公共事業(yè)管理概論

《現(xiàn)代公共事業(yè)管理概論》

主編：溫來成清華大學出版社第一章公共事業(yè)管理概論第二章公共事業(yè)管理法律制度第三章公共事業(yè)管理領(lǐng)導與決策第四章公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管理第五章公共事業(yè)人力資源管理第六章公共事業(yè)市場營銷第七章公共事業(yè)工程管理第八章公共事業(yè)財務(wù)管理與績效評價第九章公共事業(yè)國際交流與合作管理第十章公共事業(yè)管理倫理第十一章公共事業(yè)部門管理〔上〕第十一章公共事業(yè)部門管理〔下〕第一章公共事業(yè)管理概論第一節(jié)公共事業(yè)管理的概念一、絢麗多彩的公共事業(yè)現(xiàn)象在現(xiàn)代經(jīng)濟社會生活中，人們發(fā)現(xiàn)自己越來越離不開那些既不是政府等公共權(quán)力機構(gòu)，又不屬于以營利為目的企業(yè)，而被稱之為“公共事業(yè)〞或“非營利組織〞機構(gòu)提供的效勞，且這些效勞的規(guī)模、種類日趨多樣化：●眾多呱呱墜地的嬰兒，降生在公共衛(wèi)生機構(gòu)，在其美麗人生的第一站，就開始享受公共事業(yè)的機構(gòu)提供的效勞。公共衛(wèi)生機構(gòu)的醫(yī)療、救治活動，是城鄉(xiāng)居民健康生活的保證。●絕大多數(shù)人在公立學校完成了義務(wù)教育，開啟了智慧之門，義務(wù)教育成為許多國家地方財政的首要支出；在高等教育日趨群眾化的今天，越來越多的人進入公立高等教育機構(gòu)學習?！窆矚庀笮跒槿藗兊某鲂刑峁┕物L、下雨、晴朗等天氣預報，成為電視臺、播送電臺收視率、收聽率最高的節(jié)目之一?！裨谡e辦的科研機構(gòu)中，大批科學家為航空航天、生命工程、環(huán)境保護等重大工程開展攻關(guān)?！窀黝惔壬茩C構(gòu)為鰥寡孤獨、流浪者、災(zāi)民提供幫助，表達著人道主義精神?！窀鞣N環(huán)境保護組織為保護地球村而四處奔波，為在工業(yè)化、信息化社會追求藍天、綠樹、碧水，“天人合一〞的夢想而奮斗。●公共圖書館、博物館、文物保護機構(gòu)為人們提供各類文化效勞，豐富了人們的精神生活?！衲切┎皇辗治牡闹驹刚咴谇謇砩鐓^(qū)環(huán)境、照顧老人兒童、為遙遠地區(qū)的孩子授課?！谝还?jié)公共事業(yè)管理的概念第一節(jié)公共事業(yè)管理的概念二、公共事業(yè)的概念

〔一〕、歷史淵源——社會公共事務(wù)公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對應(yīng)的概念，一般是指個人、家庭無力或不愿承擔，但又是每一個社會成員在生產(chǎn)、生活中不可缺少的，需要由政府等公共組織提供的事項或效勞。如根據(jù)公共事務(wù)的根本內(nèi)容，公共事務(wù)可分為政治事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)和社會事務(wù)。社會事務(wù)一般是指科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、社會保障等活動。這些事務(wù)具有非政治、非經(jīng)濟的特點，一般是在某一領(lǐng)域為社會成員提供專業(yè)效勞，滿足社會需要，成為人們共同的生產(chǎn)生活條件。而本教材所研究的公共事業(yè)，主要是指這些社會事務(wù)。第一節(jié)公共事業(yè)管理的概念〔二〕公共事業(yè)如前所述，本教材所講公共事業(yè)的范圍，是指科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、社會保障等公共事務(wù)中的社會事務(wù)。所謂公共事業(yè)，是指主要由社會公共組織提供，為所有社會成員或絕大多數(shù)社會成員效勞，以滿足社會公共需要，構(gòu)成人們共同生產(chǎn)生活條件的社會事務(wù)。這些公共事業(yè)活動，既不同于以營利為目的的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，也不同于社會政治事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)等社會公共事務(wù)，與上述活動相比，現(xiàn)代公共事業(yè)活動有以下特點和性質(zhì)：1、公共性?