海產業(yè)帶的支撐點和陸港經濟的產品集散地，必然需要一個能為整個區(qū)域提供強大的服務功能、區(qū)位優(yōu)越、設施完備、環(huán)境優(yōu)美的核心地區(qū)。徐州市的新城區(qū)建設就是在這一戰(zhàn)略部署下展開的。而新城區(qū)的拓展必將在用地、規(guī)劃等方面與銅山縣產生新的矛盾。撤縣設區(qū)后，徐州將能夠合理劃分、集約利用所屬土地等資源。銅山區(qū)成為了徐州市城區(qū)，它們要直接接受來自徐州市政府的管理，進而徐州市能夠進一步強化土地審批權和土地規(guī)劃編制權、修改權等土地管理權限，從而實現(xiàn)了土地的集約管理。徐州的用地規(guī)劃就能夠著眼于徐州市土地管理的總體規(guī)劃,從總體上協(xié)調城市中心區(qū)和郊區(qū)、城市內部與外部的關系。然而，行政區(qū)劃調整，并不是百利而無一弊，其消極作用也是相伴而生的，如撤縣設區(qū)會在一定程度抑制銅山的積極性，盡管三年經濟體制不變，但也會讓一些干部產生短視行為，地方政府發(fā)展的積極性減弱；行政管理效能下降，城市規(guī)劃、土地管理等重要權限上收，市的工作量加大，而區(qū)的工作量減少，會使行政管理層級增多，管理效能下降；大量的農村變成城市，便利虛假“城市化”出現(xiàn)；區(qū)域調整給居民升學、就業(yè)等帶來不便；產生歷史遺留爭議問題等等。四、建議行政區(qū)劃調整行為，在發(fā)揮其積極作用的同時，作為管理者更應該清醒地認識到，建立一個統(tǒng)一、規(guī)模更大的大都市區(qū)政府并不意味著就能解決大都市區(qū)治理問題，并不意味著就能促進社會經濟的持續(xù)高效發(fā)展。行政區(qū)劃調整已經逐漸形成了路徑依賴，重調整輕創(chuàng)新是各地普遍存在的現(xiàn)象，其結果是動態(tài)發(fā)展的經濟與相對靜止的行政區(qū)劃很難匹配，行政區(qū)劃頻繁調整卻難以達到理想效果。制度創(chuàng)新是一切創(chuàng)新之本，在一切創(chuàng)新中，制度創(chuàng)新最具根本性，也最實用和管用。此次行政區(qū)劃調整后的制度創(chuàng)新關鍵是設計出一套既能激勵地方積極發(fā)展，又能約束地方政行為的制度規(guī)范，而解除管制和放權是制度創(chuàng)新的主要目標取向。（一）轉變政府職能現(xiàn)有的行政區(qū)劃格局是在既有的行政管理體制下形成的，如果盲目減少管理層級，不僅不會提高管理效率，還會造成管理的混亂。要從根本上優(yōu)化行政區(qū)劃格局，須先改變行政管理制度，具體說來，就是從轉變政府職能入手。建設服務型政府，以服務型政府代替管理型政府，以市場代替政府的位置，強化市場的真正的主導作用。政府除了在基礎設施、公共服務、法律服務、社會管理等市場所不能或不愿起作用的領域發(fā)揮作用外，其他本應由市場起作用的領域都交還市場去做。如深圳市自2006年行政區(qū)劃調整以來，來將管理重心下移到街道，實行社區(qū)工作站與居委會分開設置。這些措施與善治理論所強調的市場化和分權化不謀而合。政府、市場和社會之間是此消彼長的關系，當市場和社會承擔了大量的職能后，政府自然瘦身，可將更多的精力集中在必要的公共管理和服務上，增強管理能力。（二）合理分割行政權力合理分割行政權力能提高行政效率，增強行政管理能力，從而擴大管理幅度。不同性質的權力在各級政府之間運用的效果不一樣，有的適合集中在市政府，有的適合放置到基層，應該根據權力性質在各級政府之間作出明確劃分，并用法律固定下來，使各種權力都有清晰的職責。徐州市重點加強對中心各城區(qū)、尤其是新成立了銅山區(qū)和撤并的九里區(qū)的協(xié)調指導，負責全市域的區(qū)域性服務職能，協(xié)調市域內條塊之間的各種關系。徐州市目前正處于發(fā)展關鍵時期，各種矛盾突出，既需要集中部分權力以整合資源，也需要分散權力以加強社會管理。具體說來，事關全市的決策權力應該集中在市政府，而執(zhí)行性權力應該放在基層。（三）完善社區(qū)自治隨著單位制度的解體，社會的力量逐步壯大，社區(qū)開始成為接納政府部分服務職能的基地。特別是近幾年社區(qū)服務和社區(qū)建設的蓬勃發(fā)展，為社區(qū)自治提供了很好的條件。社區(qū)是組成城市的細胞，社區(qū)的和諧至關重要。社區(qū)自治可以將很多政府力不能及的事情做好，培養(yǎng)市民的參政能力，促進市民之間的交流溝通，增強歸屬感，消除社會矛盾于萌芽之中。政府職能轉移給社區(qū)后，社區(qū)擁有更多的自主權力，社區(qū)組織發(fā)育必然更加完善，社區(qū)自治更為活躍。自治社區(qū)與政府之間良性互動，更利于社會和諧，增強政府管理能力。（四）支持非政府組織的參與國外非政府組織廣泛參與大都市區(qū)的管治，提高了大都市區(qū)管治的效率。而我國的非政府組織則明顯表現(xiàn)出參與不足。大都市區(qū)管治所針對的往往是大都市區(qū)發(fā)展和大都市區(qū)規(guī)劃較為宏觀的問題，也是關系到大都市區(qū)發(fā)展的全局的、至關重要的戰(zhàn)略問題。這種戰(zhàn)略問題涉及大都市區(qū)整體的利益，因而也應充分反映社會各種力量的意見并得到他們的認可，尤其是除各級政府之外的各種非正式機構、單位和社會團體等非政府組織。行政區(qū)劃調整后，構建一個以政府為主導、非政府組織積極參與的管理模式，將強化和延伸城市基礎設施和管理服務等一系列“公共產品”。大都市區(qū)、城市地區(qū)（City－Region）的快速發(fā)展已經是21世紀中國城市化的主要特征。大都市區(qū)的日漸龐大帶來了管治上的困難。因此大都市區(qū)治理已逐步成為我國區(qū)域治理的主要任務。行政區(qū)劃調整是大都市區(qū)治理的一種手段。對于徐州這樣的城市地區(qū)來說，雖然在某些方面既要強化市政府的統(tǒng)一權威但是，更多的還是要考慮如何解除管制和放權，如何通過制定法規(guī)制度來激勵和約束地方政府的發(fā)展，在保護公共利益的同時，激發(fā)起地方政府的積極性、主動性。因此，在行政區(qū)劃調整結束之后，必須要及時地進行檢討總結，以便更好地加強政府建設，完善法規(guī)制度，協(xié)調好不同層級政府之間的關系，促進大都市地區(qū)的協(xié)調發(fā)展。參考文獻[1]嚴榮．大倫敦政府：治理世界城市的創(chuàng)新[J]．城市管理，2005(3)：45-49．[2]楊開忠，陶然，劉明興．解除管制、分權與中國經濟轉軌[J]．中國社會科學，2003，(3)：4－18.[3]康艷紅．政府企業(yè)化背景下的中國城市郊區(qū)化發(fā)展研究[J].人文地理，2006，(5)：12[4]張京祥，范朝禮，沈建法