司法責(zé)任制改革背景下的檢察權(quán)運(yùn)行邊界

司法責(zé)任制改革背景下的檢察權(quán)運(yùn)行邊界胡軍王小剛胡軍，建湖縣檢察院副檢察長；王小剛，建湖縣檢察院刑執(zhí)處副局長。孟建柱同志在指出司法責(zé)任制是司法體制改革的關(guān)鍵的同時，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對司法權(quán)行使的監(jiān)督制約，認(rèn)真探索更具針對性的監(jiān)督機(jī)制，確保司法權(quán)依法公正運(yùn)行。檢察權(quán)是根據(jù)法律監(jiān)督的必要性而有限存在的，作為一項“糾錯”的權(quán)力，在運(yùn)行中易產(chǎn)生權(quán)力（利）摩擦。特別是在司法責(zé)任制的改革背景下，在明晰檢察官責(zé)任，排除對檢察權(quán)不當(dāng)干預(yù)的同時，將會產(chǎn)生恣意用權(quán)的沖動。為防止檢察權(quán)的隨意擴(kuò)張和濫用，在組織法修改過程中，應(yīng)當(dāng)在正向梳理檢察職權(quán)，明確“什么能做”的基礎(chǔ)上，從逆向上明確“什么不能做”，通過立法的形式將檢察權(quán)“關(guān)進(jìn)制度的籠子”。筆者試圖借助“邊界”的概念，通過對必要性的分析，從檢察權(quán)的權(quán)力來源、設(shè)置目的等為起點，歸納一個清晰的檢察權(quán)運(yùn)行范圍，并提出相應(yīng)的組織法修改建議，最大限度地消減改革的利益質(zhì)疑。一、什么是檢察權(quán)的運(yùn)行邊界權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到限制。因此，法治國家均通過立法的形式，對公權(quán)力的運(yùn)行范圍進(jìn)行明確規(guī)定，法無授權(quán)即是禁止。這就是權(quán)力的“領(lǐng)地”，而“領(lǐng)地”的四至便是邊界。無論是檢察權(quán)的越界行使，或者是其他公權(quán)侵犯檢察權(quán)的獨(dú)立行使，只要是超越邊界，便構(gòu)成違法。對邊界的劃定，其實質(zhì)就是對權(quán)力范圍的限定。對邊界的劃定有兩種不同的方向。一是由內(nèi)向外觀察，反映“什么能做”。就檢察權(quán)而言，就是其權(quán)能，或稱之為檢察機(jī)關(guān)的職能。對此，現(xiàn)行人民檢察院組織法第5條，以列舉的方式進(jìn)行了明確規(guī)定。二是由外向內(nèi)觀察，反映“什么不能做”。從公權(quán)的一般原理來推導(dǎo)，上述“什么能做”之外的，均是檢察機(jī)關(guān)所不能為的。但從約束公權(quán)力的角度而言，明確回應(yīng)“什么不能做”，對當(dāng)下的檢察改革似乎更有現(xiàn)實意義。兩種不同的方向，只是研究的角度和路徑不一致，其實質(zhì)都是檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍的限定，在組織法中是唯一且恒定的。二、明確檢察權(quán)運(yùn)行邊界的必要性（一）從組織法修訂的角度觀察。組織法是專門規(guī)定某類國家機(jī)關(guān)組成和活動原則的法律，是實體法的一種。而人民檢察院組織法，是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)、組成及其職權(quán)等要素的法律。其與訴訟法在功能上的分工，是前者更側(cè)重于規(guī)范實體權(quán)限的范圍和內(nèi)容，后者則側(cè)重于對職權(quán)行使程序的規(guī)范?？v觀現(xiàn)行人民檢察院組織法，可以得見，其對檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的表述僅僅為第5條，卻用整章9個條文對人民檢察院行使職權(quán)的程序進(jìn)行了與訴訟法幾乎重復(fù)的表述。從這個角度看，人民檢察院組織法的修訂應(yīng)當(dāng)圍繞檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)來展開，在明確檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，重點規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界，并根據(jù)權(quán)力的邊界進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置。