，F(xiàn)代公共事業(yè)的公共性，是指各項公共事業(yè)是為所有社會成員，或者為絕大多數(shù)社會成員效勞，而不是為少數(shù)人利益，構(gòu)成了人們共同的利益和生產(chǎn)生活提條件。同時，這些公共事業(yè)也往往是個人、家庭和企業(yè)等微觀主體無能為力，或者不愿提供，但又是生產(chǎn)生活不可缺少的。第一節(jié)公共事業(yè)管理的概念2、非營利性。非營利性是指各項社會公共事業(yè)以為公眾提供效勞，滿足社會公共需要為己任，不追求利潤的最大化。3、效勞性。與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相比，公共事業(yè)活動主要是為社會成員提供科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、社會保障等效勞，而不是具體的物質(zhì)產(chǎn)品。4、專業(yè)性。專業(yè)性是指科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、社會保障等公共事業(yè)，都是在特定領(lǐng)域為社會公眾提供效勞，有其獨特的知識體系，具有很強的專業(yè)性。第一節(jié)公共事業(yè)管理的概念〔三〕相關(guān)概念1、事業(yè)單位。根據(jù)1998年國務(wù)院公布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，事業(yè)單位“是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)興辦或者有其他組織利用國有資產(chǎn)興辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會效勞組織〞。2、非政府組織。非政府組織在英文文獻中簡稱NGO，即non-governmentalorganization的縮寫。主要強調(diào)這些組織活動的非政治權(quán)力性，資金主要來源于非政府財政資金，如社會捐贈等，不以營利為目的，為社會公共利益效勞。3、非營利組織。非營利組織在英文文獻中簡稱NPO，即non-profitorganization。因此，非營利組織，就是指不以營利為目的，主要開展公益性或互助性活動的非政府組織。第一節(jié)公共事業(yè)管理的概念4、第三部門〔thethirdsector〕。第三部門是指除政府部門、企業(yè)部門以外所有部門的統(tǒng)稱。5、公民社會。公民社會是指在國家政治活動與家庭、個人之間的一個自愿結(jié)社、自由討論公共問題和自主從事社會政治活動而自發(fā)形成的民間公共領(lǐng)域。

6、志愿者及其組織。志愿者是指具有利他主義和慈善主義精神，不計報酬，自愿從事為他人和社會效勞的人。自愿者組織是由志愿者組成的社會組織。。7、公共物品。公共物品是與私人物品相對應(yīng)的一個概念，消費具有非競爭性和非排他性特征，一般不能或不能有效通過市場機制由企業(yè)和個人來提供，主要由政府來提供。第一節(jié)公共事業(yè)管理的概念三、公共事業(yè)管理公共事業(yè)管理是指在一定環(huán)境和條件下，以政府為核心的公共組織發(fā)動和運用有效資源，采用方案、組織、領(lǐng)導和控制等方式，對有關(guān)社會公共事務(wù)進行調(diào)節(jié)和標準，以滿足社會公共需要，維護社會共同利益的活動。公共事業(yè)管理的概念可從以下幾個方面來理解：第一，公共事業(yè)管理的主體。所謂管理主體，就是由誰來管理。總體而言，公共事業(yè)管理的主體是公共組織，具體來說，公共事業(yè)管理的主體包括政府及包括政府組織，也包括非政府組織。第二，公共事業(yè)管理的客體。公共事業(yè)管理的客體是指科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、社會保障等公共事務(wù)。第三，公共事業(yè)管理的目的。公共事業(yè)管理的目的是滿足社會公共需要，維護社會共同利益。