保交樓工作可持續(xù)的戰(zhàn)略分析

引言：自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷提速，房地產(chǎn)行業(yè)得以快速發(fā)展。1998年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，停止了福利房分配制度，標(biāo)志著中國(guó)正式開(kāi)啟商品房時(shí)代，房地產(chǎn)投資和銷售進(jìn)入高速增長(zhǎng)狀態(tài)。2008年，中央銀行取消對(duì)商業(yè)銀行的信貸規(guī)模限制，房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入門檻降低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步加劇，金融與房地產(chǎn)的聯(lián)系越來(lái)越緊密。多數(shù)開(kāi)發(fā)商為快速獲取利潤(rùn)，利用房地產(chǎn)業(yè)高周轉(zhuǎn)的特點(diǎn)，通過(guò)承擔(dān)高融資杠桿風(fēng)險(xiǎn)，向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，并在獲取預(yù)售證后進(jìn)行快速銷售，用銷售回款償還貸款，以此撬動(dòng)更多資源開(kāi)發(fā)更大項(xiàng)目。近年來(lái)，國(guó)家層面對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)實(shí)施宏觀調(diào)控，同時(shí)，疫情沖擊加劇經(jīng)濟(jì)下行壓力，房地產(chǎn)行業(yè)面臨市場(chǎng)降溫、融資困難等重重壓力，導(dǎo)致部分房企資金鏈斷裂、債務(wù)違約、項(xiàng)目逾期交付甚至爛尾。為穩(wěn)民生、促發(fā)展，2022年7月，中央政治局召開(kāi)會(huì)議，首次提出“保交樓”工作任務(wù)；同年9月，央行撥款2000億元支持“保交樓”，隨即，各省市相繼出臺(tái)“保交樓”舉措，“保交樓”工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性落地階段。從現(xiàn)階段“保交樓”工作開(kāi)展情況來(lái)看，雖取得了一定成效，但也暴露了資金使用范圍窄、支取難、缺口大等問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)“保交樓”工作的可持續(xù)發(fā)展，還將面臨許多的挑戰(zhàn)和困難。1.保交樓工作開(kāi)展的重要意義保交樓工作作為重要民生工程，既關(guān)系人民群眾的切身利益，又對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展有著舉足輕重的影響。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，我們常把投資、消費(fèi)、出口比喻為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”，與之對(duì)應(yīng)的金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)都是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱型產(chǎn)業(yè)[1]。房地產(chǎn)項(xiàng)目一般開(kāi)發(fā)規(guī)模較大，涉及的產(chǎn)業(yè)鏈條較長(zhǎng)，對(duì)地方居民消費(fèi)、就業(yè)以及上下游產(chǎn)業(yè)鏈都有較強(qiáng)的帶動(dòng)效應(yīng)，以至于長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府為促進(jìn)城市建設(shè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，過(guò)度依賴房地產(chǎn)的投資，導(dǎo)致房地產(chǎn)投資占社會(huì)固定資產(chǎn)投資權(quán)重過(guò)高，擠占了大量的資金和產(chǎn)業(yè)資源，進(jìn)一步影響市場(chǎng)配置資源的效率；同時(shí)，由于房地產(chǎn)的金融杠桿較高，資金過(guò)度集中于房地產(chǎn)行業(yè)，一旦發(fā)生大規(guī)模借貸對(duì)象不能按期償還貸款的情況，極容易產(chǎn)生系統(tǒng)性金融危機(jī)，美國(guó)次貸危機(jī)的爆發(fā)最主要因素就是房產(chǎn)的投機(jī)和次級(jí)貸款的增加[2]。當(dāng)前，在我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)，由于很多樓盤的開(kāi)發(fā)資金被開(kāi)發(fā)商挪用，但是開(kāi)發(fā)商無(wú)力歸還，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)大量的爛尾樓盤，影響項(xiàng)目建設(shè)的正常推進(jìn)。