（二）從檢察權(quán)屬性的角度觀察。對檢察權(quán)的本身進(jìn)行分析，我們可以看到區(qū)別于其他公權(quán)力的重要屬性：1、侵略性。法律監(jiān)督是權(quán)力制約權(quán)力的制度安排，檢察機(jī)關(guān)作為憲法明確的專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其權(quán)力的本質(zhì)是“糾錯”——發(fā)現(xiàn)并調(diào)查立法、執(zhí)法、司法過程中違反法律的行為。通過職務(wù)犯罪偵查、訴訟監(jiān)督和公訴等職能，革除違法行為，產(chǎn)生權(quán)力威懾，進(jìn)而規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行。但檢察權(quán)本身也是一種公權(quán)力，且是監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力，具有上位的屬性，在強(qiáng)力“糾錯”的過程中，極容易突破應(yīng)有的限度，侵入并影響其他權(quán)力（利）的行使和實現(xiàn)。2、有限性。檢察權(quán)的定位是監(jiān)督權(quán)，是公平正義的最后一道防線，是法律的守門人。這會產(chǎn)生一種認(rèn)識誤區(qū)，就是“法有所指，監(jiān)督機(jī)關(guān)必有所至”。正是這種權(quán)力的不可測，讓有限的檢察權(quán)穿上“無所不應(yīng)”、“無所不能”的外衣，模糊了檢察權(quán)的職能范圍，削弱了司法公信。因此，有必要通過立法明晰檢察權(quán)的邊界，讓檢察權(quán)回歸監(jiān)督本質(zhì)。3、復(fù)合性。檢察權(quán)并非一項單一權(quán)能，而是偵查權(quán)、起訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)等多種權(quán)能圍繞法律監(jiān)督這一根本屬性有機(jī)整合而成的。且各權(quán)能之間，本身即存在沖突。如偵查權(quán)是訴訟監(jiān)督的監(jiān)督對象，而起訴權(quán)與訴訟監(jiān)督之間又存在不可割裂的天然聯(lián)系。權(quán)能的復(fù)雜性，也使得權(quán)力邊界難以通過由內(nèi)而外的方式加以明晰，需要在立法上通過禁止性規(guī)定，以由外而內(nèi)的方式給予準(zhǔn)確的邊界界定。（三）從檢察權(quán)的實際運(yùn)行的角度觀察。在中國特色社會主義的初級階段，檢察權(quán)作為一項特殊且不夠成熟的公權(quán)力，監(jiān)督不力的問題在其行權(quán)過程中始終存在。部分情況下不是不能監(jiān)督，而是監(jiān)督者不敢監(jiān)督。當(dāng)檢察權(quán)行使過程中遭遇“模糊地帶”，法律規(guī)定較為原則時，因為沒有配套的操作程序，便放棄監(jiān)督的現(xiàn)象在實踐中屢屢出現(xiàn)，導(dǎo)致對檢察權(quán)“偏軟”的批評大有市場。同時，權(quán)力邊界的模糊也為干預(yù)正常司法制造了條件，地方黨委、政府利用檢察權(quán)實施行政管理，并迫使檢察權(quán)突破運(yùn)行范圍，極大破損司法的獨(dú)立性。要突破不敢監(jiān)督的窠臼，并擺脫其他公權(quán)對檢察權(quán)的不正確干預(yù)，就必須給定權(quán)力的邊界，使檢察權(quán)在框架內(nèi)規(guī)范、有效運(yùn)行，進(jìn)而建立一個公正高效權(quán)威的社會主義司法體制。（四）從改革的現(xiàn)實需要觀察。當(dāng)前的檢察改革進(jìn)入深水區(qū)，到達(dá)制度性改革的層面，諸多的改革事項面臨的合法性危機(jī)，需要通過立法的形式消除司法實踐中“良性違法”帶來的負(fù)面影響。而與此同時，一個由檢察機(jī)關(guān)自己主導(dǎo)的檢察改革，很容易墜入“擴(kuò)權(quán)”的改革陷阱，引發(fā)信任危機(jī)甚至是改革方向的顛覆性錯誤。因此，在實質(zhì)性的改革啟動前，必須從人民意志的高度，對改革的整體要求和方向進(jìn)行制度設(shè)計，特別是對檢察權(quán)的運(yùn)行邊界作出清晰的界定，使檢察改革始終限定在組織法允許的框架內(nèi)。