第四，公共事業(yè)管理的根本方式。作為管理科學的一局部，公共事業(yè)管理業(yè)遵循管理學的一般規(guī)律，方案、組織、領(lǐng)導和控制等管理的根本職能，也同樣適用于公共事業(yè)管理，成為其管理的根本方式和手段。第五、公共事業(yè)管理的環(huán)境。任何公共事業(yè)管理活動，都是在一定環(huán)境和條件下進行的，公共事業(yè)管理必須研究各項公共事業(yè)開展所面臨的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境，已制定和實施科學、合理和有效的管理措施，已到達預期管理目標。第一節(jié)公共事業(yè)管理的概念一、公共組織1、公共組織定義所謂公共組織，是指以維護社會共同利益，實現(xiàn)社會成員整體福利最大化為宗旨，不以營利為目的，從事社會管理和社會效勞的組織。2、公共組織的類型如根據(jù)是否行使公共權(quán)力，可將公共組織分為政府組織、非政府組織和準政府組織。政府組織，是指行使國家公共權(quán)力，管理社會公共事業(yè)的組織。非政府組織，是指不行使國家公共權(quán)力，不以營利為目的，以增進社會公共利益為目標，為社會提供科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會保障等公共效勞的公共組織。準政府組織，是指介于政府組織和非政府組織之間的公共組織。第二節(jié)公共事業(yè)管理的主體第二節(jié)公共事業(yè)管理的主體3、公共組織的特征與私人組織相比，公共組織有以下特征：第一，以追求社會公共利益為目標。第二，具有特殊的法律地位。第三、特殊的組織結(jié)構(gòu)。第四、具有政治性。第五、接受廣泛的社會監(jiān)督。第六、獨特的決策機制。

第二節(jié)公共事業(yè)管理的主體二、政府與公共事業(yè)管理〔一〕、政府的公共事業(yè)管理職責1、制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的路線、方針、政策2、制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的開展戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃3、制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的規(guī)章、制度〔二〕、政府管理公共事業(yè)的方式1、政府運用法律手段，管理公共事業(yè)2、政府運用行政手段，管理公共事業(yè)3、政府運用經(jīng)濟手段，管理公共事業(yè)〔三〕、現(xiàn)行中國政府公共事業(yè)管理體制及改革第二節(jié)公共事業(yè)管理的主體三、非政府組織與公共事業(yè)管理〔一〕非政府組織概念非政府組織，是指不行使國家行政權(quán)力，不以營利為目的，從事社會公共效勞活動的公共組織。非政府組織簡稱NGO〔non-governmentorganization〕，是現(xiàn)代社會提供公共效勞的重要主體之一?！捕撤钦M織特征與政府、企業(yè)和其他社會組織相比，非政府組織具有其明顯特征：1、非政府性和非政治性。2、非營利性和公益性。3、組織性和合法性。4、自愿性和自治性。

第二節(jié)公共事業(yè)管理的主體〔三〕非政府組織在公共事業(yè)管理中的職責在公共事業(yè)管理中，非政府組織承擔著特定的職責1、執(zhí)行國家有關(guān)公共事業(yè)管理的路線、方針、政策，以及相應(yīng)法律制度。2、承擔為社會提供公共事業(yè)效勞微觀主體的責任。3、對納稅人、捐贈者和顧客負責，為社會提供優(yōu)質(zhì)專業(yè)，促進公共利益。4、加強內(nèi)部管理，優(yōu)化資源配置，提高公共效勞能力?！菜摹场⒅袊袊钦M織的現(xiàn)狀及開展趨勢一、方案職能〔一〕、公共事業(yè)管理方案職能的涵義公共事業(yè)管理方案職能，是指公共事業(yè)組織及其管理者確定公共事業(yè)開展目標，制定實現(xiàn)目標的規(guī)劃，發(fā)動人力物力和財力等各種資源，實現(xiàn)公共事業(yè)開展目標的活動?！捕?、方案職能在公共事業(yè)管理中的地位1、為公共事業(yè)管理活動指明方向2、標準管理行為，減少不確定性，促進公共事業(yè)開展3、加強管理，節(jié)約本錢，減少浪費，提高公共事業(yè)效率4、為管理控制提供了標準，確保公共事業(yè)開展戰(zhàn)略的實現(xiàn)〔三〕公共事業(yè)方案制定的步驟〔見以下圖〕第三節(jié)公共事業(yè)管理的職能

