政府預算 課件 第9章 預算監(jiān)督與績效管理

政府預算GovernmentBudgeting第九章預算監(jiān)督與績效管理預算績效管理：走向現(xiàn)代財政制度的必由之路政府預算監(jiān)督CONTENTS9.29.19.1政府預算監(jiān)督政府預算監(jiān)督，是指在政府預算管理的全過程中，以法治化的形式，就政府預算利益相關(guān)主體的資金籌集、配置和使用等活動，進行的檢查、督促和約束，是政府預算管理的重要組成部分。憲法規(guī)則約束決定了國家政權(quán)以及財政的基本任務，賦予了財政基本權(quán)利和義務；對本國政權(quán)組織形式（決定了政府預算的組織形式）做了規(guī)定；明確地規(guī)定了財政的運行程序。①預算前期條款：年度預算必須提交立法機關(guān)審議通過，才能成為具有法律效力的正式法案。②合法性條款：是指政府年度財政預算必須提交立法機構(gòu)審議并通過，才能具有法律效力，才可付諸實施。③程序性條款：憲法的程序性條款規(guī)定了財政事務和其他公共事務在國家各權(quán)力機關(guān)間的運作程序，要求政府財政管理必須在國會的監(jiān)督下，通過預算報告、審查、批準和審計等過程來完成。9.1政府預算監(jiān)督各國法律對政府預算管理的相關(guān)規(guī)定一般法律約束財政法或預算法：承接憲法中的有關(guān)規(guī)定，對財政預算運行程序、財政的權(quán)利和義務做出進一步規(guī)定。編集成典的預算法律、法規(guī)和行政管理做法的相對重要性在各國有較大不同。英國式的預算法往往側(cè)重于處理公共資金的廣泛原則，而詳細的預算程序則寫在法規(guī)和行政管理指令中。一些國家最近出現(xiàn)了建立更全面的立法框架的趨勢，這些框架強調(diào)政府對透明度和責任感的責任。例如，法國更多依靠法律詳細規(guī)定的預算做法和程序。9.1政府預算監(jiān)督各國法律對政府預算管理的相關(guān)規(guī)定9.1政府預算監(jiān)督各國法律對政府預算管理的相關(guān)規(guī)定一般法律約束盡管各國的政府預算立法存在著諸多方面的差異，但有一些共同性的指導思想和基本原則。①公共資金只能依法開支；②預算應是全面的，涵蓋中央政府的全部交易；③預算交易應以總額反映；應賦予財政責任長官以有效的管理預算的權(quán)力；④應對使用應急款項或準備金款項規(guī)定明確的、嚴格的條件；⑤應為立法機構(gòu)和公眾準備經(jīng)獨立審計的報告，明確反映公共資金是如何使用的。9.1政府預算監(jiān)督各國法律對政府預算管理的相關(guān)規(guī)定行政法約束在憲法、一般法和國會批準的預算通過各自的方式授權(quán)給財政部門之后，財政部門通過行政法體系來落實和實施。政府預算是在一個完備的法律以及司法體系中運行的，憲法、普通法和行政法之間協(xié)調(diào)一致，由憲法法院、國會和一般民事或行政法院解釋、闡述和處置有關(guān)的爭議。法制為政府預算的運行和管理提供了一個存在的框架和基礎。《憲法》第62條規(guī)定，全國人民代表大會審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告。第67條規(guī)定，在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家預算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案。9.1政府預算監(jiān)督我國政府預算審查監(jiān)督的法律規(guī)定《憲法》中的有關(guān)規(guī)定第31條規(guī)定，全國人民代表大會會議舉行的一個月前，國務院有關(guān)主管部門應當就國家預算及預算執(zhí)行情況的主要內(nèi)容，向全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會和有關(guān)的專門委員會匯報，由財政經(jīng)濟委員會進行初步審查第32條規(guī)定，全國人民代表大會每年舉行會議的時候，國務院應當向會議提出關(guān)于國家預算及預算執(zhí)行情況的報告，將國家預算收支表（草案）和國家預算執(zhí)行情況表（草案）一并印發(fā)會議，由各代表團進行審查，并由財政經(jīng)濟委員會和有關(guān)的專門委員會審查。9.1政府預算監(jiān)督我國政府預算審查監(jiān)督的法律規(guī)定《全國人民代表大會議事規(guī)則》中的有關(guān)規(guī)定《預算法》有關(guān)規(guī)定9.1政府預算監(jiān)督我國政府預算審查監(jiān)督的法律規(guī)定

(1)預算審查與批準國務院在全國人民代表大會舉行會議時，向大會做關(guān)于中央和地方預算草案以及中央和地方預算執(zhí)行情況的報告。......

