上海市小客車管理政策研究

上海市小客車管理政策研究 【摘要】上海市實(shí)施了多年小客車額度拍賣政策，有效抑制了小客車的快速增長(zhǎng)，但近幾年 上海市小客車增長(zhǎng)迅猛，結(jié)合上海市新一輪交通發(fā)展白皮書的編制，上海市對(duì)小客車發(fā)展政 策進(jìn)行了研究。本文簡(jiǎn)要回顧了上海市小客車政策演變，評(píng)述了上海市小客車發(fā)展政策取得 的成效以及存在的問(wèn)題。重點(diǎn)分析了上海市小客車增長(zhǎng)的潛在需求，并研究了上海市的道路 容量和環(huán)境容量的限制，提出上海市小客車的發(fā)展戰(zhàn)略。 【關(guān)鍵詞】小客車；交通政策；交通白皮書 上海市實(shí)施了多年小客車額度拍賣政策，但隨著市民收入的提高，小客車擁有和使用的 潛在需求持續(xù)高漲，城市交通狀況持續(xù)惡化。結(jié)合上海市新一輪交通白皮書的編制，本文對(duì) 小客車管理政策進(jìn)行了分析和研究。 1、上海市小客車管理政策沿革及成效 1.1 小客車管理政策發(fā)展沿革 上海市是我國(guó)最早對(duì)小客車實(shí)施擁有實(shí)施管控政策的城市。小客車額度拍賣政策最早可 以追溯到1986年，在私家車剛允許進(jìn)入市民家庭時(shí)，上海即對(duì)私人自備車的車牌實(shí)施有底 價(jià)拍賣。自1994年起，上海正式對(duì)新增客車額度實(shí)施有底價(jià)的拍賣，但由于支付能力原因， 當(dāng)時(shí)私人購(gòu)買小客車量很少，每月只有幾百輛，截至 1999 年底，共拍賣私人汽車額度 1.1 萬(wàn)輛，摩托車額度2.8萬(wàn)輛，獲得拍賣款4.7億元。2000年1月起，調(diào)整為現(xiàn)行的無(wú)底價(jià)、 定期公開拍賣政策。2001年起，停止了新增摩托車車牌額度拍賣。2004年9月起，新增公 務(wù)客車額度也納入了拍賣管理范疇，采用不定期、有底價(jià)拍賣方式，與私車額度分開拍賣。 2012年9月，市政府印發(fā)了《上海市非營(yíng)業(yè)性客車額度拍賣管理規(guī)定》（滬府發(fā)〔2012〕84 號(hào)），對(duì)客車額度管理工作進(jìn)行了規(guī)范和完善。在實(shí)施私家車額度拍賣政策的同時(shí)，針對(duì)郊 區(qū)，上海市出臺(tái)了郊區(qū)號(hào)牌車輛，不實(shí)施額度政策，但不能進(jìn)入上海市外環(huán)線以內(nèi)區(qū)域（浦 東部分區(qū)域除外）通行。 在堅(jiān)持額度拍賣政策的同時(shí)，上海市陸續(xù)在小客車使用管理上也出臺(tái)了一系列政策。在 停車管理方面，上海市出臺(tái)了分區(qū)域分類別的停車設(shè)施配建政策和停車收費(fèi)政策，總體來(lái)看， 越往核心區(qū)域，停車配建標(biāo)準(zhǔn)越低，停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)越高。在外省市號(hào)牌車輛通行政策方面， 上海市實(shí)施了高峰期高架道路限行政策。在車輛環(huán)保要求方面，上海市近幾年持續(xù)率先提高 新車排放標(biāo)準(zhǔn)要求，并在上海市中環(huán)線實(shí)施了黃標(biāo)車限行政策。 1.2 上海市小客車管理政策取得的成效 上海市的小客車管理政策有效控制了小客車保有量的過(guò)快增長(zhǎng)，2012 年注冊(cè)小客車保 有率為 75 輛/千人,與國(guó)內(nèi)外同類城市相比處于較低水平。