同時(shí)，由于開(kāi)發(fā)商對(duì)項(xiàng)目資金的挪用，難以短期內(nèi)通過(guò)其他渠道彌補(bǔ)資金。進(jìn)而產(chǎn)生資金回流不到位、房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣的問(wèn)題。而很多開(kāi)發(fā)商由于各種到期債務(wù)必須償還的因素，不得不挪用樓盤項(xiàng)目的資金來(lái)緩解短期的債務(wù)壓力。而在債務(wù)壓力的影響下，產(chǎn)生了很多爛尾樓，最終導(dǎo)致大量業(yè)主選擇集體停貸的方式。而這種集體停貸的風(fēng)波如果不能夠及時(shí)得到解決，后續(xù)則會(huì)產(chǎn)生越來(lái)越多不良影響。例如：很多業(yè)主在支付了大筆的購(gòu)房首付款和貸款之后，無(wú)法及時(shí)入住，則會(huì)影響生活秩序和社會(huì)秩序的穩(wěn)定性。同時(shí)，很多爛尾樓的業(yè)主也會(huì)選擇集體停貸的方式，這樣一來(lái)會(huì)給銀行帶來(lái)一定的壞賬沖擊和影響。很多銀行開(kāi)始緊急排查，進(jìn)行停貸風(fēng)險(xiǎn)的控制和管理。這樣一來(lái)，會(huì)導(dǎo)致停帶操作帶來(lái)一系列的連鎖反應(yīng)，給銀行帶來(lái)壞賬風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。然而，停貸風(fēng)險(xiǎn)更大的沖擊在于影響居民的購(gòu)房信心。同時(shí)，也進(jìn)一步打壓了房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展前景，因此，推動(dòng)保交樓工作的健康發(fā)展越來(lái)越重要[3]。推動(dòng)保交樓工作的可持續(xù)發(fā)展，有利于全面解決復(fù)工交流的問(wèn)題，積極幫助居民解決采訪兩空的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前在我國(guó)很多地區(qū)，各級(jí)政府部門已經(jīng)積極推動(dòng)房地產(chǎn)企業(yè)的保交樓工作的順利開(kāi)展。一些房地產(chǎn)企業(yè)也在積極籌劃資金，努力提升工程進(jìn)度。同時(shí)政府部門也進(jìn)一步保證防范房地產(chǎn)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。積極配合企業(yè)做好保交樓工作，不斷完善并保障老百姓的住房利益。另外推動(dòng)保教樓工作的有序開(kāi)展，不僅能夠緩解企業(yè)的資金壓力，同時(shí)還有利于降低企業(yè)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。而政府部門也通過(guò)完善政策的方式，進(jìn)一步采取政策性銀行專項(xiàng)借款的方式，推動(dòng)保交樓工作的開(kāi)展。當(dāng)前很多地區(qū)的政府部門也開(kāi)始落實(shí)保教樓穩(wěn)民生的工作，進(jìn)一步推動(dòng)房地產(chǎn)企業(yè)的健康發(fā)展。這樣一來(lái)也能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)地價(jià)，穩(wěn)房?jī)r(jià)，穩(wěn)發(fā)展目標(biāo)的重要目的。推動(dòng)房地產(chǎn)行業(yè)的良性循環(huán)和發(fā)展。只有政府部門加強(qiáng)制度約束和監(jiān)管力度，才能進(jìn)一步推動(dòng)房地產(chǎn)企業(yè)的平衡發(fā)展，向上發(fā)展。當(dāng)前推動(dòng)保交樓工作健康發(fā)展的重要關(guān)鍵在于解決資金不足和資金短缺的問(wèn)題。政府部門需要進(jìn)一步結(jié)合房地產(chǎn)企業(yè)和開(kāi)發(fā)商的資金挪用情況不斷加大對(duì)資金挪用的管理，保證業(yè)主的住房利益和消費(fèi)利益。因此，房地產(chǎn)行業(yè)的宏觀調(diào)控，不僅要去金融化、去泡沫化，也要著力于供給側(cè)的改革，這也是國(guó)家不斷強(qiáng)調(diào)房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的根本原因。保交樓工作作為支持剛性和改善性住房需求的重要手段，不僅能夠促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定，提振投資者信心；還能助力社會(huì)、金融、民生秩序穩(wěn)定，優(yōu)化社會(huì)資源配置，防范房地產(chǎn)行業(yè)脫實(shí)向虛金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益[4]。2.影響實(shí)現(xiàn)“保交樓”目標(biāo)的因素2.1房地產(chǎn)領(lǐng)域歷史遺漏問(wèn)題較多房地產(chǎn)項(xiàng)目爛尾的成因較為復(fù)雜，主要原因大多是由于資金的要素保障不到位，造成資金鏈斷裂產(chǎn)生的。