三、現(xiàn)行人民檢察院組織法對檢察權(quán)運(yùn)行邊界劃定的存在問題現(xiàn)行人民檢察院組織法對檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的表述僅為1條，即各級人民檢察院行使下列職權(quán)：（一）對于叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)。（二）對于直接受理的刑事案件，進(jìn)行偵查。（三）對于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督。（四）對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督。（五）對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督。從文本的表述看，不僅在表達(dá)方式上陳舊老化，而且經(jīng)過多年檢察實踐中的探索創(chuàng)新，與實際出現(xiàn)了較大程度的偏差?？傮w上存在三個方面的問題：一是邊界不清晰。對權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，不單單是針對有無某種權(quán)限進(jìn)行的，更是對權(quán)力行使幅度的監(jiān)督。以上述第2項偵查權(quán)為例，檢察機(jī)關(guān)擁有對直接受理案件的偵查權(quán)，但這樣的偵查權(quán)是有一定的限縮范圍的：必須是某個犯罪嫌疑人的犯罪事項，而不是不考慮時間和程度的任意性偵查。當(dāng)外部對檢察權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督時，就是站在權(quán)力的邊界上作為“邊裁”仔細(xì)觀察的。如果邊界不清晰，那么所謂的監(jiān)督也就流于形式，帶來的就會是權(quán)力的恣意。二是內(nèi)容不完整。當(dāng)下的檢察改革研究，集中在對檢察職權(quán)的梳理上，即檢察機(jī)關(guān)擁有什么樣的職權(quán)，應(yīng)當(dāng)擁有什么樣的職權(quán)。但是對行使這些職權(quán)的措施和手段缺少必要的規(guī)定，而實踐中影響檢察權(quán)獨(dú)立公正行使的恰恰是知情權(quán)、調(diào)查權(quán)的欠缺。此外，現(xiàn)行人民檢察院組織法對檢察權(quán)的“控制”，僅僅是從自身監(jiān)督的角度展開“內(nèi)控”，忽視了立法上對檢察權(quán)的規(guī)范。這些忽視和欠缺，在一定程度上是因為訴訟法的完善，將檢察權(quán)約束在程序的框架內(nèi)，無需贅言。但實踐中，程序之外檢察權(quán)的各種“延伸”層出不窮，有的已經(jīng)突破了監(jiān)督的范疇，人為制造了檢察權(quán)權(quán)能體系的混亂。因此，從這個意義上，通過組織法的修訂將檢察權(quán)限空間化，建立一個規(guī)范協(xié)調(diào)、可視可控的檢察權(quán)力體系，是有必要的。三是結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)。通過實踐探索和檢察理論的不斷豐富完善，目前對檢察職權(quán)的主要劃分是以偵查、起訴和訴訟監(jiān)督為核心進(jìn)行重新架構(gòu)的，而且在一些地區(qū)已經(jīng)以“公訴局”、“訴訟監(jiān)督局”的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式進(jìn)行了探索對接。在對檢察職能的細(xì)分上，這種劃分方式更具合理性，也更符合檢察改革的方向和要求。此外，經(jīng)過多輪的檢察改革，檢察機(jī)關(guān)實際所擁有的職能已經(jīng)遠(yuǎn)不止上述五項，如修改后刑訴法新賦予檢察機(jī)關(guān)的準(zhǔn)司法救濟(jì)權(quán)，以及特別程序中的檢察權(quán)能，均需要引起立法的關(guān)注，以及時納入檢察職權(quán)體系。四、檢察權(quán)邊界的具體劃定及立法建議劃定檢察權(quán)的運(yùn)行邊界，不能從部門本位主義出發(fā)，帶著試圖擴(kuò)張檢察權(quán)“領(lǐng)地”的私心。必須是從檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性為原點，站在有利于法律監(jiān)督、有利于自身監(jiān)督的高度上，回歸檢察權(quán)的權(quán)力來源、設(shè)置目的等進(jìn)行理性分析，以此建立圍繞“監(jiān)督”的檢察職能體系。