（2）預算監(jiān)督全國人民代表大會及其常務委員會對中央和地方預算、決算進行監(jiān)督。縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會對本級和下級預算、決算進行監(jiān)督。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對本級預算、決算進行監(jiān)督?！额A算法實施條例》專設一章，專門就預算監(jiān)督問題做出了進一步規(guī)定。9.2預算績效管理：走向現(xiàn)代公共財政的必由之路全面實施預算績效管理的時代意義是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。致力于績效信息的提供和使用更加重視立法機關(guān)的參與促進績效評價指標體系完善更加注重政府成本會計改革企業(yè)管理的思想和方法（平衡積分卡、標桿管理、作業(yè)成本法等。）傳統(tǒng)績效預算變遷新績效預算興起20世紀中葉以來，各國政府規(guī)模大規(guī)模擴張，強調(diào)資金使用的合規(guī)性以及防止資金濫用的分行列支預算不足以支撐政府的高效運轉(zhuǎn)，由此興起更注重產(chǎn)出和結(jié)果的績效預算。政治上的阻力、相關(guān)技術(shù)支持的缺乏、績效結(jié)果難以與資金分配決策掛鉤、政府機構(gòu)對成果指標的忽視等均為傳統(tǒng)績效預算失敗的原因。傳統(tǒng)績效預算與新績效預算9.2預算績效管理：走向現(xiàn)代公共財政的必由之路傳統(tǒng)績效預算與新績效預算——區(qū)別與聯(lián)系9.2預算績效管理：走向現(xiàn)代公共財政的必由之路二者都試圖根據(jù)績效指標來分配資源，而主要區(qū)別在于各自強調(diào)不同類型的績效指標：傳統(tǒng)績效預算側(cè)重于使用投入指標和產(chǎn)出指標，新績效預算則致力于將效率指標、有效性指標和成果指標與預算決策掛鉤。新績效預算在對立法部門的重視程度、對機構(gòu)的權(quán)利下放、對各類型績效指標的使用等方面，均優(yōu)于傳統(tǒng)的績效預算。早期的績效預算注重工作量的測量，這些指標關(guān)注于支出機構(gòu)的內(nèi)部世界，而新績效預算嘗試使用有效性指標和成果指標，關(guān)注了機構(gòu)的客戶及其他利益相關(guān)者，試圖評估客戶滿意度等互動性效果。預算績效管理的制度構(gòu)建1）《中華人民共和國預算法預算法》及《中華人民共和國預算法實施條例》第三十二條和第五十七條規(guī)定“各級預算應當根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制”、“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。強調(diào)全過程的績效評價、相關(guān)配套措施的建立、績效評價結(jié)果的應用，強化了預算管理在理性和科學方面的追求。9.2預算績效管理：走向現(xiàn)代公共財政的必由之路預算績效管理的制度構(gòu)建2）《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》有關(guān)預算績效管理的規(guī)定構(gòu)建全方位預算績效管理格局、建立全過程預算績效管理鏈條、完善全覆蓋預算績效管理體系?？傮w來看，《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》立足長遠，站位高、舉措實，在關(guān)注財政資金使用效益的同時，著眼健全長效機制，力求從整體上提高財政資源配置效率。①拓展預算績效管理實施對象。②開展事前績效評估。③實施預算和績效“雙監(jiān)控”。④建立多層次績效評價體系。9.2預算績效管理：走向現(xiàn)代公共財政的必由之路預算績效管理的制度構(gòu)建3）《國務院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》及《國務院關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》有關(guān)預算績效管理的規(guī)定提出了進一步深化預算管理改革的要求，并將推動預算績效管理提質(zhì)增效作為重點要求?！