據(jù)測(cè)算，從 2000 年到 2010 年的 1圖1有無(wú)牌照拍賣政策上海注冊(cè)車輛增長(zhǎng)對(duì)比圖1有無(wú)牌照拍賣政策上海注冊(cè)車輛增長(zhǎng)對(duì)比 圖2額度賣的政策效果趨勢(shì) 10 年期間，若按照同 類城市的小客車增長(zhǎng) 曲線，上海市注冊(cè)小客 車規(guī)模將在現(xiàn)有的基 礎(chǔ)上多增加 150 萬(wàn)輛 （如圖 1 所示。小客 車管控政策使得上海 市道路交通服務(wù)水平 總體可控。同時(shí)拍賣政 策也為公共交通的優(yōu) 先發(fā)展贏得了時(shí)間，并 提供了一定的資金支 持。 2、上海市小客車管政策存在的問(wèn)題 上海市小客車管理政策面臨著一些問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以幾個(gè)方面。 2.1調(diào)控了車輛擁有，而少限制車輛使用 上海私車的使用成本相對(duì)較低，限制較少。在居住區(qū)停方面，小區(qū)停車費(fèi)由受到政 府指導(dǎo)價(jià)限制，普通小區(qū)多在 100-200 元/月，價(jià)格低廉，住區(qū)停車價(jià)格根本無(wú)反映小 區(qū)的停車狀況，低廉的格誘導(dǎo)居民購(gòu)車，加劇小區(qū)停車矛盾，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，約 80%居住區(qū) 配建車位無(wú)法滿足需求超過(guò) 60%成居住區(qū)需要通過(guò)周邊路解決小區(qū)停車問(wèn)題。在出行 停車方面，采用小客車行者，超過(guò) 80%的小客車出行的的地都提供了免費(fèi)的停車位， 主要為所在單位或者商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)所提供真正通過(guò)業(yè)付費(fèi)停比例很低通過(guò)提高業(yè)停車 費(fèi)價(jià)格來(lái)減少小汽車出行的作用有限在道路使者收費(fèi)方面雖然上海開展了中心區(qū)擁擠 收費(fèi)政策研究，但政策落實(shí)十分困難。 2.2 控制了車輛增速，但控制車輛 總量 上海市額度拍賣政策控制了小 客車額度每年新增規(guī)模，僅是延緩 了小客車增長(zhǎng)所需的時(shí)間，并不能持 續(xù)控制小客車的總量規(guī)模。由于額度 無(wú)期限使用且持續(xù)增加，終上海市 的小客車擁有率將和沒(méi)有額度拍賣 政策下的情況基本趨同，體如圖2 所示。 2 2.3 調(diào)控了本地號(hào)牌車輛但未充分限制外省市號(hào)牌車輛 通過(guò)調(diào)查推算，在上海市使用的外省市號(hào)牌車輛總計(jì)約為 60萬(wàn)輛，由于外省市號(hào)牌車 輛僅高峰時(shí)段在高架道路限行，仍享有較高的通行路權(quán)，根最新夜間停放車輛調(diào)查，上海 中心城夜間車輛中，接近 30%為外省市號(hào)牌車輛。近兩年海常駐的外省市號(hào)牌車輛年均 增長(zhǎng)約為10萬(wàn)輛。外省號(hào)牌車輛的增長(zhǎng)在一定程度上削了額度拍賣政策效果，加劇了 道路交通擁堵。 2.4 控制了額度規(guī)模，但干預(yù)額度價(jià)格預(yù)期 按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，牌拍賣價(jià)格受市場(chǎng)供需情況會(huì)出波動(dòng)。在市場(chǎng)需求強(qiáng)時(shí)，價(jià) 格會(huì)出現(xiàn)正常上漲。額度賣價(jià)格受市場(chǎng)供需而波動(dòng)，政府不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行管控。