在這個過程中，始終堅持兩個原則：一是保證監(jiān)督的完整性，二是滿足監(jiān)督的必要性。中國的檢察機(jī)關(guān)是以蘇聯(lián)檢察制度為模型進(jìn)行建構(gòu)的。憲法第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，根據(jù)憲法定位，檢察機(jī)關(guān)被賦予保障國家法律統(tǒng)一、正確實施的法律監(jiān)督職能，與行政、審判機(jī)關(guān)并行且相互制約，確保國家權(quán)力協(xié)調(diào)運(yùn)行。為保證監(jiān)督的實效性，必須賦予檢察機(jī)關(guān)充分的監(jiān)督范圍和手段，使各檢察權(quán)能相互銜接，消除法律監(jiān)督的“真空地帶”。但這種對監(jiān)督完整性的要求，并非片面強(qiáng)調(diào)權(quán)力的擴(kuò)充，而是從法律監(jiān)督的本質(zhì)特點來完善我們的檢察權(quán)能，保證檢察權(quán)的邊界沒有漏洞或裂縫，保持與修改后刑訴法、民訴法等程序法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。另一方面，檢察制度實際上是作為一項平衡國家權(quán)力和個人權(quán)利的重要制度機(jī)制而存在的。孫謙：《中國的檢察改革》，載《法學(xué)研究》2003年第6期，第12頁。檢察權(quán)本身又是一項國家權(quán)力，在運(yùn)行過程中同樣會對個人權(quán)利產(chǎn)生侵犯。特別是在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)不是作為單純追訴犯罪的“控方當(dāng)事人”，而是作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，既依法追訴犯罪，又維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利，保障司法機(jī)關(guān)的活動依法、公正進(jìn)行。萬春：《人民檢察院組織法修改的基本原則》，載《人民檢察》2007年第2期，第6頁。因此，必須始終保持權(quán)力的克制，其運(yùn)行的邊界應(yīng)以“必要”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃定，從而將檢察權(quán)限定在一定范圍內(nèi)。部分檢察機(jī)關(guān)所宣傳的“檢察職能的延伸”，其實質(zhì)是對監(jiān)督必要性的一種損害，因為檢察職權(quán)的每一次延伸，勢必會造成其他權(quán)力（利）的損害。實際上檢察權(quán)作為一項公權(quán)力不存在延伸問題，如果本來就有此職能，則履行職能是其職責(zé)所在，無所謂延伸，沒有做到是工作不到位甚至瀆職；如果本來就無此職能，檢察權(quán)作為公權(quán)力，自行延伸則屬違法。參見吳美滿：《人民檢察院組織法修改的若干基本問題匡正》，載《中國檢察官》2011年第12期，第29頁。孫謙：《中國的檢察改革》，載《法學(xué)研究》2003年第6期，第12頁。萬春：《人民檢察院組織法修改的基本原則》，載《人民檢察》2007年第2期，第6頁。參見吳美滿：《人民檢察院組織法修改的若干基本問題匡正》，載《中國檢察官》2011年第12期，第29頁。在涉及到檢察權(quán)運(yùn)行邊界的具有劃分上，需要正視的是：1、檢察權(quán)來源于人民的授權(quán)，是人民代表大會一元權(quán)力體制派生的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，并賦予其監(jiān)視并啟動法律救濟(jì)程序的監(jiān)督權(quán)，代表人大依法對行政權(quán)、審判權(quán)等實體權(quán)力的監(jiān)督。因此，其運(yùn)行邊界的確定，必須體現(xiàn)民主集中的意志，并通過立法的形式予以固定。2、要注意檢察權(quán)及其所處社會環(huán)境的特殊性。檢察權(quán)作為國家權(quán)力架構(gòu)中的一項獨(dú)立的權(quán)力，其特有的功能、作用，決定了在立法過程中需要科學(xué)認(rèn)識和準(zhǔn)確揭示這種特殊性，并結(jié)合權(quán)力運(yùn)行的一般原理，設(shè)計符合檢察權(quán)內(nèi)在要求的運(yùn)行機(jī)制。