但除此之外，往往還伴隨其他影響因素，諸如涉法涉案導(dǎo)致的開(kāi)發(fā)建設(shè)主體資格缺失，項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)、擅自改變使用用途等原因未通過(guò)規(guī)劃核實(shí)導(dǎo)致不能進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，消防、環(huán)保驗(yàn)收不合格導(dǎo)致不具備竣工驗(yàn)收備案條件，已售住房或在建工程被開(kāi)發(fā)建設(shè)企業(yè)抵押或司法查封，保交樓工作開(kāi)展過(guò)程中開(kāi)發(fā)主體惡意抽逃資金等。以上歷史遺留問(wèn)題，一般時(shí)間跨度大、牽扯范圍廣，解決難度較大，直接影響保交樓工作的推進(jìn)[5]。2.2爛尾樓基數(shù)大專項(xiàng)借款資金不能全覆蓋在城市現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，部分地區(qū)會(huì)違背城市發(fā)展和規(guī)劃的客觀需求，過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，依賴通過(guò)房地產(chǎn)投資提升固定資產(chǎn)投資指標(biāo)，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)的飽和，商品房、住宅房供給溢出、存量過(guò)大，供需關(guān)系長(zhǎng)期處于不平衡狀態(tài)。在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，住房市場(chǎng)的需求不足，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商無(wú)法獲得足夠的銷售回款，以進(jìn)行借款的還本付息，進(jìn)而造成大面樓房爛尾。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年，我國(guó)中西部城市，如昆明、鄭州、福州、天津、重慶、武漢、南寧等地樓盤爛尾率已達(dá)到了5%至10%不等，爛尾樓基數(shù)過(guò)大。房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)體量一般不會(huì)太小，項(xiàng)目建成完工所需的建安費(fèi)用動(dòng)輒數(shù)億，央行撥付的2000億元專項(xiàng)借款資金，無(wú)法實(shí)現(xiàn)爛尾樓項(xiàng)目的全覆蓋，仍存在資金缺口。2.3專項(xiàng)借款資金支持范圍窄目前，保交樓專項(xiàng)借款資金僅支持商品住宅項(xiàng)目。現(xiàn)實(shí)中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)為實(shí)現(xiàn)利益的最大化，往往都是將商業(yè)和住宅融合一體進(jìn)行混合開(kāi)發(fā)，對(duì)于夾帶商業(yè)的爛尾項(xiàng)目，并不能獲取專項(xiàng)借款資金的支持。同時(shí)，由于部分房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)已形成長(zhǎng)期不良負(fù)債，基本不能通過(guò)屬地管理責(zé)任主體的專項(xiàng)借款評(píng)估。2.4專項(xiàng)借款資金用款審批慢為避免專項(xiàng)借款資金撥付后開(kāi)發(fā)商挪用、抽逃資金等問(wèn)題發(fā)生，屬地管理主體對(duì)專項(xiàng)借款資金實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、全程監(jiān)控、閉環(huán)管理，專項(xiàng)借款資金的使用和支取，一般都要經(jīng)由屬地政府、行政管理部門、借款主體及融資銀行的層層核實(shí)審批，其過(guò)程將伴隨較長(zhǎng)的行政時(shí)滯，對(duì)于急于通過(guò)專項(xiàng)借款資金實(shí)現(xiàn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，快速形成實(shí)物工程量，以進(jìn)行銷售獲取回款的開(kāi)發(fā)企業(yè)來(lái)說(shuō)，過(guò)長(zhǎng)的行政審批時(shí)會(huì)增加付息壓力和運(yùn)營(yíng)成本，加重開(kāi)發(fā)商負(fù)擔(dān)。2.5專項(xiàng)借款資金無(wú)法解決企業(yè)生存問(wèn)題保交樓專項(xiàng)借款資金存在?？顚Ｓ玫馁Y金屬性，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)僅能通過(guò)專項(xiàng)借款資金實(shí)現(xiàn)房屋的交付，但交付后還需要充足資金支持住房的營(yíng)銷，支付日常運(yùn)營(yíng)成本及人工成本。對(duì)于資金短缺的開(kāi)發(fā)企業(yè)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有后續(xù)資金支持，將無(wú)法實(shí)現(xiàn)住房的順利銷售，便產(chǎn)生不了銷售回款用于還本付息，極可能產(chǎn)生又陷入新的惡性循環(huán)。