但對(duì)于非理 性價(jià)格預(yù)期和投機(jī)炒作帶動(dòng)的價(jià)格波動(dòng)，政府應(yīng)加強(qiáng)干預(yù)從上海與新加坡的車牌拍賣的 價(jià)格波動(dòng)對(duì)比情況來(lái)看，海市車牌拍賣價(jià)格波幅度明顯大，價(jià)格出現(xiàn)大幅下降和大幅 上升的次數(shù)多，且和市場(chǎng)供需關(guān)系關(guān)聯(lián)度很小。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，汽車4S店積極向購(gòu)車提供拍 賣“指導(dǎo)價(jià)”，各 4S店該“導(dǎo)價(jià)”大致相同，且和二手車牌市價(jià)格接近同時(shí)4S還提供 代拍服務(wù)，約有 1/3 的額度是通過(guò) 4S 店代拍獲得，這些均重影響參拍市民的價(jià)預(yù)期。 另外近期公車改革提高了參加拍賣人員對(duì)于價(jià)格的可承受能力一定程度上推高了賣價(jià)格。 由于價(jià)格持續(xù)上漲，很多人對(duì)于車牌存在投資增值預(yù)期，也發(fā)參拍熱度。 圖3上海和新加坡十年來(lái)額度拍賣價(jià)格變動(dòng)（200201-2013.02） 3、上海小客車增長(zhǎng)潛在需求 通過(guò)調(diào)查和相關(guān)比對(duì)分析，上海市小客車增長(zhǎng)的潛在需很大。 3.1 近期車輛增長(zhǎng)意愿情況 綜合上海市機(jī)動(dòng)車注冊(cè)登記數(shù)據(jù)夜間停車樣調(diào)查、路視頻識(shí)別系統(tǒng)等數(shù)進(jìn)行分 析，獲得上海市各類小客車總量和空間分布。截至 2012 年底，上海市共有注冊(cè)小客車 178 萬(wàn)輛（其中市區(qū)號(hào)牌130萬(wàn)輛，郊區(qū)號(hào)牌48萬(wàn)輛，在滬使的外省市號(hào)牌小客車約60萬(wàn) 輛。在上海市實(shí)際使用的小客車共計(jì)約 248萬(wàn)輛但相對(duì)于等規(guī)模、同等發(fā)展水平城市， 3[1][1] 小客車的總量規(guī)模依然較小，居民購(gòu)車依然十分強(qiáng)烈，根據(jù)調(diào)查和測(cè)算，調(diào)查顯示，全市常 住人口約有25%的家庭戶擁有小客車（戶籍人口家庭擁車比例相對(duì)較高），通過(guò)購(gòu)車意愿調(diào) 查，在無(wú)車家庭中，有 15%的家庭考慮在 3 年購(gòu)車。在有車家庭中，近 10%的家庭已經(jīng)擁 有第二輛車，另有超20%家庭考慮在3年內(nèi)購(gòu)置第二輛車。 表1無(wú)車家庭購(gòu)車計(jì)劃一年內(nèi)購(gòu)買二年內(nèi)購(gòu)買三年內(nèi)購(gòu)買暫無(wú)計(jì)劃比重2%5%8%85% 表2有車家庭購(gòu)買第二輛車購(gòu)買情況和意愿已經(jīng)購(gòu)買正在計(jì)劃購(gòu)買三年內(nèi)可能購(gòu)買暫無(wú)計(jì)劃比重9%5%17%69% 3.2 遠(yuǎn)景擁有量的潛在需求 在擁有總量無(wú)控制政策的條件下，小客車擁有量將會(huì)持續(xù)增加，并最終將達(dá)到穩(wěn)定狀況。 小客車最終擁有擁有率規(guī)模可參考規(guī)模相當(dāng)且小客車發(fā)展處于穩(wěn)態(tài)的城市。選取上海市未來(lái) 發(fā)展參考方向的四個(gè)國(guó)際大都市的小客車擁有水平作為研究對(duì)象。參照上海的中心城區(qū)和郊 區(qū)的基本情況，對(duì)國(guó)外城市的區(qū)域進(jìn)行了劃分，并分析不同區(qū)域的小客車擁有情況，具體如 下表所示。 