第三節(jié)公共事業(yè)管理的職能修訂方案：執(zhí)行中的信息反響環(huán)境分析：明確制定方案所面臨的外部和內(nèi)部環(huán)境確立目標：根據(jù)組織宗旨和環(huán)境分析確定方案目標擬定實施被選方案：根據(jù)方案目標要求和組織可運用的資源，擬定被選方案選擇實施方案：通過本錢效益分析等技術(shù)手段，選擇最正確實施方案執(zhí)行方案：通過決策程序，將最后決定實施的方案方案付諸實施。圖1-1公共事業(yè)方案的制定步驟第三節(jié)公共事業(yè)管理的主體二、組織職能〔一〕公共事業(yè)管理的組織職能含義公共事業(yè)管理的組織職能，是指在公共事業(yè)內(nèi)部形成合理的組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化人力、物力和財力資源配置，提高運行效率，實現(xiàn)組織開展目標。在形成公共事業(yè)合理的組織結(jié)構(gòu)過程中，涉及勞動分工、部門協(xié)作、指示傳遞鏈條、控制幅度、集權(quán)和分權(quán)，以及標準化等內(nèi)容?！捕辰M織工作在公共事業(yè)管理中的地位在公共事業(yè)管理中，組織工作占有重要地位，主要表達在：1、提高組織運用效率，為社會提供優(yōu)質(zhì)效勞2、充分調(diào)動組織成員的積極性，努力實現(xiàn)組織目標 3、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提高公共事業(yè)機構(gòu)市場競爭力4、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提高公共事業(yè)組織內(nèi)部管理水平第三節(jié)公共事業(yè)管理的職能〔三〕組織工作的步驟1、根據(jù)公共事業(yè)方案所制定的開展總目標，確定出一定的時期需要完成的分目標、政策和方案2、對實現(xiàn)目標所必需的管理工作加以確認和分類3、根據(jù)可用的人力物力和財力，對各項管理工作進行資源配置4、授予各個單位或部門負責人執(zhí)行這些管理工作雖必要的職權(quán)5、通過職責劃分和信息系統(tǒng)把這些單位或部門連成一個有機的整體三、協(xié)調(diào)職能〔一〕、公共事業(yè)管理協(xié)調(diào)職能的根本含義公共事業(yè)管理協(xié)調(diào)職能，是指在公共事業(yè)管理過程中，對出現(xiàn)的各種矛盾和問題進行協(xié)商、調(diào)節(jié)，及時解決這些矛盾和問題，消除前進中的障礙，實現(xiàn)公共事業(yè)開展目標。第三節(jié)公共事業(yè)管理的職能〔二〕、協(xié)調(diào)職能在公共事業(yè)管理中的地位1、及時協(xié)商、調(diào)節(jié)和解決公共事業(yè)管理中存在的矛盾、問題，保證管理活動向既定的方向前進。2、及時溝通公共事業(yè)管理中的信息，反映環(huán)境新變化，制定科學合理的決策，促進公共事業(yè)健康開展。3、調(diào)節(jié)公共事業(yè)管理中的利益沖突，化解矛盾，實現(xiàn)公共管理事業(yè)開展目標。4、通過協(xié)商、調(diào)節(jié)公共事業(yè)管理中存在的矛盾、問題，可有效減少資源量費，促進公共事業(yè)健康開展?！踩彻彩聵I(yè)協(xié)調(diào)的內(nèi)容1、協(xié)調(diào)公共事業(yè)組織與政府主管部門的關(guān)系。2、協(xié)調(diào)公共事業(yè)組織與其他社會組織的關(guān)系。3、協(xié)調(diào)公共事業(yè)組織與效勞對象的關(guān)系。4、協(xié)調(diào)公共事業(yè)組織內(nèi)部的關(guān)系。