2.6作為借款主體的平臺(tái)公司承擔(dān)較大連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)由于爛尾項(xiàng)目的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)存在不良信用，不符合保交樓專項(xiàng)資金的借款條件。實(shí)際操作中，屬地政府一般會(huì)指定1家符合借款條件的平臺(tái)公司作為借款主體，進(jìn)行保交樓專項(xiàng)資金的借入，負(fù)責(zé)資金的統(tǒng)貸統(tǒng)還，并根據(jù)有關(guān)管理部門的審核批準(zhǔn)，向開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行所需建設(shè)資金的撥付，開(kāi)發(fā)企業(yè)項(xiàng)目建成后住宅銷售所得均存入指定賬戶，用于償還貸款。因此，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)在無(wú)法償還貸款時(shí)，作為借款主體的平臺(tái)公司也要承擔(dān)連帶責(zé)任，面臨不良信用風(fēng)險(xiǎn)。并且，在保交樓工作開(kāi)展過(guò)程中，因?yàn)榉康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)歷史遺留下的各種債務(wù)問(wèn)題，平臺(tái)公司很難通過(guò)參與項(xiàng)目的建設(shè)獲利，基本上僅承擔(dān)了資金的中轉(zhuǎn)作用，空耗平臺(tái)公司人力、物力。3.保交樓工作可持續(xù)的戰(zhàn)略措施3.1政府加大介入力度，妥善解決歷史遺留問(wèn)題政府部門需要加大介入力度，壓實(shí)主體責(zé)任，加強(qiáng)工作主導(dǎo)和部門聯(lián)動(dòng)配合，切實(shí)解決歷史遺留問(wèn)題。通過(guò)對(duì)問(wèn)題項(xiàng)目的摸排，全面梳理各種“疑難雜癥”，一樓一冊(cè)建立工作臺(tái)賬，成立領(lǐng)導(dǎo)小組及工作專班，形成領(lǐng)導(dǎo)掛包具體項(xiàng)目，專班負(fù)責(zé)整體統(tǒng)籌，部門配合協(xié)同推進(jìn)的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，緊盯難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題，逐一進(jìn)行分析研判，把共性問(wèn)題批量集中化解，特殊問(wèn)題專門研究解決，分類分批推進(jìn)歷史遺留問(wèn)題解決。同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，市場(chǎng)監(jiān)督、自然資源、住建等管理責(zé)任部門，要形成常態(tài)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)存在歷史遺留問(wèn)題的項(xiàng)目預(yù)售審批、工程進(jìn)度、資金使用、施工安全等環(huán)節(jié)的全過(guò)程監(jiān)督，全力防范和化解手續(xù)不全、一房多賣、資金挪用或抽逃以及資產(chǎn)隱匿等違規(guī)違法問(wèn)題。其次，還要雙管齊下形成長(zhǎng)效工作機(jī)制，健全完善相應(yīng)的管理規(guī)范或出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)，一手抓督促、一手抓規(guī)范，為問(wèn)題解決提供政策支持。3.2強(qiáng)化金融支撐作用，配套提供專項(xiàng)融資支持為避免保交樓專項(xiàng)資金救樓不救企，房屋交付后開(kāi)發(fā)企業(yè)無(wú)資金維系運(yùn)營(yíng)的情況發(fā)生，金融機(jī)構(gòu)可在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)扣除抵押房源貨值后剩余房源的貨值足以覆蓋專項(xiàng)借款及新增融資的前提下，酌情考慮提供新增融資支持，以促成助房企紓困，維系房企生存，降低借款本息回收風(fēng)險(xiǎn)的雙贏局面[6]。3.3政府加大扶持力度，兜底回購(gòu)困難銷售房源政府可在堅(jiān)持市場(chǎng)化原則的基礎(chǔ)上，提供政策兜底，鼓勵(lì)地方國(guó)企或自行回購(gòu)銷售困難的房源，用于人才公寓、公共租賃住房、保障性租賃租房等公益性項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，幫助投資者、消費(fèi)者重拾信心，緩解房企的資金償付壓力，同時(shí)調(diào)控市場(chǎng)房?jī)r(jià)，重塑房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)則，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)的健康良性發(fā)展。