表3四個(gè)國(guó)際大都市小客車擁有率東京紐約巴黎倫敦中心區(qū)域東京區(qū)部紐約市巴黎行政區(qū)和市外內(nèi)倫敦集中城市化地帶面積617782630320城區(qū)人口850（夜間）801600297小客車擁有率212231260242（輛/千人）郊區(qū)區(qū)域東京交通圈除區(qū)紐約都市規(guī)劃區(qū)遠(yuǎn)郊四省除集中城外倫敦部部分除掉紐約市部分市化地帶面積5834605411382939人口2166406500454小客車擁有率388688450386 備注：（1）以上小客車擁有率均按照夜間人口（居住人口）進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。 目前上海市本地注冊(cè)小客車加上外省市號(hào)牌小客車，常住人口小客車擁有率約為 100 輛/千人，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家大都市中心城區(qū)200輛/千人，郊區(qū)400輛/千人而言，上海市尚處 于小客車普及階段。若按照國(guó)際大都市小客車擁有率水平，上海市小客車終極規(guī)?？蛇_(dá)到近 1000萬(wàn)輛，市民的擁車潛在增長(zhǎng)需求十分強(qiáng)勁。 4、上海小客車發(fā)展面臨的限制 上海市小客車增長(zhǎng)面臨的主要制約因素是中心城區(qū)路網(wǎng)容量和環(huán)境容量的有限性 。 4.1 道路容量限制 隨著道路網(wǎng)的日趨完善，上海市中心城區(qū)的道路網(wǎng)增長(zhǎng)空間持續(xù)收窄。根據(jù)道路網(wǎng)的相 42007 2008 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 [2]，國(guó)家環(huán)保部要求全國(guó)0.060.050.04 新國(guó)標(biāo)0.02 2006 關(guān)規(guī)劃，2020年的路網(wǎng)量?jī)H能較2010年增加19%。而在一輪交通發(fā)展戰(zhàn)略中路權(quán)分 配將進(jìn)一步向公共交通傾斜，同時(shí)更加關(guān)注自行和步行交的需求，可提供給小車交通 的路網(wǎng)容量?jī)H能增加10%。 圖4上市中心城區(qū)路網(wǎng)容量增長(zhǎng)情況（單位：萬(wàn) pcu.km/h） 運(yùn)用綜合交通模型測(cè)算，若必須保證上海市路服務(wù)水維持在可接受水平下上海市 小客車交通量只能增加 20%。若小客車使用強(qiáng)度在目前水下，則可容納使用的小客車為 200 萬(wàn)輛；若使用強(qiáng)度比狀目前的25%，則可容納使用的客車為250萬(wàn)輛。目前，在中 心城使用的小客車（包括進(jìn)出中心城和中心城內(nèi)部的小客車共計(jì)160萬(wàn)輛。小客車的增長(zhǎng) 空間約為40-90 萬(wàn)輛。 4.2環(huán)境容量限制 新版空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（GB3095-2012）已經(jīng)與2012年2月版本 于2016年全面實(shí)施新版準(zhǔn)，部分地區(qū)提前實(shí)新版標(biāo)準(zhǔn)，海已在2013 年提前實(shí)施新版 標(biāo)準(zhǔn)的要求。上海市NO2 和PM2.5 的污染物的濃度已經(jīng)多年下降趨勢(shì)但按照新版的國(guó)家 空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的限值要求，年均濃度仍無(wú)法達(dá)標(biāo)。 0.07 0.06 0.05 0.04 新國(guó)標(biāo) 0.03 0.03 0.02 2001200220032004200520062007200820092010201120122013 圖5上海NO2（左）和PM2.