第三節(jié)公共事業(yè)管理的職能四、控制職能〔一〕公共事業(yè)管理控制職能的根本含義公共事業(yè)管理控制職能，是指在公共事業(yè)管理過程中，對各項公共事業(yè)效勞活動進行有效監(jiān)測，按照事業(yè)開展方案所確定的目標為標準，糾正偏差，使之沿著預期方向開展，以保證組織方案目標實現(xiàn)的管理活動。〔二〕控制職能在公共事業(yè)管理中的地位1、糾正偏離既定開展目標和方向的行為，保證公共事業(yè)開展目標的實現(xiàn)。2、有效控制公共事業(yè)組織運行過程，適應(yīng)經(jīng)濟社會環(huán)境變化，到達預期開展目的。3、克服工作人員和管理人員自身的缺點和缺乏，滿足公共事業(yè)開展的需要?！踩?、公共事業(yè)控制的方式與特殊性1、公共事業(yè)控制的方式在公共事業(yè)管理控制方式主要包括：前饋控制、現(xiàn)場控制和反響控制。2、公共事業(yè)控制的特殊性與企業(yè)管理、行政管理相比，公共事業(yè)管理控制職能有其特殊性，需要在管理活動中予以關(guān)注。第一，公共事業(yè)管理控制職能的彈性較大。第二，尊重專業(yè)勞動的特殊性。第三節(jié)公共事業(yè)管理的職能一、公共事業(yè)管理環(huán)境公共事業(yè)管理環(huán)境定義公共事業(yè)管理環(huán)境，是通常指所有直接或間接影響公共事業(yè)管理主體、客體等公共事業(yè)管理活動的諸多因素的總和。〔二〕環(huán)境與公共事業(yè)管理的關(guān)系1、公共事業(yè)管理環(huán)境制約公共事業(yè)管理〔1〕公共事業(yè)管理環(huán)境制約公共事業(yè)管理的目標?！?〕公共事業(yè)管理環(huán)境影響公共事業(yè)管理的職能。〔3〕公共事業(yè)管理環(huán)境影響公共事業(yè)管理的過程和結(jié)果。2、公共事業(yè)管理反作用于公共事業(yè)管理環(huán)境第四節(jié)公共事業(yè)管理環(huán)境第四節(jié)公共事業(yè)管理環(huán)境二、公共事業(yè)管理的自然環(huán)境〔一〕公共事業(yè)管理自然環(huán)境的定義公共事業(yè)管理的自然環(huán)境，是指公共事業(yè)活動所在國家或地區(qū)的地理位置和地形、地貌、氣候、土壤、山林、海洋、水系、礦藏、動植物分布等各種自然條件的總和?！捕匙匀画h(huán)境與公共事業(yè)管理的相互依存關(guān)系1、自然環(huán)境對公共事業(yè)管理的決定作用2、公共事業(yè)管理對自然環(huán)境的影響第四節(jié)公共事業(yè)管理環(huán)境三、公共事業(yè)管理的經(jīng)濟環(huán)境〔一〕公共事業(yè)管理的經(jīng)濟環(huán)境定義經(jīng)濟環(huán)境是指在一定的生產(chǎn)力條件下人們的經(jīng)濟活動、經(jīng)濟關(guān)系及相應(yīng)制度等因素的總和?！捕辰?jīng)濟環(huán)境與公共事業(yè)管理的依存關(guān)系1、經(jīng)濟環(huán)境決定、制約或影響公共事業(yè)管理。2、隨著社會的開展，科技的進步，經(jīng)濟環(huán)境開展變化，公共事業(yè)管理必須適應(yīng)這種變化。3、公共事業(yè)管理對經(jīng)濟環(huán)境具有能動作用四、公共事業(yè)管理的文化環(huán)境〔一〕公共事業(yè)管理文化環(huán)境的定義文化是人類社會開展過程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財富和精神財富的總和?！捕澄幕h(huán)境與公共事業(yè)管理的依存關(guān)系1、文化環(huán)境對公共事業(yè)管理的制約和影響。2、公共事業(yè)管理對文化環(huán)境的影響第四節(jié)公共事業(yè)管理環(huán)境

五、公共事業(yè)管理的政治環(huán)境〔一〕公共事業(yè)管理政治環(huán)境的定義公共事業(yè)管理的政治環(huán)境，是指在國家政治體系中，那些直接或間接作用于公共事業(yè)管理的政治因素?！捕痴苇h(huán)境與公共事業(yè)管理的依存關(guān)系1．政治環(huán)境是公共事業(yè)組織生存和開展的重要前提之一。2．公共事業(yè)管理的內(nèi)容和運行機制，要