3.4開(kāi)辟綠色審批通道，提供良好營(yíng)商環(huán)境良好的營(yíng)商環(huán)境可對(duì)保交樓工作提供助力，在保交樓專項(xiàng)借款資金申請(qǐng)?jiān)u估過(guò)程中，對(duì)于債務(wù)結(jié)構(gòu)良好、項(xiàng)目?jī)?yōu)質(zhì)的開(kāi)發(fā)商，可適當(dāng)放寬其預(yù)售要求和預(yù)售資金管理，并給與適度的金融和財(cái)稅支持?？蛇m當(dāng)放寬預(yù)售許可證的辦理要求，在保交樓專項(xiàng)借款資金獲批后，資金能保證項(xiàng)目順利建成交付的前提下，其投入開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金達(dá)到適當(dāng)?shù)谋壤纯商崞鹕暾?qǐng)辦理預(yù)售許可證，以利于開(kāi)發(fā)商盡快實(shí)現(xiàn)銷售回款；可適當(dāng)放寬公積金貸款準(zhǔn)入條件，在主體工程建設(shè)達(dá)到一定程度以上，即可準(zhǔn)許開(kāi)發(fā)商進(jìn)行公積金貸款備案，以利于提高居民消費(fèi)能力，刺激住房消費(fèi)；可建立保交樓專項(xiàng)借款資金快速審批綠色通道，加快資金使用審批速度，并給予到期還款困難的企業(yè)適當(dāng)?shù)难悠?、展期；可適當(dāng)對(duì)房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅給予減免，對(duì)于因不可抗拒因素遭受重大損失或影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，可申請(qǐng)一定比例減免。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，需要各行政部門的配合，主要以促進(jìn)“保交樓、保民生、保穩(wěn)定”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為首，各行政管理部門都可以結(jié)合實(shí)際和管理職責(zé)，開(kāi)辟相應(yīng)的“綠色通道”。3.5平臺(tái)公司主動(dòng)尋找切入，解決工作空耗問(wèn)題作為地方政府融資平臺(tái)的國(guó)有企業(yè)，在保交樓工作中承擔(dān)著紐帶、橋梁的功能，不僅要做攻堅(jiān)克難的“排頭兵”，還要做穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“壓艙石”。因此，國(guó)有企業(yè)在發(fā)揮的市場(chǎng)主體作用的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)更為積極主動(dòng)的履行好保障社會(huì)民生、維護(hù)國(guó)家安全、應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任，主動(dòng)尋找工作切入點(diǎn)，切實(shí)解決保交樓工作開(kāi)展過(guò)程中自身的空耗問(wèn)題。客觀上來(lái)講，地方城投國(guó)企與爛尾項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)商在市場(chǎng)功能上存在重疊，具備良好的收購(gòu)或并購(gòu)基礎(chǔ)，地方城投公司可通過(guò)與爛尾項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商協(xié)商，讓其申請(qǐng)破產(chǎn)清算進(jìn)行債權(quán)債務(wù)的新老劃斷，再通過(guò)收購(gòu)或并購(gòu)的方式，獲得爛尾項(xiàng)目的后續(xù)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)，以此賺取利益。對(duì)于開(kāi)發(fā)商不愿意進(jìn)行破產(chǎn)清算的，可以委托管理的方式，由開(kāi)發(fā)商將爛尾項(xiàng)目委托給地方國(guó)企進(jìn)行建設(shè)及銷售管理，房屋資產(chǎn)依然由開(kāi)發(fā)商掌握，項(xiàng)目銷售獲取的利潤(rùn)雙方協(xié)商分配，或由地方國(guó)企抽提建設(shè)、管理費(fèi)用。對(duì)于地方國(guó)企無(wú)法參加項(xiàng)目建設(shè)、管理的，地方國(guó)企可從項(xiàng)目園林綠化、物業(yè)管理、信息化建設(shè)、建筑材料供應(yīng)等方面尋求突破，以改變保交樓工作開(kāi)展過(guò)程中的資金管理中介作用，解決資源空耗問(wèn)題[7]。3.6提前做好城市規(guī)劃，消除資源錯(cuò)配和結(jié)構(gòu)失衡地方政府既要著手當(dāng)下，又要放眼未來(lái)，可適度超前預(yù)先做好城市規(guī)劃，但應(yīng)遵循發(fā)展的基本規(guī)律，以產(chǎn)業(yè)為先，讓土地、資金等有限的資源優(yōu)先用于服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大之后，自然