（右）年均度變化 相關(guān)的環(huán)境研究成果顯示，機(jī)動(dòng)車尾氣是上海市NO2 和PM2.5 污染的重要來(lái)源，部分地 區(qū)甚至是主要來(lái)源。為了達(dá)到環(huán)境質(zhì)量要求，上海市已經(jīng)在業(yè)、交通民用等方開展了 一系列的減排措施。根據(jù)環(huán)境部門測(cè)算，考慮到減排措施，客車環(huán)保技術(shù)升級(jí)的況，在 5 環(huán)境達(dá)標(biāo)的約束條件下，上海市中心城小客車需要控制在40萬(wàn)輛以內(nèi)。 5、上海市小客車發(fā)展方向研究 從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，上海市小客車發(fā)展面臨著市民需求強(qiáng)勁和可承受的增長(zhǎng)空間有限的矛盾。 上海市小客車管理政策應(yīng)體現(xiàn)供需平衡的政策導(dǎo)向，重點(diǎn)是抑制需求，完善以小客車額度拍 賣為核心的機(jī)動(dòng)車控制政策，堅(jiān)持總量、使用雙控政策，控制小汽車無(wú)序增長(zhǎng)，引導(dǎo)小汽車 合理使用，降低小汽車出行總量，引導(dǎo)個(gè)體機(jī)動(dòng)交通向公共交通轉(zhuǎn)移，保障有限設(shè)施供給條 件下的道路交通服務(wù)水平總體受控。對(duì)于近期政策，可從以下幾個(gè)方面著手。 一是完善額度拍賣機(jī)制，建立小客車新增額度調(diào)控和存量額度更新機(jī)制。（1）對(duì)于市 區(qū)號(hào)牌，研究建立小客車新增額度發(fā)放規(guī)模與空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）及交通擁堵指數(shù)（道路 交通運(yùn)行情況）的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，動(dòng)態(tài)調(diào)整額度發(fā)放規(guī)模。（2）加快建立覆蓋二手車的全市機(jī)動(dòng) 車額度管理信息系統(tǒng)，將額度與車牌進(jìn)行分離，并將在用車額度更新納入額度拍賣系統(tǒng)（3） 通過(guò)媒體，公布額度的供需情況和后續(xù)新增額度規(guī)模，引導(dǎo)市民的價(jià)格預(yù)期。 二是完善市區(qū)小客車額度的取得和使用政策。（1）適度提高小客車額度取得條件，對(duì) 已擁有私車額度的自然人，禁止再次參與額度拍賣。對(duì)非滬籍居民參與額度拍賣和申請(qǐng)滬C 牌照，適當(dāng)提高準(zhǔn)入門檻，增加居住證、社保、納稅等年限要求。（2）私車額度每個(gè)公民原 則上只能獲得一個(gè)。（3）在額度使用上，研究推出額度具有一定期限，且不得轉(zhuǎn)讓。（4）對(duì) 于郊區(qū)號(hào)牌，適時(shí)推出額度控制政策，與市區(qū)號(hào)牌同步實(shí)施有期限額度政策。 三是加強(qiáng)對(duì)于外省市號(hào)牌車輛的限制措施。（1）對(duì)于外地號(hào)牌，堅(jiān)持高架高峰限行政 策，視道路運(yùn)行狀況動(dòng)態(tài)擴(kuò)大高架限行時(shí)段。（2）采取進(jìn)滬通行證，區(qū)分長(zhǎng)期駐滬及短期訪 滬外地號(hào)牌車輛，對(duì)于長(zhǎng)期駐滬車輛實(shí)行收費(fèi)，收費(fèi)額度識(shí)道路交通情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，并 適度高于額度拍賣成本，對(duì)于短期訪滬車輛實(shí)行免費(fèi)。 四是進(jìn)一步強(qiáng)化停車需求管理的調(diào)控作用。（1）在適度提高居住