秶鴦赵宏P(guān)于深化預算管理制度改革的決定》《國務院關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》發(fā)布之后，我國預算管理制度改革進程不斷推進，針對預算績效管理這一重要命題，制定并實施了諸多政策措施，為預算績效管理夯實了基礎。9.2預算績效管理：走向現(xiàn)代公共財政的必由之路宏觀層面主要探求適用于財政預算管理機構(gòu)的預算績效管理框架。基于評價主體視角的預算績效管理改革預算績效管理的內(nèi)部評價主體：宏觀、中觀、微觀層次的考察9.2預算績效管理：走向現(xiàn)代公共財政的必由之路中觀層面主要探求適用于財政各業(yè)務支出管理機構(gòu)的預算績效管理框架，建立財政各業(yè)務部門針對各預算資金使用者的內(nèi)部控制和成本控制系統(tǒng)，其主要技術(shù)支撐為作業(yè)成本法和平衡計分卡?；谠u價主體視角的預算績效管理改革預算績效管理的內(nèi)部評價主體：宏觀、中觀、微觀層次的考察9.2預算績效管理：走向現(xiàn)代公共財政的必由之路微觀層面主要探求適用于各預算資金使用者（各支出部門）的預算績效管理框架，構(gòu)建針對不同預算資金使用者的標桿管理標準，從而進一步準確刻畫政府行政成本。其主要技術(shù)支撐為標桿管理方法（benchmarking）和政府管理會計（governmentmanagementaccounting）。立法監(jiān)督機構(gòu)主要探求適用于立法監(jiān)督機構(gòu)外部績效評價的管理模式，其主要技術(shù)支撐為政府財務會計與政府財務報告系統(tǒng)?；谠u價主體視角的預算績效管理改革9.2預算績效管理：走向現(xiàn)代公共財政的必由之路社會監(jiān)督機構(gòu)：基于第三方評價的考察第一，如何通過預算績效管理機制設計，有效防范乃至杜絕第三方評價中的機會主義行為，真正實現(xiàn)社會監(jiān)督的客觀公正。第二，如何利用現(xiàn)代化信息處理手段，有效降低第三方評價的監(jiān)督成本。預算績效管理的外部評價主體：立法監(jiān)督、社會監(jiān)督、公眾監(jiān)督的視角基于評價主體視角的預算績效管理改革9.2預算績效管理：走向現(xiàn)代公共財政的必由之路公共監(jiān)督機構(gòu)：基于公眾滿意度調(diào)查的考察在公眾監(jiān)督方面，主要是通過對政府服務對象（公眾）的滿意度調(diào)查，來構(gòu)建相應的預算績效管理框架。其主要技術(shù)支撐為公眾滿意度指數(shù)（customersatisfactionindex，CSI）。預算績效管理的外部評價主體：立法監(jiān)督、社會監(jiān)督、公眾監(jiān)督的視角面對龐大的預算資金，對公共資金的使用績效如何加以評判，預算聽證和預算對話也將發(fā)揮重大作用。預算聽證和預算對話作為加強公民參與預算過程的方法，可以使公民偏好在預算績效管理框架中得到充分體現(xiàn)。預算績效管理的具體流程事前績效評估——以北京市為例9.2預算績效管理：走向現(xiàn)代公共財政的必由之路一是預算部門和單位項目申報。二是市財政局預算管理處室審核把關(guān)。三是市財政局績效處組織評估工作。五是召開正式評估會。四是召開預審會。六是形成評估報告。要逐步擴大事前績效評估的覆蓋范圍，加強評估結(jié)果與預算安排的關(guān)聯(lián);要關(guān)注評估方法、評估依據(jù)等技術(shù)性問題，提高事前績效評估的科學性和合理性。為進一步提高績效監(jiān)控工作的規(guī)范性和系統(tǒng)性，財政部于2019年發(fā)布了《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》，明確了在績效監(jiān)控過程中各部門的職責分工、監(jiān)控范圍與內(nèi)容、監(jiān)控方法與流程以及結(jié)果應用等方面的具體要求，并制定了項目支出績效目標執(zhí)行監(jiān)控表。在績效監(jiān)控過程中，預算部門（支出部門）負責對本部門及所屬單位的資金運行績效的監(jiān)控工作，發(fā)現(xiàn)問題應及時糾正。財政部門負責在預算部門自行監(jiān)控基礎上的重點檢查工作，督促預算部門及時采取措施，糾正發(fā)現(xiàn)的問題，確?？冃繕说膶崿F(xiàn)。預算績效管理的具體流程績