參見張智輝：《立足司法體制改革檢察學(xué)應(yīng)重點研究四個問題》，載《人民檢察》2013年第9期，第42頁。此外，確定檢察權(quán)的運(yùn)行邊界，必須立足于中國國情的特殊性，而不是脫離中國民主法治的現(xiàn)實對西方政治制度，特別是檢察制度進(jìn)行簡單照搬。3、在考察檢察權(quán)的運(yùn)行邊界問題時，必須要注意其他權(quán)力（利）的運(yùn)行范圍，防止出現(xiàn)邊界的交叉。參見張智輝：《立足司法體制改革檢察學(xué)應(yīng)重點研究四個問題》，載《人民檢察》2013年第9期，第42頁。為保證監(jiān)督的完整性，對檢察權(quán)運(yùn)行邊界的表達(dá)，首先需要明確的是“什么能做”。從實現(xiàn)長遠(yuǎn)目標(biāo)與循序漸進(jìn)的角度看，主要包括三種情況：一要將已經(jīng)被司法實踐所普遍認(rèn)可，且被訴訟法所吸收的檢察改革成果及時轉(zhuǎn)化為組織法上的系統(tǒng)文本，豐富檢察職權(quán)體系，如死刑復(fù)核監(jiān)督、民事行政檢察監(jiān)督等；二要將司法實踐中普遍存在，與訴訟程序的檢察職權(quán)，如職務(wù)犯罪預(yù)防等類似的行政性工作在組織法中予以固定，做到有法可依；三要圍繞下一步檢察改革進(jìn)行職權(quán)劃分，通過原則性的規(guī)定，給出適當(dāng)?shù)母母飫?chuàng)新空間，以利檢察改革的不斷深化。通過對職權(quán)的重新調(diào)整、規(guī)范，進(jìn)一步凸顯檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)，使檢察職責(zé)和權(quán)限得到明晰，達(dá)到強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義的目的。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職責(zé)范圍是特定的、有限的，在黨和國家全局工作中的作用也是特定的、有限的，國家對檢察權(quán)資源的配置也是有限的，監(jiān)督的范圍不可能無所不包。孫謙：《關(guān)于修改人民檢察院組織法的若干思考》，載《人民檢察》2011年第12期，第25頁。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擯棄“大包大攬”的觀點，將檢察權(quán)限縮在“什么不能做”的范圍的，并著力提高監(jiān)督的剛性和效力。筆者從監(jiān)督的必要性出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將檢察權(quán)的運(yùn)行劃定在以下三個范圍內(nèi)：孫謙：《關(guān)于修改人民檢察院組織法的若干思考》，載《人民檢察》2011年第12期，第25頁。（一）非法律行為不能監(jiān)督。檢察權(quán)設(shè)置的目的是法律監(jiān)督，而法律監(jiān)督是指為了維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和法律的正確實施，專門的國家機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，運(yùn)用法律規(guī)定的手段對法律實施情況進(jìn)行檢查督促并能產(chǎn)生法定效力的專門工作。從刑事訴訟法的程序要求上看，檢察機(jī)關(guān)通過立案偵查、刑事檢控等方式，對特別嚴(yán)重的違法行為，即犯罪行為進(jìn)行刑事打擊；而從民事訴訟法的程序要求上看，檢察權(quán)更局限在法律適用錯誤上。因此，檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)限制在法律行為，特別是對違法犯罪行為的調(diào)整、控制上。那些不能引起法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的個人行為，與公權(quán)力毫無關(guān)聯(lián)，非檢察權(quán)的監(jiān)督范圍。（二）事前行為不能監(jiān)督。事前行為未產(chǎn)生法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅，只有當(dāng)行為觸犯法律，且屬于法律監(jiān)督的情形，才有權(quán)啟動法律監(jiān)督程序。即法律監(jiān)督雖然是一種